Les compétences du juge de l’expropriation

Publié le 12/10/2016

L’entrée en vigueur du nouveau Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, le 1er janvier 2015, offre l’occasion de revenir sur les compétences de la juridiction de l’expropriation, qui sont aussi prévues par de nombreux autres textes. Leur point commun reste de permettre une indemnisation en cas d’atteintes à la propriété immobilière.

Le juge de l’expropriation a été créé par l’ordonnance du 23 octobre 1958 portant réforme de la procédure d’expropriation, en remplacement d’une commission arbitrale d’évaluation, qui était composée de cinq membres et présidée par un magistrat depuis sa création en 1935. Auparavant, depuis 1833, la fixation de l’indemnité due à l’exproprié était confiée à un jury départemental d’expropriation, statuant en dernier ressort, sans que le magistrat qui la dirigeait ne puisse assister à son délibéré, alors que depuis la loi du 8 mars 1810, qui avait donné à l’expropriation son architecture actuelle (phase administrative/phase judiciaire), le tribunal civil s’était vu confier l’ensemble du contentieux.

En 1972, le législateur avait décidé de la codification à droit constant des textes de nature législative concernant l’expropriation, ce qui a été réalisé avec la création du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique (CECUP) par deux décrets du 28 mars 1977, l’un portant codification des textes législatifs (décret n° 77-392), l’autre portant codification des textes réglementaires (décret n° 77-393).

Depuis son entrée en vigueur, le CECUP, qui avait connu entre temps plusieurs modifications, notamment en 2005 afin de l’adapter aux exigences de la jurisprudence de la Cour européenne de Strasbourg, a été abrogé et remplacé à compter du 1er janvier 2015 avec l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014 (partie législative) et du décret n° 2014-1635 du 26 décembre 2014 (partie réglementaire).

La nouvelle codification répond aux objectifs définis dans la loi n° 2013-1005 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’Administration et les citoyens, en l’autorisant à modifier le CECUP, afin d’y inclure des dispositions législatives qui n’avaient pas été codifiées, d’améliorer son plan et donner compétence en appel à la juridiction de droit commun, ainsi que d’apporter les modifications nécessaires au respect de la hiérarchie des normes, ou encore à la cohérence rédactionnelle et à l’harmonisation de l’état du droit. Pour l’essentiel la nouvelle codification a été faite à droit constant.

La particularité de la juridiction de l’expropriation de premier degré a été renforcée par la suppression en appel de la chambre spéciale de la cour d’appel, qui devait, sauf impossibilité, être composée de deux assesseurs choisis parmi les juges de l’expropriation du ressort de la cour. Désormais, l’appel est examiné par une formation ordinaire de la cour d’appel, auprès de laquelle le commissaire du gouvernement continue de déposer ses conclusions et pièces, qu’il pourra développer lors de l’audience1. L’appel, qui n’est pas suspensif, concerne les jugements qui sont toujours rendus en premier ressort, à l’exception de ceux en fixation d’indemnités provisionnelles (cadre de la procédure d’urgence).

La compétence territoriale du juge de l’expropriation demeure départementale, il est désigné par ordonnance du premier président de la cour d’appel parmi les magistrats du siège d’un tribunal de grande instance du département2.

En ce qui concerne sa compétence matérielle, elle ne se limite pas au champ de l’expropriation pour cause d’utilité publique (I). Pour autant le cœur de ses fonctions est la fixation d’indemnités ou de valeurs immobilières à la suite de l’intervention de collectivités publiques (II).

I – Des compétences d’attribution relativement étendues

Les compétences d’attribution du juge de l’expropriation se retrouvent en matière d’expropriation sur plusieurs aspects liés à la dépossession immobilière (A). Elles ont pour fondement l’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 qui dispose que « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». En effet, l’expropriation conduit à une privation du droit de propriété, domaine dans lequel les attributions confiées à l’autorité judiciaire figurent parmi les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République3. Dans les autres domaines, où il n’y a pas privation du droit de propriété, mais des atteintes qui y sont portées (B), la compétence du juge de l’expropriation ne repose pas sur la même articulation. Le droit à réparation en cause n’est pas fondé sur l’article 17 de la Déclaration de 1789, mais sur le principe d’égalité devant les charges publiques dès lors que les atteintes à la propriété sont portées par la puissance publique4, à l’égard desquelles du reste le juge administratif est le juge de droit commun.

A – Les compétences d’attribution en matière d’expropriation

L’examen de ces compétences se limitera à la procédure de droit commun définie dans le CECUP, sans tenir compte des procédures spéciales d’expropriation, auxquelles le recours est subordonné à des motifs de rapidité (procédure d’urgence et procédure d’extrême urgence) ou à d’autres codes5 .

1 – Ordonner l’expropriation

À moins qu’il ne soit opéré par voie d’accord amiable (ce qui est fréquent), le transfert de propriété devra faire l’objet d’une ordonnance d’expropriation6 . Cette ordonnance est rendue en dernier ressort au vu de la copie de certaines pièces transmises impérativement par le préfet7, notamment la déclaration d’utilité publique, le plan parcellaire, l’arrêté portant ouverture de l’enquête publique et ses publicités individuelles, voire collectives, ou encore l’arrêté de cessibilité. Le prononcé de l’ordonnance d’expropriation, qui a lieu en dehors de la présence des parties, est une obligation pour le juge, dès lors que le dossier transmis est complet, et ce dans le délai de quinze jours à compter de sa réception par le greffe (délai non sanctionné). Il ne peut refuser de prononcer l’expropriation de manière motivée que s’il constate que le dossier n’est pas complet, mais en ce cas il doit préalablement mettre en demeure le préfet de lui transmettre les pièces manquantes, ou si la déclaration d’utilité publique (DUP) ou les arrêtés de cessibilité sont caducs ou ont été annulés par une décision définitive du juge administratif. Le juge de l’expropriation ne peut donc pas refuser de prononcer l’expropriation pour un motif lié à l’absence d’utilité ou à la pertinence de l’opération. Une telle appréciation relève le cas échéant de la compétence du juge administratif.

Si le préfet est l’autorité compétente pour saisir la juridiction, l’ordonnance d’expropriation est rendue aux droits de l’expropriant concerné (État, collectivités locales, établissements publics, concessionnaires), qui devra la notifier à chacun des intéressés pour être exécutée. À cet égard, l’ordonnance comprend la désignation de chaque immeuble ou fraction d’immeuble exproprié, avec l’identité des expropriés.

Outre le pourvoi en cassation qui n’est pas suspensif, dont les moyens pouvant être invoqués à son appui sont limités à l’incompétence, l’excès de pouvoir ou le vice de forme8, tout exproprié peut faire constater par le juge de l’expropriation que l’ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale en cas d’annulation de la DUP ou de l’arrêté de cessibilité par une décision définitive du juge administratif9. Des dispositions réglementaires du CECUP organisent ce contentieux qui donnera lieu à un jugement. Le juge devra examiner l’absence de base légale du transfert de propriété et si elle est reconnue en préciser les conséquences de droit, en particulier si l’immeuble est en état ou non d’être restitué10. En se référant à cette procédure permettant de faire constater l’absence de base légale de l’ordonnance d’expropriation pour en obtenir l’annulation, alors qu’elle a été rendue sans débat et sans que l’exproprié ait été entendu ou appelé, le juge constitutionnel a considéré que les dispositions de l’article 16 de la Déclaration de 1789, garantissant le droit à exercer un recours juridictionnel effectif, le droit à un procès équitable et le principe du contradictoire, n’étaient pas méconnues11.

2 – Fixer les indemnités

Le juge de l’expropriation est compétent pour indemniser les préjudices découlant de la dépossession foncière, les meubles ne pouvant pas être expropriés mis à part les brevets pour lesquels l’article L. 613-20 du Code de la propriété intellectuelle donne compétence au tribunal de grande instance.

À moins que les toutes les parties concernées (expropriant/exproprié) parviennent à un accord amiable, auquel cas un jugement de donner acte sera rendu12, le juge a l’obligation de fixer l’indemnité d’expropriation devant revenir à l’exproprié, cette fixation valant condamnation au paiement.

Cette compétence ne connaît pas d’extension : s’il « existe une contestation sérieuse sur le fond du droit ou sur la qualité des réclamants et toutes les fois qu’il s’élève des difficultés étrangères » aux domaines relevant de sa compétence au titre de l’indemnisation, le juge de l’expropriation devra fixer autant d’indemnités alternatives qu’il y a d’hypothèses. Il ne pourra pas surseoir à statuer et devra renvoyer les parties à se pourvoir devant le juge compétent, judiciaire ou administratif13. En cas d’appel, la cour d’appel devra maintenir elle aussi les indemnités alternatives tant que la difficulté n’est pas définitivement tranchée. L’intérêt de ce procédé est de ne pas retarder la prise de possession du bien exproprié, l’expropriant pouvant consigner le montant de l’indemnité, et aussi verser à l’exproprié, sur sa demande, un acompte dans la limite du montant de l’indemnité alternative la moins élevée14.

Le juge de l’expropriation peut être saisi par l’expropriant à tout moment, à partir de l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique, et dès qu’il est en mesure de déterminer les parcelles dont il envisage demander l’expropriation, ou par l’exproprié à partir de l’ordonnance d’expropriation15. Il se prononce par un jugement. Avant de saisir la juridiction aux fins d’indemnisation, l’expropriant doit notifier à l’exproprié le montant de ses offres en l’invitant à faire connaître ses demandes16, la procédure se déroulant ensuite selon des prescriptions réglementaires précises17.

À la suite de sa saisine le juge fixe par ordonnance un transport sur les lieux qui doit se dérouler dans les deux mois (délai non sanctionné). Surtout le transport ne peut pas intervenir moins de six semaines à compter du délai laissé au défendeur pour répondre au mémoire du demandeur : l’objectif étant de laisser à l’exproprié un délai suffisant pour répondre à l’offre préalable, sans lier le recours à la juridiction à un moyen de pression. D’ailleurs, l’expropriant doit faire apparaître dans son mémoire un certain nombre de dispositions en caractères apparents18.

Le transport sur les lieux est une étape incontournable et importante de la procédure en fixation des indemnités. Le transport s’effectue en présence des parties, l’ordonnance de transport qui vaut convocation étant notifiée par le greffe lorsque l’exproprié est demandeur, sinon par l’expropriant. Il est établi un procès-verbal des opérations de transport, dont les constatations pourront être précieuses lors de la motivation des indemnités accordées.

L’obligation de transport est de permettre au juge d’apprécier lui-même le bien-fondé et le montant des indemnités ou valeurs. Il est pleinement un juge évaluateur pour lequel le recours à l’expertise doit être exceptionnelle19. La décision de recourir à un expert doit être spécialement motivée. Le recours à l’expertise apparaît d’autant plus exceptionnel que les parties, en ce compris le commissaire du gouvernement, sont généralement en capacité de présenter des références utiles, à partir d’un environnement qu’ils connaissent. C’est pour des raisons techniques susceptibles d’avoir une portée importante sur la valeur du bien que le recours à une expertise trouvera davantage à s’appliquer, par exemple en matière de pollution ou encore de démolition pour en déterminer le coût.

La juridiction est tenue par les offres et demandes telles qu’elles résultent des mémoires des parties et des conclusions du commissaire du gouvernement, si celui-ci propose une évaluation inférieure à celle de l’expropriant20. L’interdiction faite au juge de statuer ultra petita s’apprécie au regard de l’indemnisation revenant à l’exproprié dans sa globalité et non par types d’indemnités.

Dans la mesure où la procédure est écrite, le juge ne pourra prendre en compte que les prétentions ayant fait l’objet d’un écrit (quel qu’en soit la forme), ainsi que les pièces qui auront dû être contradictoirement versées aux débats avant leur clôture.

L’audience publique, au terme de laquelle l’affaire est plaidée et mise en délibéré, a lieu en principe à l’issue du transport, le jour même, le plus souvent dans les locaux de la mairie où a eu lieu l’expropriation. L’audience pourra être différée à un autre moment, le juge devant en faire connaître la date au plus tard au cours du transport21. La clôture des débats intervient au jour de l’audience, le principe du contradictoire devant être respecté.

3 – Ordonner l’emprise totale

Lorsque l’expropriation ne concerne pas l’ensemble du bien, le propriétaire de la partie non expropriée pourra sous certaines conditions demander au juge l’emprise totale. Si la demande d’emprise totale est admise, le juge fixera dans un même jugement d’une part le montant de l’indemnité d’expropriation et d’autre part le prix de la partie non expropriée du bien, qui emportera son transfert de propriété.

Les conditions permettant la mise en œuvre de la procédure d’emprise totale sont définies par les articles L. 242-1 à L. 242-7 du CECUP, ainsi que par l’article R. 242-1 du CECUP qui prévoit que les demandes en la matière sont exercées dans le délai d’un mois de la notification des offres par l’expropriant prévue à l’article L. 311-4.

Dans le cas d’un immeuble bâti, l’exproprié pourra demander l’emprise totale si la partie restante n’est pas utilisable dans les conditions normales. Pour un terrain nu cette demande ne pourra être faite que si la parcelle se trouve réduite au quart de sa contenance totale, sans être égale ou supérieure à 1 000 m², et si le propriétaire ne possède aucun terrain immédiatement contigu.

Les articles L. 242-3 à L. 242-7 concernent spécialement les exploitations agricoles tant à l’égard du propriétaire que de l’exploitant.

Si l’exproprié ne remplit pas les conditions lui permettant de demander l’emprise totale ou s’il ne la souhaite pas, il pourra le cas échéant solliciter une indemnisation au titre de la dépréciation du surplus dans le cadre de l’expropriation (voir infra, II. A).

4 – Intervenir après l’expropriation

Postérieurement à la phase judiciaire d’expropriation (ordonnance d’expropriation et jugement en fixation d’indemnités), le juge de l’expropriation territorialement compétent (lieu de situation du bien) peut être saisi pour estimer la valeur de l’immeuble dont la rétrocession a été demandée par l’ancien propriétaire22, ce qui constitue un droit pouvant être exercé sous certaines conditions de faisabilité devant le tribunal de grande instance, lorsque le bien n’a pas reçu la destination prévue dans le délai de cinq ans à compter de l’ordonnance d’expropriation23.

Le juge de l’expropriation est également compétent pour connaître des contestations relatives au relogement des locataires ou occupants de locaux d’habitation ou à usage professionnel, en fixant le montant de l’indemnité de déménagement et le cas échéant de l’indemnité de privation de jouissance24.

Outre les hypothèses où le juge de l’expropriation est compétent, comme tout juge pour interpréter sa décision25, il est compétent pour connaître des difficultés relatives à l’exécution de sa décision rendue en matière d’indemnisation26. Il statue en la forme des référés, par ordonnance se prononçant sur le fond du droit, qui a autorité de la chose jugée, dont il peut être fait appel dans un délai de quinze jours (application des règles du Code de procédure civile) et non d’un mois à compter de la notification comme pour les jugements. Le juge des référés de droit commun (président du TGI) est donc incompétent pour statuer concernant une décision intervenue en matière d’indemnisation de l’expropriation. La jurisprudence fournit plusieurs exemples de difficultés ressortant de l’exécution de la décision rendue en matière d’indemnisation, dès lors qu’elle présente un caractère direct (demande sur des intérêts de retard, mise en œuvre du droit au relogement, expulsion).

B – Les compétences d’attribution spéciales en dehors de l’expropriation

Dans différents domaines des textes attribuent une compétence spéciale au juge de l’expropriation en cas d’atteintes à la propriété immobilière. Ces compétences spéciales, étrangères à l’expropriation, conduisent le juge à évaluer des immeubles ou à fixer des indemnités aux propriétaires, voire aux droits de ceux qui les exploitent.

Pour procéder à ces évaluations la juridiction s’appuie sur les principes appliqués au titre de l’expropriation (II). D’ailleurs les textes attributifs de ces compétences spéciales emploient le plus souvent la formule « comme en matière d’expropriation ». Outre les principes d’évaluation, ce renvoi impose de faire application de la procédure dans ses grands principes (procédure écrite/organisation d’un transport sur les lieux). L’article L. 331-2, alinéa 1er du CECUP dispose que « Lorsqu’un texte législatif prévoit la fixation d’un prix ou d’une indemnité comme en matière d’expropriation, ce prix ou cette indemnité est, sauf disposition contraire, fixé, payé ou consigné selon les règles du présent code ».

1 – La fixation du prix de l’immeuble en matière d’exercice du droit de préemption

Le Code de l’urbanisme prévoit la possibilité pour la commune (ou l’établissement public de coopération intercommunal délégataire, ce qui est de droit s’il est à fiscalité propre), lorsqu’elle est dotée d’un plan d’occupation des sols (POS), d’un plan local d’urbanisme (PLU), voire d’une carte communale, d’instituer un droit de préemption urbain27. Dans les zones d’aménagement différé (ZAD) ce droit de préemption est automatiquement reconnu au profit de la collectivité publique concernée28, ainsi que pour le département lorsqu’il a créé une zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles départementaux29 ou encore la commune à l’intérieur du périmètre de sauvegarde du commerce de proximité et de l’artisanat de proximité qu’elle aura institué, dans lequel elle pourra préempter en cas d’aliénation à titre onéreux les fonds artisanaux, les fonds de commerce ou les baux commerciaux30. L’exercice de ces droits de préemption peut être délégué.

La saisine du juge de l’expropriation en matière de droit de préemption, qui est en pratique courante, essentiellement avec le droit de préemption urbain, intervient au cours de la procédure de préemption, laquelle est mise en œuvre par la déclaration d’intention d’aliéner (DIA), faite par le vendeur au moment où il s’apprête à vendre son bien, c’est-à-dire le plus souvent à la suite de la conclusion d’une promesse de vente ou d’une vente sous condition suspensive. Il est à noter que dans les ZAD, au moment de leur création, le propriétaire peut provoquer la préemption de la collectivité en usant de son droit de délaissement, qui conduira de la même manière à saisir la juridiction de l’expropriation en cas de désaccord sur le prix31.

Lorsque le bien est soumis au droit de préemption (il existe de nombreuses exceptions prévues par la législation à laquelle il est renvoyé), son aliénation est subordonnée à peine de nullité à la présentation d’une DIA à la mairie de la commune où il se trouve. La DIA, faite par le propriétaire, doit obligatoirement indiquer son prix ou son estimation en cas d’adjudication32.

Le titulaire du droit de préemption peut renoncer expressément à exercer son droit en notifiant sa décision au propriétaire.

Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la DIA vaut renonciation à son exercice. Ce délai peut être suspendu en cas de demande par le titulaire du droit de communication de l’un ou de plusieurs des documents énoncés à l’article R. 213-7 du Code de l’urbanisme, lui permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ou le cas échéant la situation de la société civile propriétaire.

La renonciation expresse ou tacite, mais aussi la décision d’acquisition aux prix et conditions proposés par le propriétaire conduit à purger le droit de préemption, ce qui ne sera pas le cas lorsque le titulaire du droit de préemption offre au propriétaire d’acquérir le bien à un autre prix en lui indiquant son intention de le faire fixer par la juridiction de l’expropriation. Dès lors, le propriétaire dispose d’un délai de deux mois à compter de la réception de l’offre d’acquérir pour notifier au titulaire du droit de préemption, qu’il accepte son offre, qu’il maintient le prix figurant dans la DIA ou qu’il renonce à l’aliénation, ce que son silence vaudra également passé le délai de deux mois.

À compter de la réception de la réponse du propriétaire maintenant le prix indiqué dans la DIA, le titulaire du droit de préemption dispose d’un délai de quinze jours pour saisir la juridiction de l’expropriation, en informant simultanément le propriétaire. Passé ce délai, le titulaire du droit de préemption est réputé avoir renoncé à l’exercice de son droit. La juridiction de l’expropriation sanctionnera le non-respect de ce délai en déclarant irrecevable la requête déposée tardivement en soulevant le moyen d’office. L’absence de versement de la consignation (15 % de l’évaluation du bien faite par le directeur départemental des finances publiques) par le titulaire du droit de préemption est également un moyen d’irrecevabilité devant être soulevé d’office.

Sur le fond, le juge de l’expropriation fixera uniquement le prix d’acquisition du bien préempté, en dehors de tout autre prix ou indemnité, en particulier de l’indemnité de réemploi33, alors qu’en matière d’expropriation la juridiction répare des préjudices en fixant des indemnités dues par l’expropriant. L’indemnité principale en matière d’expropriation (valeur vénale du bien) correspond généralement au prix du bien fixé au titre de la préemption.

Enfin, lorsque le prix du bien aura été fixé par la juridiction (le cas échéant la cour d’appel), l’exercice du droit de préemption ne deviendra effectif pour aboutir au transfert de propriété que si l’une ou l’autre des parties n’a pas renoncé à la mutation dans le délai de deux mois, après que la décision juridictionnelle est devenue définitive. Le silence des parties au cours de ce délai vaut acceptation du prix fixé judiciairement et transfert de propriété.

Par ailleurs, il faut rappeler que le propriétaire peut toujours contester la décision de préemption devant le juge administratif, et que s’il en obtient l’annulation le titulaire du droit de préemption ne pourra pas, dans le délai d’un an à compter de l’acquisition du caractère définitif de ce jugement, exercer son droit à nouveau sur le bien, sans que le propriétaire soit tenu par les prix et conditions qu’il avait mentionnés.

2 – La fixation d’indemnités en matière de servitudes administratives

À la différence de l’expropriation qui implique une dépossession de la propriété, les servitudes administratives, encore dénommées d’utilité publique, n’entraînent pas la perte (même de manière limitée) de la propriété par son transfert. Elles ont pour effet, étant créées par la puissance publique34, de contraindre à l’observation de règles d’utilité générale sur le fonds servant. Selon le Conseil constitutionnel le procédé de l’expropriation devrait s’imposer sur celui de la servitude d’utilité publique créée par la loi, si la sujétion qu’elle impose aboutit « à vider de son contenu le droit de propriété ou que, affectant non seulement l’immeuble mais la personne de ses occupants, elle devait constituer une entrave à l’exercice de droits et libertés constitutionnellement garantis »35. L’article L. 153-10 du Code minier offre une illustration de la reconnaissance du droit à être exproprié ou à se voir acheter son terrain, lorsque les servitudes le frappant en rendent l’utilisation normale impossible.

L’indemnisation des servitudes administratives concerne les personnes ayant des droits sur l’immeuble qui les subissent (propriétaire, locataire, usufruitier). Généralement, les servitudes administratives sont classées en trois catégories, celles comportant une interdiction de faire, celles obligeant à laisser faire certains actes à leurs bénéficiaires, et celles imposant d’accomplir certains actes à ceux qui les supportent.

À défaut d’accord amiable, dont la recherche doit dans certains cas donner lieu à un recours préalable obligatoire, le contentieux de l’indemnisation des servitudes d’utilité publique relève de la compétence de principe du juge administratif, à moins que le texte l’instituant ait désigné le juge judiciaire. La compétence confiée au juge judiciaire est dans certains cas attribuée au tribunal d’instance voire du tribunal de grande instance36. Dans d’autres cas, plus nombreux, suivant une tendance contemporaine, la compétence est confiée au juge de l’expropriation. En tout état de cause le paiement d’indemnités au titre d’une servitude administrative ne devra pas être préalable à son établissement effectif, dans la mesure où il n’y a pas dépossession de la propriété. L’action relative à ce droit doit être menée dans un certain délai sous peine de déchéance, à savoir le délai de prescription quadriennale de droit commun des créances sur les personnes publiques prévu par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, à moins qu’un délai spécial soit prévu37. Pour être conforme au principe constitutionnel d’égalité devant les charges publiques, le point de départ du délai de prescription devrait être fixé en cas de difficulté au moment où le préjudice est révélé objectivement.

Les principales servitudes administratives pour lesquelles le juge de l’expropriation est compétent concernent :

  • l’exploration ou l’exploitation minière38 ;

  • la distribution d’énergie39 ;

  • les périmètres de protection des sources d’eau potable et nappes d’eau souterraines40 ;

  • l’établissement de canalisations publiques d’eau ou d’assainissement et de passage des conduites d’irrigation41 ;

  • les remontées mécaniques et les pistes de ski42 ;

  • la lutte contre les inondations43 ;

  • les installations classées44.

II – Les principes en matière d’évaluation

Dans les différents domaines où le juge de l’expropriation est amené à procéder à des évaluations foncières (en cas de dépossession avec l’expropriation ou d’exercice du droit de préemption), le CECUP définit un cadre général d’indemnisation (A), permettant toutefois à la juridiction de mettre en œuvre la méthode d’évaluation qui lui paraît la plus adaptée (B).

A – Le cadre général d’évaluation

Ce cadre concerne le préjudice indemnisable (1), ainsi que les différentes règles s’imposant au juge lors de l’évaluation (2).

1 – Les caractères du préjudice indemnisable

L’article L. 321-1 du CECUP dispose que « les indemnités allouées couvrent l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation ».

Ces dispositions posent le principe de la réparation intégrale du préjudice, lequel signifie que toutes les personnes lésées pourront être indemnisées (propriétaires, exploitants) et que tous les préjudices devront être indemnisés. À cet égard le CECUP commande à la juridiction de prononcer des indemnités distinctes en fonction des parties, si elles agissent à des titres différents (hypothèse du propriétaire/exploitant, alors que dans le cas de l’usufruit, le nu-propriétaire et l’usufruitier devront se partager l’indemnisation fixée globalement), et de leur objet45.

Outre l’indemnité principale, qui correspond à la valeur vénale du bien, le CECUP prévoit d’éventuelles indemnités accessoires correspondant à des préjudices spécifiques. Il appartient aux parties de les solliciter et de les prouver, la pratique en fournit de nombreux exemples (indemnité de déménagement, indemnité de perte d’un gisement s’il n’est pas pris en compte dans la valeur vénale du terrain, etc.), sous réserve qu’il n’y ait pas de double indemnisation (par exemple une indemnité pour perte d’arbres, à moins qu’ils aient été valorisés avec le terrain).

Le CECUP prévoit aussi l’attribution d’une indemnité de remploi permettant de couvrir les frais de tous ordres exposés lors d’une acquisition46. Cette indemnité est donc destinée à permettre à l’exproprié de couvrir les frais d’une future acquisition de remplacement (qu’elle ait lieu ou non). S’il est établi que le bien était en vente avant l’expropriation, cette indemnité ne sera pas due. C’est également la raison pour laquelle en matière de droit de préemption la fixation d’une telle indemnité est exclue. La pratique judiciaire calcule l’indemnité de remploi en fonction de l’indemnité principale, généralement sur la base des taux suivants : 20 % jusqu’à 5 000 euros, 15 % de 5 001 euros à 10 000 euros et 10 % au-delà de 10 000 euros.

S’agissant des caractères du préjudice indemnisable (direct, matériel et certain), la jurisprudence nombreuse les précise. Relevons au titre du caractère direct le refus de prise en compte des frais d’emprunt engagés par l’exproprié, l’imposition de plus-values immobilières, la perte des loyers si les locataires ont spontanément quitté les lieux, la perte d’un emplacement publicitaire, et bien sûr les dommages de travaux publics (relevant du contentieux administratif) dont l’origine n’est pas directement liée à la dépossession du bien. En revanche, lorsque l’emprise expropriée ne concerne pas l’ensemble du bien, il est possible d’obtenir pour la partie non-expropriée une indemnité spécifique de dépréciation du surplus, si sa valeur vénale s’en est trouvée objectivement affectée.

Sur l’exigence de matérialité du préjudice, le juge a fondé son refus d’indemniser le préjudice moral (affectif ou sentimental), ce que le Conseil constitutionnel admet en considérant qu’« aucune exigence constitutionnelle n’impose que la collectivité expropriante, poursuivant un but d’utilité publique, soit tenue de réparer la douleur morale éprouvée par le propriétaire à raison de la perte des biens expropriés »47.

Quant au caractère certain du préjudice, il doit conduire à prendre en compte ce qui existe, mais aussi ce qui existera de manière certaine (préjudice futur), dans la mesure où son estimation est possible (voir les hypothèses de pertes pour un exploitant d’un bien exproprié). Si le préjudice est incertain ou éventuel, il ne sera pas indemnisé. C’est le cas en particulier de toutes les intentions, possibilités ou projets que l’exproprié met en avant et qui n’ont reçu aucun commencement d’exécution.

2 – Les limites au pouvoir du juge lors de l’évaluation en matière d’expropriation

Tout d’abord, la juridiction de l’expropriation est tenue de se placer à certaines dates lors de la fixation des indemnités à laquelle elle procède.

Le juge doit impérativement estimer le bien à la date de la décision de première instance48. C’est par rapport à cette date qu’il apprécie l’ancienneté des termes de comparaison proposés.

En revanche, c’est à la date de l’ordonnance d’expropriation que la consistance du bien est déterminée49, aussi bien d’un point de vue matériel (existence du bâti, de ses accessoires, de ses clôtures ou encore de son entretien), qu’en ce qui concerne sa situation juridique (existence de servitudes, d’une location). Le décalage entre cette date et le moment de l’évaluation peut poser des problèmes de preuve, notamment si la situation a évolué. Dans l’hypothèse où l’expropriant demande la fixation des indemnités d’expropriation avant la prise de l’ordonnance d’expropriation50, la consistance du bien à retenir est définie au jour de la décision de première instance.

S’agissant de la date dite de référence prévue aux articles L. 322-2 et suivants du CECUP, elle correspond à celle où l’usage réel du bien est retenu, ainsi que ses possibilités juridiques (règles d’urbanisme, servitudes) et matérielles (existence de réseaux suffisants à proximité) de constructibilité. Le principe est que la date de référence est fixée un an avant l’ouverture de l’enquête publique.

Outre ces différentes dates, la juridiction de l’expropriation doit, lors de l’évaluation du bien, tenir compte, en cas d’expropriation partielle, de l’augmentation de valeur immédiate au reste de la propriété qu’entraîne l’exécution des travaux liés à l’expropriation51 : le montant de la plus-value se compensant en tout ou en partie avec l’indemnité d’expropriation (sans toutefois que l’exproprié ne se retrouve débiteur).

Par ailleurs, le juge de l’expropriation devra tenir compte des accords intervenus entre l’expropriant et les différents titulaires de droits à l’intérieur du périmètre de l’expropriation, s’ils ont été conclus avec au moins la moitié des propriétaires intéressés et portent sur les deux tiers au moins des superficies concernées (emprise du projet de la DUP) ou s’ils ont été conclus avec les deux tiers au moins des propriétaires et portent sur la moitié au moins desdites superficies52.

Enfin, si moins de cinq ans avant le transfert de propriété le bien a fait l’objet d’une mutation à titre gratuit ou onéreux, l’indemnité principale d’expropriation qui est due ne pourra pas excéder en principe l’estimation faite par l’autorité administrative compétente ou lors de la déclaration53.

B – Les méthodes d’évaluation

Les juridictions de l’expropriation disposent d’un pouvoir souverain pour choisir la méthode d’évaluation, la finalité étant de dégager une valeur vénale telle qu’elle résulterait d’un échange de consentement équilibré, normal.

La méthode d’évaluation la plus couramment utilisée est la méthode par comparaison (1). Elle fait généralement consensus pour autant qu’il existe des termes de comparaison pertinents, à défaut d’autres méthodes peuvent être adaptées en fonction des caractéristiques du bien (2).

1 – La méthode par comparaison

Cette méthode qui permet de déterminer la valeur vénale du bien à partir de termes de comparaison, généralement en dégageant un prix moyen au mètre carré, est la plus prisée. C’est à raison puisque la comparaison se fait à partir de biens similaires vendus qui sont sensés refléter l’état du marché pour déterminer le juste prix.

Cela étant, plusieurs mises en garde doivent être faites, que la juridiction pourra contourner au titre de son pouvoir d’appréciation, en écartant des termes de comparaison proposés par les parties ou le commissaire du gouvernement qui ne lui apparaîtrait pas appropriés. Les termes de comparaison doivent correspondre à des ventes réalisées définitivement. Les annonces de biens à vendre, les attestations de valeur émanant de professionnels de l’immobilier ou d’experts, mais aussi les promesses de vente conclues, ne sauraient être retenues. Une mutation publiée ne sera pas davantage prise en compte comme terme de comparaison, si à l’analyse son prix est anormalement bas ou élevé. Les mutations trop anciennes devront aussi être écartées, sauf à les réactualiser s’il n’existe pas de mutations récentes.

L’analyse critique des termes de comparaison doit se porter également sur les caractéristiques des biens, afin de pouvoir comparer ce qui est comparable.

La proximité géographique des biens à comparer est souvent déterminante, même s’il peut exister des différences de prix importantes « d’une rue à l’autre ». Des comparaisons entre des biens situés dans des communes voisines peuvent être opportunes s’ils présentent des similitudes. Pour des biens dits atypiques ou rares, la recherche de termes de comparaison pourra s’effectuer dans un cadre géographique élargi, de dimension régionale voire extra-local (exemples : locaux industriels, très grands bâtiments).

Les caractéristiques physiques des biens sont aussi importantes (affectation du bâti, organisation du bâti, nature et état des matériaux, ou aussi qualité de la terre), étant relevé par exemple qu’il n’existe pas toujours un rapport de proportionnalité entre les biens pour dégager un prix au mètre carré du bâti.

La situation juridique des biens est aussi un paramètre d’appréciation essentiel pour les comparer et déterminer leur valeur vénale. Si l’occupation d’un bien est généralement un facteur de moins-value, cela peut être le contraire en matière d’immobilier d’entreprise.

D’une manière générale, selon que le bien à évaluer présente certains avantages ou inconvénients objectifs (par exemple son implantation par rapport à des axes de circulation, à la commercialité, aux points de vue offerts), des majorations ou des abattements de prix pourront être pratiqués.

2 – D’autres méthodes d’évaluation

Il s’agit dans ce dernier développement de citer quelques méthodes d’évaluation parfois utilisées lorsque celle par comparaison ne peut pas l’être. Leur utilisation est délicate, parfois impossible. Elles peuvent aussi être décevantes pour l’exproprié.

La méthode par le revenu. L’une des difficultés sera de déterminer le taux de capitalisation à appliquer aux revenus réels perçus (et non théoriques) dégagés par l’immeuble, dont il faudra s’assurer qu’ils reposent sur des bases sincères conformes au marché (formule de calcul : prix = revenus (année) x 100/taux de capitalisation).

La méthode par le coût de construction. Cette méthode d’évaluation, source d’imprécisions, par manque notamment d’informations, consiste à rétablir le prix de revient par addition des dépenses que le propriétaire a dû engager (coût d’acquisition du terrain, viabilisation, coût de la construction, application d’une majoration ou d’un abattement pour tenir compte de l’évolution du marché, mais aussi d’un abattement pour la vétusté).

La méthode de récupération foncière. Elle permet lorsque l’immeuble est vétuste ou insalubre54 de le valoriser à hauteur du prix du terrain nu, par définition constructible, dont il aura été déduit les frais de démolition, ce qui suppose un chiffrage par un homme de l’art.

Ce dernier aspect nous amène, à titre de conclusion, à ajouter que dans l’abattement sur le prix on peut retrouver des frais de dépollution du terrain, quelle que soit la méthode d’évaluation, si l’expropriant démontre qu’une dépollution est nécessaire pour rendre le bien conforme à l’utilisation envisagée, ce dans les limites autorisées par le document d’urbanisme applicable55.

Notes de bas de pages

  • 1.
    CECUP, art. R. 311-24 et s.
  • 2.
    CECUP, art. L. 211-1.
  • 3.
    Cons. const., 25 juill. 1989, n° 89-256.
  • 4.
    V. en ce sens Cons. const., 13 déc. 1985, n° 85-198.
  • 5.
    Notamment : CGCT, art. L. 2243-4, en procédure de déclaration en état d’abandon manifeste ; C. patr., art. L. 621-13, comme moyen de remédier à l’inexécution de travaux de réparation ou d’entretien sur un immeuble classé au titre des monuments historiques ; C. défense, art. L. 5111-4, pour certaines constructions à proximité d’établissements contenant des explosifs relevant de la défense nationale.
  • 6.
    CECUP, art. L. 220-1 à L. 223-2, et CECUP, art. R. 221-1 à R. 221-8.
  • 7.
    CECUP, art. R. 221-1.
  • 8.
    CECUP, art. L. 223-1.
  • 9.
    CECUP, art. L. 223-2.
  • 10.
    CECUP, art. R. 223-1 à R. 223-8.
  • 11.
    Cons. const., 16 mai 2012, n° 2012-247.
  • 12.
    CECUP, art. R. 311-20.
  • 13.
    CECUP, art. L. 311-8.
  • 14.
    CECUP, art. R. 323-8 et R. 323-11.
  • 15.
    CECUP, art. L. 311-6.
  • 16.
    CECUP, art. L. 311-4.
  • 17.
    CECUP, art. R. 311-4 et s.
  • 18.
    CECUP, art. R. 311-10.
  • 19.
    CECUP, art. R. 322-1.
  • 20.
    CECUP, art. R. 311-22.
  • 21.
    CECUP, art. R. 311-18.
  • 22.
    CECUP, art. L. 421-2.
  • 23.
    CECUP, art. L. 421-1.
  • 24.
    CECUP, art. L. 423-3.
  • 25.
    CPC, art. 461.
  • 26.
    CECUP, art. R. 311-23.
  • 27.
    C. urb., art. L. 211-1 et s.
  • 28.
    C. urb., art. L. 212-1 et s.
  • 29.
    C. urb., art. L. 215-1 et s.
  • 30.
    C. urb., art. L. 214-1 et s.
  • 31.
    C. urb., art. L. 212-3 et s.
  • 32.
    La procédure générale est prévue par C. urb., art. R. 213-4 et s.
  • 33.
    C. urb., art. L. 213-4.
  • 34.
    V. en ce sens C. civ., art. 650.
  • 35.
    Cons. const., 13 déc. 1985, n° 85-198.
  • 36.
    Exemples pour les servitudes de balisage avec l’article C. aviation, art. D. 243-5 ou encore pour les servitudes de débroussaillage des lignes de chemin de fer avec l’article C. for., L. 131-16.
  • 37.
    Par exemple : trois ans pour les servitudes liées aux installations classées, C. envir., art. L. 515-11.
  • 38.
    C.  minier, art. L. 153-13.
  • 39.
    C. énergie, art. L. 323-7 ; D. n° 70-492, 11 juin 1970, art. 20.
  • 40.
    CSP, art. L. 1321-3.
  • 41.
    C. rur., art. L. 152-2 et L. 152-4.
  • 42.
    C. tourisme, art. L. 342-25.
  • 43.
    C. envir., art. L. 211-12.
  • 44.
    C. envir., art. L. 515-11.
  • 45.
    CECUP, art. L. 321-2 et L. 321-3.
  • 46.
    CECUP, art. R. 322-5.
  • 47.
    Cons. const., 21 janv. 2011, n° 2010-87.
  • 48.
    CECUP, art. L. 322-2.
  • 49.
    CECUP, art. L. 322-1.
  • 50.
    CECUP, art. L. 311-1.
  • 51.
    CECUP, art. L. 321-5.
  • 52.
    CECUP, art. L. 322-8.
  • 53.
    CECUP, art. L. 322-9.
  • 54.
    V. les dispositions spéciales pour les expropriations d’immeubles insalubres ou menaçant ruines – CECUP, art. L. 511-6.
  • 55.
    V. en ce sens Cass. 3e civ., 9 avr. 2008, n° 07-10558.

À lire également

Référence : LPA 12 Oct. 2016, n° 120t0, p.7

Plan
X