1 – Offre et offre-mémoire

Un point notable de cette notification de l’offre en question est qu’elle peut intervenir dès l’ouverture de l’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique24. Si en effet l’expropriant est en mesure de déterminer les biens qu’il désire exproprier dès l’ouverture de cette enquête publique il a alors la possibilité de faire cette proposition d’indemnisation aux futurs expropriés.

Cette possibilité, qui vise à permettre une discussion et la conclusion d’un accord amiable sans saisir le juge de l’expropriation, présente l’avantage pour l’expropriant de commencer à faire courir le délai de saisine d’un mois de ce juge de l’expropriation dès ce moment, et donc de pouvoir gagner du temps dans la procédure de fixation des indemnités dont le règlement permettra seul la prise de possession.

Mais elle présente l’inconvénient pratique de venir interférer avec le débat sur l’utilité publique devant le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête en ce que les expropriés, qui auront en mains une offre écrite expresse de l’expropriant, peuvent s’en saisir pour venir contester cette indemnisation auprès du commissaire enquêteur dans le cadre de l’enquête portant sur l’utilité publique du projet.

Et si le coût des acquisitions à réaliser est bien un élément du bilan coûts-avantages de l’appréciation de l’utilité publique25, en revanche un débat sur le montant des indemnités dans ce moment de l’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique risque de perturber cette enquête publique en faisant de cette question personnelle d’indemnisation l’enjeu des observations qui seront produites par le commissaire enquêteur26.

De plus, l’expropriant peut encore « condenser » la procédure en notifiant à l’exproprié non plus seulement une offre mais directement son mémoire qui sera produit devant le juge de l’expropriation, mémoire dont les conclusions à fin de fixation des indemnités vaut donc offre27. Cette « offre-mémoire » déclenche alors simultanément le délai d’un mois pour saisir le juge de l’expropriation et celui de six semaines ouvert à l’exproprié pour produire ses conclusions en réponse à ce mémoire tel qu’il est prévu par l’article R. 311-1128.

2 – Saisine, transport et contradictoire

Une fois le juge de l’expropriation saisi29 s’engage donc un débat judiciaire dont les particularités sont nombreuses, tant relativement à la procédure suivie qu’aux méthodes mises en œuvre pour déterminer le montant de l’indemnisation.

La procédure est originale en ce que devant le juge de première instance elle implique un transport sur les lieux, c’est-à-dire une visite contradictoire du bien exproprié.

Ce déplacement est alors l’occasion d’une appréciation très concrète de la nature du bien, de sa consistance et de sa situation dans son environnement. Ce transport est également essentiel en ce qui concerne l’établissement des éléments qui sont nécessaires à la qualification de terrain à bâtir ou non selon les modalités prévues par le Code de l’expropriation et sur lesquelles nous reviendrons infra.

Cette procédure est aussi originale en ce qu’elle impose qu’intervienne dans les débats un commissaire du Gouvernement dont le rôle est de venir jouer le rôle d’expert foncier en ce que, par ses observations, il vient donner une évaluation des préjudices en application des règles strictes de l’évaluation telles qu’elles sont prévues par le Code de l’expropriation30.

Ce commissaire du Gouvernement, qui s’est vu transmettre les mémoires des parties par le juge de l’expropriation31, est présent sur le transport et à l’audience durant laquelle il présente les observations auxquelles les parties ont pu répondre jusqu’au jour de celle-ci32. Cette intervention du commissaire du Gouvernement a posé des questions quant au respect du principe du contradictoire dont le principe est affirmé très clairement par l’article R. 212-1 du Code de l’expropriation33. La conventionalité des modalités de l’intervention de ce commissaire du Gouvernement a pendant un temps été contestée en ce que celui-ci était vu comme bénéficiant d’une position dominante dans la procédure indemnitaire car il bénéficiait d’un accès privilégié aux données de l’administration fiscale et au fichier immobilier.

La CEDH et la Cour de cassation acceptait en effet de reconnaître que les parties, et notamment les expropriés n’étaient pas à armes égales avec ce représentant de l’État34. Si le décret du 13 mai 2005, qui a inséré dans le Code de l’expropriation les dispositions précitées, est venu remédier de façon au moins théorique à cette distorsion de position dans le procès en indemnisation, le commissaire pouvant être présenté aujourd’hui comme une partie au procès, il n’en reste pas moins qu’en pratique il bénéficie d’une position privilégiée et d’une écoute particulière de la part des juges de l’expropriation, d’autant plus que la possibilité offerte par le Code de l’expropriation de la désignation d’un expert par le juge est très peu souvent mise en œuvre35.

1 – Questions de dates

Avant même que ne puisse être envisagé la détermination du montant des différentes indemnités d’expropriation une attention particulière doit être portée à la détermination de certaines dates qui jouent un rôle essentiel dans la procédure.

Tout d’abord, il faut remarquer que l’estimation des biens ou des droits soumis à expropriation se fait à la date du jugement de première instance, mais en fonction d’une consistance du bien36 qui est pour sa part appréciée à la date de l’ordonnance d’expropriation si celle-ci est antérieure au jugement37.

Ce principe a pour finalité de figer l’évaluation de la consistance du bien au moment du transfert de propriété, quand bien même l’expropriant n’aurait pas pu prendre possession dudit bien. Et dans un souci de protéger l’expropriant de toute tentative de manipulation de cette consistance par un exproprié qui aurait connaissance d’une expropriation à intervenir, le législateur a précisé que des améliorations du bien antérieures à cette ordonnance peuvent ne pas être indemnisées s’il apparaît qu’elles ont été faites dans le but d’obtenir une augmentation de ces indemnités, une présomption pesant même en ce sens si lesdites amélioration sont intervenues après l’ouverture de l’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique38.

Ensuite, le juge de l’expropriation doit déterminer, à peine de nullité de son jugement, quelle est la date dite de « référence » à laquelle « l’usage effectif » des immeubles et droits réels immobiliers est déterminé.

En principe39 cette date est fixée un an avant l’ouverture de l’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique40, de façon à empêcher toute manipulation par les expropriés de cet usage de leur bien.

Cette appréciation de l’usage du bien à la date de référence est importante en ce qu’elle interdit que soit pris en compte tout usage futur du bien correspondant à la destination réservée par l’expropriant au bien en question41, mais n’est pas aisée en toutes circonstances.

De nombreuses exceptions à la date de principe liée à l’ouverture de l’enquête publique ont en effet été progressivement introduites par le législateur42, et notamment certaines relatives aux biens situés dans une zone soumise au droit de préemption urbain ou au droit de préemption existant en zone d’aménagement différée. Et dans ces cas particuliers la date de référence devient dépendante d’événements liés à la détermination de la zone en question.

En effet, le Code de l’urbanisme a ainsi prévu que, dans le cas d’une zone soumise au droit de préemption urbain, cette date de référence, essentielle à la détermination de la valeur de l’indemnisation de ce bien, est celle « à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d’occupation des sols, ou approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien »43.

La date de référence est donc dépendante non plus de l’ouverture de l’enquête publique, mais de procédures d’urbanisme qui sont tout à fait indépendantes de la procédure d’expropriation. Ceci peut alors être au bénéfice de l’expropriant quand la délimitation de la zone par un document d’urbanisme est antérieure à l’année qui précède l’ouverture de l’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique. Mais ce même expropriant est soumis au risque d’une modification urbanistique de cette zone en cours de procédure d’aménagement, modification qui peut s’avérer désastreuse pour l’évaluation des biens, notamment dans le cas d’opération d’aménagement phasée dans le temps44.

Ainsi l’annulation d’un plan local d’urbanisme suivie de l’adoption par le biais d’une révision du POS remis en vigueur provoque un changement de date de référence qui peut aboutir à une appréciation de l’usage effectif de biens différente de celle existant au début de l’opération.

L’affaire se complexifie encore, mais dans un sens néanmoins plus protecteur de l’expropriant, lorsqu’il s’agit de l’indemnisation de terrains pour lesquels il est débattu de la qualification de terrain à bâtir au sens du Code de l’expropriation45. En effet, cette qualification spécifique de terrain à bâtir est soumise à des critères définis par le Code de l’expropriation et qui consistent en une appréciation notamment de l’état de la desserte du terrain par les différents réseaux, et ce à une date qui, aux termes de l’article L. 322-3 du Code de l’expropriation, reste fixée selon le principe attaché au délai d’un an avant l’ouverture de l’enquête publique. Ainsi, même dans une zone soumise au droit de préemption urbain cette qualification très importante de terrain à bâtir, au regard de l’évaluation de l’indemnisation qui en découle, reste protégée d’une évolution de la date de référence liée à la modification des règles d’urbanisme46, date de référence qui ne retrouve son effectivité qu’en l’absence de cette qualification de terrain à bâtir, l’évaluation de l’usage effectif du terrain qui n’est pas « à bâtir » se faisant en effet alors selon les règles précitées de détermination de la date de référence de l’article L. 322-2 du Code de l’expropriation.

2 – Question de méthodes

L’indemnisation des biens dans le cadre de l’expropriation se caractérise par le fait qu’en ce qui concerne l’évaluation des biens expropriés, aucune méthode n’est imposée par le Code de l’expropriation, mais le pouvoir souverain d’appréciation du juge est néanmoins encadré par quelques règles qui peuvent le contraindre dans cette fixation des indemnités.

Comme le rappellent bien Michel Huyghe et Isidro Perez Mas, si le principe du choix de la méthode d’évaluation reste libre, la jurisprudence sur cette question révèle l’existence de « trois grandes familles » de méthodes d’évaluation, à savoir les méthodes comparatives, par le revenu et par le coût de remplacement47.

Si les méthodes par le revenu et par le coût de remplacement sont réservées à des situations particulières, en ce qui concerne les terrains non bâtis ou accueillant un bâti dont l’évaluation peut être établie de façon autonome et ne pose pas de difficultés spécifiques, la méthode par comparaison est la plus courante car assurément la plus simple.

Elle consiste pour les parties, « aidées » en cela par le commissaire du Gouvernement, à débattre de la valeur du bien en le comparant à des biens de nature, de consistance et d’usage équivalent. Chaque partie produit alors des références tirées d’actes de vente enregistrés et publiés aux Hypothèques et les échanges portent sur la pertinence des termes de comparaison proposés, pertinence qui peut faire l’objet d’une appréciation lors du transport sur les lieux organisé en première instance. Le juge de l’expropriation sera en effet d’autant plus convaincu de la validité d’un terme de comparaison qu’on aura pu lui montrer effectivement qu’un bien proche géographiquement, de nature et de superficie équivalente, et bénéficiant d’un classement urbanistique comparable a été récemment vendu pour un prix qui correspond au montant de l’indemnité principale proposée.

Cette évaluation de l’indemnité des biens immobiliers passe en effet en premier lieu par la détermination d’une indemnité principale, puis par celle d’indemnités accessoires.

La première d’entre elles est constituée par l’indemnité de remploi spécifique à la procédure d’expropriation, et qui a pour objet la prise en charge de tous les frais liés à l’acquisition par le propriétaire exproprié d’un bien identique. Cette indemnité de remploi, obligatoirement due même en cas d’accord amiable48, se calcule en pratique selon un barème portant sur un pourcentage dégressif par tranche de valeur estimée de l’indemnité principale49. À ce remploi viendra aussi s’ajouter, à titre d’indemnité accessoire, toute autre indemnité directement liée à l’expropriation50.

Mais l’indemnisation pose plus de difficultés en ce qui concerne les biens immobiliers qui accueillent l’exercice d’activités professionnelles ou économiques51 lorsqu’il s’agit d’évaluer l’indemnisation des occupants du bien qui y exercent une activité. L’ordonnance d’expropriation, ou tout accord amiable avec le propriétaire, éteignant les droits de ces occupants sur le bien, la perte de leur activité doit bien évidemment être indemnisée52.

Si l’indemnisation des expropriés exerçant une activité agricole sur les biens expropriée peut être réglée en se référant aux protocoles départementaux qui déterminent des méthodes d’évaluation spécifiques53, l’indemnisation des activités commerciales, artisanales ou industrielles est plus délicate.

Cette indemnisation se base sur la détermination d’une indemnité principale calculée selon les méthodes classiques en matière d’éviction d’une activité de ce genre et selon les méthodes et les barèmes appliqués dans le cadre des contentieux devant les juridictions judiciaires sur ces questions54. À cette indemnité principale, qui recouvre très largement l’évaluation de la perte de la valeur de l’activité exercée, c’est-dire pour les commerçants du fonds de commerce et du droit au bail, viennent s’ajouter les indemnités accessoires qui sont évaluées très concrètement en fonction des cas et peuvent porter sur des coûts ou frais directement liés à l’expropriation, tels que des indemnités de licenciement à verser en cas de fin de l’activité, de frais de déménagement, de troubles commercial, etc.

Mais si cette évaluation relève de l’appréciation du juge, celle-ci peut se voir contrainte de façon plus ou moins forte selon les circonstances.

L’article L. 322-8 du Code de l’expropriation prévoit ainsi que le juge « tient compte » des accords amiables intervenus entre l’expropriant et des expropriés lorsque ces accords sont intervenus après déclaration d’utilité publique et évidemment sur des biens compris dans le périmètre de l’opération d’expropriation, c’est-à-dire dans le périmètre de cette déclaration d’utilité publique.

Mais au-delà de cette obligation d’un « tenir compte », qui ne contraint pas réellement la juridiction, le même article précise que les juges doivent cette fois « prendre pour base » ces mêmes accords lorsque l’expropriant peut montrer qu’il a conclu de tels actes avec « au moins la moitié des propriétaires intéressés et portent sur les deux tiers au moins des superficies concernées ou lorsqu’ils ont été conclus avec les deux tiers au moins des propriétaires et portent sur la moitié au moins des superficies concernées ». Dans ce cas le juge est alors tenu de faire mention de ces accords et, sous la réserve qu’ils portent bien sur des biens de même nature, de fixer le montant de l’indemnité principale sur les bases des valeurs retenues dans ces accords.

Les mêmes dispositions précisent aussi que le juge « tient compte », dans l’évaluation des indemnités, des évaluations administratives définitives et des déclarations fiscales faites par les contribuables avant l’ouverture de l’enquête et, comme précédemment, cette obligation connaît un degré de contrainte supérieur en ce que l’article suivant du Code de l’expropriation précise que le montant de l’indemnité principale ne pourra excéder le montant de l’estimation du bien qui aurait été faite par une autorité administrative dans le cadre d’une mutation à titre gratuit ou onéreux antérieure de moins de cinq ans au transfert de propriété intervenu dans le cadre de la procédure d’expropriation.