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La jurisprudence du Conseil d’Etat pourrait-elle transformer les magistrats judiciaires en fonctionnaires ?
Deux décisions récentes, peu commentées, du Conseil d’Etat (16 décembre 2025 et 06 février 2026), sont de nature à susciter une interrogation quant à l’existence d’un risque de transformer les magistrats de l’ordre judiciaire en des fonctionnaires en charge de rendre la justice, à l’exemple du cadre statutaire des membres du Conseil d’État et des magistrats administratifs.
I – Dans une décision du 16 décembre 2025, le Conseil d’État écarte toute protection statutaire au régime indemnitaire des magistrats judiciaires pour renforcer la primauté du pouvoir réglementaire sur cette question.
Dans un arrêt du 16 décembre 2025, le Conseil d’État appréciait une QPC portant sur l’article 42 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature qui dispose que : » Les magistrats perçoivent une rémunération qui comprend le traitement et ses accessoires. / Les traitements des magistrats sont fixés par décret en conseil des ministres « .
Le Conseil d’Etat relevait dans cette décision qu’aux termes de l’article 64 de la Constitution : » Le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. / (…) Une loi organique porte statut des magistrats (…) « . S’il résulte de ces dispositions que la loi organique portant statut des magistrats doit déterminer elle-même les règles statutaires applicables aux magistrats, sous la seule réserve de la faculté de renvoyer au pouvoir réglementaire la fixation de certaines mesures d’application des règles qu’elle a posées, il n’en va pas de même des dispositions par lesquelles le Premier ministre fixe par décret le régime indemnitaire des magistrats de l’ordre judiciaire, lesquelles ne revêtent pas un caractère statutaire./../ »
Une jurisprudence ancienne et constante du Conseil constitutionnel établit qu’en spécifiant que ressortit au domaine d’intervention d’une loi ayant le caractère de loi organique, une matière que l’article 34 range par ailleurs au nombre de celles relevant de la compétence du législateur, le constituant a entendu par ce moyen accroître les garanties d’ordre statutaire accordées aux magistrats de l’ordre judiciaire. Ainsi, la loi organique portant statut des magistrats, doit par suite déterminer elle-même les règles statutaires applicables aux magistrats, sous la seule réserve de la faculté de renvoyer au pouvoir réglementaire la fixation de certaines mesures d’application des règles qu’elle a posées.
Le statut de la magistrature, qui relève donc de la loi organique en application de l’article 64 de la Constitution, est censé contenir l’ensemble des dispositions et des garanties essentielles pour régir la fonction de magistrat afin de permettre à la magistrature, et donc à l’institution judiciaire, de rester le plus possible à l’abri des pressions de toutes sortes venant en particulier du pouvoir politique qui irrigue le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
Les conditions de la rémunération des magistrats judiciaire sont évidemment des éléments très importants de leur statut.
Dans un arrêt de grande chambre du 25 février 2025, la CJUE a récemment exprimé son avis sur la question de la rémunération des juges.
La CJUE a en effet indiqué que :
« L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE, doit être interprété en ce sens que le principe d’indépendance des juges ne s’oppose pas à ce que :
– d’une part, les pouvoirs législatif et exécutif d’un État membre déterminent la rémunération des juges pour autant que cette détermination ne relève pas de l’exercice d’un pouvoir arbitraire mais repose sur des modalités qui :
– sont prévues par la loi,
– sont objectives, prévisibles, stables et transparentes,
– assurent aux juges un niveau de rémunération en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent, compte tenu de la situation économique, sociale et financière de l’État membre concerné et du salaire moyen dans cet État membre, et
– peuvent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif selon les modalités procédurales prévues par le droit dudit État membre ; /…/ »
(Cf. CJUE, GC, 25 février 2025 dans les affaires jointes C‑146/23 et C‑374/23)
En France, le statut de la magistrature établi par l’Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 comporte un chapitre VI, intitulé « de la rémunération » et qui se résume au seul et unique article 42.
Cette dernière disposition délègue en réalité purement et simplement l’ensemble des pouvoirs de fixation de la rémunération des magistrats au pouvoir réglementaire rendu compétent soit par décret en conseil des ministres (rémunération indiciaire) soit par décret simple (rémunération indemnitaire).
De prime abord, le chapitre VI du statut de la magistrature devrait contenir des dispositions suffisantes pour poser ou encadrer les règles essentielles de détermination de la totalité de la rémunération des magistrats. Le statut devrait situer le niveau de ces rémunérations et préciser des règles portant à la fois sur leur régime indiciaire et sur leur régime indemnitaire, puisque ces deux blocs constituent ensemble la rémunération des magistrats, comme la plupart des agents publics.
Le régime indiciaire a une importance essentielle pour les droits à pension de retraite, tandis que le régime indemnitaire tend à représenter la moitié de la rémunération et comporte une part de prime au mérite, appelée prime modulable pour les magistrats judiciaire et qui représente déjà plus ou moins 10 % de leur rémunération. La tendance lourde, des règles de management dans la haute fonction publique, tend d’ailleurs à rendre plus importante la part de la rémunération dite au mérite et à introduire des mécanismes offrant de grandes latitudes aux autorités hiérarchiques en charge de la fixation individuelle de telles primes.
Or l’article 42 du statut de la magistrature ne dit rien du régime indemnitaire des magistrats judiciaires tout en ouvrant clairement la possibilité à sa fixation discrétionnaire par le pouvoir réglementaire.
Le Conseil d’État a estimé dans sa décision du 16 décembre 2025 que le volet indemnitaire de la rémunération des magistrats ne relevait pas du statut de la magistrature.
Pourtant, le régime indemnitaire des magistrats est fixé par le pouvoir réglementaire (le gouvernement) selon son bon vouloir et sans aucune obligation statutaire. Il s’agit en quelque sorte d’un acte de libéralité qui pourrait aussi, en fonction des circonstances, se muer en possibilité de poser un acte de rétorsion en réduisant ce volet indemnitaire.
Sous un angle déontologique, une question pourrait d’emblée se poser : comment un magistrat peut-il recevoir de l’exécutif une récompense pécuniaire, pour services rendus, sans que cela soit prévu et réglementé par son statut ?
La CJUE précise pourtant dans sa décision précitée : « Il n’en demeure pas moins que les règles nationales relatives à la rémunération des juges ne doivent pas faire naître, dans l’esprit des justiciables, des doutes légitimes quant à l’imperméabilité des juges concernés à l’égard d’éléments extérieurs et à leur neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent. »
Une des grandes faiblesses du statut de la magistrature en France, semble bien être qu’il n’existe aucune définition légale de ce statut et de ce qu’il doit précisément contenir.
Les protections constitutionnelles, garantissant le respect ou l’équilibre de la séparation des pouvoirs, semblent insuffisantes à bien des égards pour protéger le statut de la magistrature.
Les meilleures protections viennent actuellement en bonne partie du droit communautaire ou du droit de la CEDH, mais elles peinent encore à irriguer de manière effective le statut des magistrats français.
Le Conseil d’Etat semble exclure du statut de la magistrature tout ce qui n’a pas été inclus littéralement dans l’Ordonnance statutaire du 22 décembre 1958, élaborée à l’origine par le seul pouvoir exécutif, comme le traduit encore le régime propre de l’article 42 du statut de la magistrature.
L’article 42 du statut de l’Ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 procède non d’une loi votée par le Parlement (pouvoir législatif) mais d’un texte pris par le seul pouvoir exécutif en application d’une habilitation dérogatoire et temporaire posée en 1958 par l’ancien article 92 de la Constitution lequel article a du reste été abrogé en 1995.
La particularité du statut de la magistrature en France tient en outre au fait que ce statut est unique et qu’il est commun aux juges et aux procureurs.
Il ne fait pourtant guère de doute que les mots « pouvoir législatif » et « prévues par la loi » dans le dispositif de l’arrêt de la CJUE du 25 février 2025 font référence à la loi au sens de loi votée par le Parlement.
En effet, comme elle l’explique au paragraphe 54 de son arrêt, la CJUE indique dans sa motivation que :
« En ce qui concerne, en premier lieu, les modalités de détermination de la rémunération des juges, il importe, premièrement, conformément au principe de sécurité juridique, que ces modalités soient déterminées par la loi, laquelle peut prévoir l’intervention des partenaires sociaux, tout particulièrement des organisations représentant les juges concernés. Dans ce contexte, la transparence que revêt la procédure législative contribue à garantir l’indépendance des juges. »
Il faut aussi souligner qu’une partie importante des règles qui sont applicables aux magistrats judiciaires français découlent de l’applicabilité d’une part importante du droit de la fonction publique, en application de l’article 68 du statut de la magistrature, sans revêtir aucune portée statutaire.
Par exemple, le statut de la magistrature ne contient aucune disposition sur la détermination des pensions de retraite des magistrats ou sur leur temps de travail.
Il serait fondamental d’éclaircir la définition du statut de la magistrature en France afin de savoir ce que ce statut doit impérativement contenir.
Le Conseil constitutionnel n’a pas hésité à s’écarter d’une lecture trop littérale de l’ordonnance statutaire de 1958 pour apprécier ce qui relève ou non du statut de la magistrature.
Dans une décision n° 73-81 L du 19 décembre 1973 il examinait les dispositions de l’ancien article 191, alinéa 3, du code de procédure pénale en tant qu’elles faisaient référence à l’ouverture de la période des vacations pour déterminer l’époque à laquelle sont désignés le président et les conseillers composant la chambre d’accusation. Le Conseil estimait alors que ces dispositions n’étaient que des mesures d’application des dispositions législatives relatives à la composition et au mode de désignation des magistrats composant la chambre d’accusation et que, ne concernant pas directement les congés des magistrats, elles ne mettaient pas en cause leur statut.
Il peut se déduire de cette décision ancienne de 1973 que le régime des congés des magistrats relève de leur statut, bien que l’Ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 n’en dise pas un mot. Partant, si les congés des magistrats relèvent de leur statut, il serait de bon sens que la question de leur temps de travail en relève également.
Dans une autre décision 2019-778 DC du 21 mars 2019, le Conseil constitutionnel a décidé que les règles de délégation des magistrats du siège auprès d’une autre juridiction relevaient de leur statut et donc de la loi organique, alors même que l’Ordonnance statutaire du 22 décembre1958 ne traitait pas cette question, laquelle relevait de dispositions du code de l’Organisation judiciaire qui comporte désormais des articles organiques.
Le régime indemnitaire des magistrats, par son importance et ses modalités d’attribution qui comportent une part de prime au mérite, devrait relever du statut de la magistrature et non pas en être exclu. Le Conseil d’Etat a pourtant décidé du contraire en retenant plutôt une définition du statut de la magistrature calée sur le contenu littéral des dispositions de l’Ordonnance statutaire du 22 décembre 1958. L’ossature de cette ordonnance a été définie à l’origine en 1958 par le seul pouvoir exécutif. Cette situation historique explique des lacunes dans l’ordonnance statutaire ou des dispositions rédigées en des termes incomplets ou trop imprécis, laissant de grandes latitudes au pouvoir réglementaire ou à l’arbitrage du Conseil d’Etat.
Il n’est pas impossible que les préoccupations du Conseil d’Etat, dans l’appréciation de l’intérêt général, n’aient pris en compte la circonstance que le régime de rémunération des membres de toutes nos juridictions nationales relève essentiellement ou largement du pouvoir exécutif.
Il existe pourtant un risque de pression si le pouvoir politique détient la possibilité de changer le régime de rémunération des magistrats sans protection statutaire suffisante de ces derniers.
II –Le Conseil d’État semble transformer les règles statutaires de l’évaluation professionnelle des magistrats au moyen des règles non statutaires de leur régime indemnitaire
Dans sa décision du 16 décembre 2025, le Conseil a précisé que les règles du régime indemnitaire des magistrats ne présentent pas de caractère statutaire. Il en découle nécessairement que les règles régissant les primes modulables des magistrats ne présentent pas non plus ce caractère puisqu’elles font partie de ce régime indemnitaire.
Et c’est là que se situe un paradoxe. Une seconde décision du Conseil d’État intervient en effet en date du 06 février 2026 (rendue par les mêmes chambres), et qui porte sur la circulaire du 17 octobre 2023 du garde des sceaux relative à la mise en œuvre, dans les procédures judiciaires civiles, de la politique publique de l’amiable, en tant qu’elle comporte, à sa page 2, les mots : » Pour les magistrats, les fiches de postes, les évaluations et les critères de fixation de la prime modulable prendront en compte la participation à cette politique publique. «
Etablissant le cadre juridique du litige qui lui était soumis, le Conseil d’Etat déclare en effet ce qui suit dans cette décision :
« Sur le cadre juridique :
- D’une part, en vertu de l’article 12-1 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature et des articles 19 et 20 du décret du 7 janvier 1993 pris pour son application, les magistrats font l’objet, tous les deux ans ainsi qu’au cas d’une présentation à l’avancement et à l’occasion d’une candidature au renouvellement des fonctions, d’une évaluation de leur activité professionnelle, établie par les chefs de cour, portant notamment sur leur contribution au bon fonctionnement du service public de la justice et sur leur manière de servir.
D’autre part, l’article 1er du décret du 12 août 2023 relatif au régime indemnitaire des magistrats de l’ordre judiciaire prévoit que l’indemnité pouvant être allouée aux magistrats de l’ordre judiciaire exerçant leurs fonctions en juridiction, à l’inspection générale de la justice, à l’Ecole nationale des greffes et à l’administration centrale du ministère de la justice comprend une prime modulable, qui tient compte notamment de la contribution du magistrat au bon fonctionnement du service public de la justice et de sa manière de servir. »
Ce qui semble totalement paradoxal dans cet exposé du cadre du litige réside dans le fait que les règles de l’évaluation professionnelle des magistrats sont incontestablement des règles statutaires inscrites dans l’Ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 complétée par le décret d’application qui lui est propre.
Or aucune des dispositions statutaires pertinentes régissant l’évaluation des magistrats, que rappellent d’ailleurs le Conseil d’État dans sa décision du 06 février 2026 (l’article 12-1 de l’Ordonnance de 1958 et les articles 19 et 20 du décret du 07 janvier 1993), ne précisent que l’évaluation professionnelle des magistrats porte sur leur contribution au bon fonctionnement du service public de la justice et sur leur manière de servir.
Il est seulement et sobrement indiqué dans ces derniers textes que « l‘évaluation /…/ consiste en une note écrite par laquelle l’autorité [compétente] décrit les activités du magistrat, porte sur celui-ci une appréciation d’ordre général, énonce les fonctions auxquelles il est apte et définit, le cas échéant, ses besoins de formation ». Le Conseil d’Etat l’exposait d’ailleurs ainsi autrefois (CE, Section du contentieux, 28/12/2005, n° 271493) avant de modifier sa jurisprudence le 06 février 2026.
En réalité, les précisions nouvellement retenues par le Conseil d’État, concernant le bon fonctionnement du service public de la justice et la manière de servir, sont contenues uniquement dans la règle écrite, non statutaire, qui régit la prime modulable définie par l’article 1er du décret 2023-768 du 12 août 2023.
Ce dernier texte précise, en effet, que :
Il peut être alloué aux magistrats de l’ordre judiciaire /…/ une indemnité destinée à rémunérer les services rendus et à tenir compte des sujétions afférentes à l’exercice de leurs fonctions.
Cette indemnité comprend :
1° Une prime forfaitaire, tenant compte des responsabilités, du niveau d’expérience et des sujétions afférentes aux fonctions exercées ;
2° Une prime modulable, tenant compte de la contribution du magistrat au bon fonctionnement du service public de la justice, de la manière de servir, et le cas échéant, des attributions spécifiques qui lui ont été confiées et du surcroît d’activité résultant d’absences prolongées de magistrats.
Après avoir expliqué que les règles indemnitaires (et donc les règles de la prime modulable) n’avaient aucun caractère statutaire, le Conseil d’État décide de greffer une règle, qu’il avait pourtant qualifiée de non statutaire, dans le corpus statutaire de l’évaluation professionnelle des magistrats pour se substituer à cette dernière et en changer profondément à la fois le sens et l’équilibre.
Il est possible de comprendre une logique, qui vise à rendre toujours plus triomphante la notion de « service public de la justice » qui tend évidemment à renforcer le lien des magistrats avec le pouvoir hiérarchique de leurs chefs de juridictions, mais aussi avec le ministre de la Justice qui deviendrait, en quelque sorte, le chef du service public de la justice naturellement habilité à prendre des circulaires en cette qualité tant à l’égard des procureurs que des juges.
Le mouvement qui se dessine pourrait finir par troubler le champ d’appréciation de l’acte de juger qui est au cœur du métier des magistrats et de leur indépendance.
Un certain nombre de règles de droit, applicables par les juges et les procureurs pour effectuer leurs missions juridictionnelles, pourraient parfaitement s’analyser comme porteuses de l’animation d’une politique publique, définie par le gouvernement, participant à l’une des dimensions du bon fonctionnement du service public de la justice et à la contribution de laquelle tout magistrat sera dûment évalué et primé.
Dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 06 février 2026, il s’agit de la politique publique de l’amiable qui pourra être prise en compte pour l’évaluation des magistrats et la détermination de leur prime modulable, mais il pourrait tout aussi bien s’agir un jour de la prise en compte de la politique pénale ou d’une politique sociale du gouvernement.
Comme le dit pourtant aussi la CJUE dans sa jurisprudence : « La notion d’indépendance des juridictions suppose, notamment, que l’instance concernée exerce ses fonctions juridictionnelles en toute autonomie, sans être soumise à aucun lien hiérarchique ou de subordination à l’égard de quiconque et sans recevoir d’ordres ou d’instructions de quelque origine que ce soit, afin qu’elle soit ainsi protégée d’interventions ou de pressions extérieures susceptibles de porter atteinte à l’indépendance de jugement de ses membres et d’influencer leurs décisions ». (cf. CJUE, GC, 27 février 2018, n°C-64/16)
Si maintenant le magistrat judiciaire voit son évaluation professionnelle, ou sa rémunération, dépendre en partie d’une appréciation de sa prise en compte d’une circulaire de politique publique fixée par le pouvoir exécutif, le magistrat devient de plus en plus le fonctionnaire d’une administration dont le gouvernement dispose.
Sur de tels sujets et sur de telles jurisprudences, il est espéré que la doctrine puisse davantage jouer un rôle de veille et d’analyse car la justice est bien plus qu’un simple service public, elle est un pilier essentiel de la séparation des pouvoirs et du respect de l’État de droit.
Référence : AJU504225
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