Rapport Bouvier : la révolution de velours

Publié le 16/10/2017

La Cour de cassation a présenté à la presse le 18 septembre dernier un rapport commandé au professeur Michel Bouvier, président de la Fondation internationale des finances publiques, qui s’intitule : « Quelle indépendance financière pour l’autorité judiciaire ? ». Celui-ci pose les jalons d’une autonomie budgétaire de la justice. Discrètement révolutionnaire….

Chacun le sait, l’institution judiciaire est, financièrement, en perdition. Cela fait plusieurs décennies que perdure cette situation dramatique sans que nul ne parvienne à trouver de solution pérenne. Pourtant, le budget du ministère de la Justice ne cesse d’augmenter. Pour le premier président de la Cour de cassation, Bertrand Louvel, c’est le signe qu’il faut aller au-delà d’une « simple réclamation constante de moyens supplémentaires ». C’est pourquoi, il a décidé avec le procureur général Jean-Claude Marin en juillet 2016 de commander au professeur de finances publiques Michel Bouvier un rapport sur l’indépendance financière de l’autorité judiciaire. Celui-ci a été présenté à la presse le 18 septembre dernier. La mission a consisté à étudier s’il était possible d’accorder davantage d’indépendance financière à l’institution. Philippe Seguin regrettait déjà que la juridiction administrative et la juridiction financière bénéficient d’une autonomie budgétaire et pas la justice judiciaire, a rappelé Bertrand Louvel lors de la présentation du rapport. Et si précisément la solution aux difficultés de l’institution était à rechercher dans une nouvelle gouvernance de ses relations avec la Chancellerie, le gouvernement et le Parlement ? Évidemment, derrière cette question surgit, très vite, la sempiternelle difficulté du positionnement de la justice en France par rapport aux autres pouvoirs. Mais cela pose de façon plus pratique et immédiate la question de savoir si les règles des finances publiques permettent ou non de lui accorder davantage d’autonomie.

À cette question le groupe de travail répond par l’affirmative. Non seulement il est possible d’accorder davantage d’indépendance financière à la justice,  mais c’est même souhaitable dans la mesure où la fameuse loi organique relative aux lois de finance du 1er août 2001 (LOLF) a  voulu responsabiliser les acteurs publics conçus désormais comme des chefs d’entreprise qui doivent gérer des programmes. Or l’organisation judiciaire pour l’instant est très éloignée de cela.

Réformer la carte judiciaire

Il faut donc lui accorder à la fois davantage d’autonomie de décision et d’autonomie d’exécution. En pratique, cela nécessite de revoir son organisation. L’une des raisons en effet pour lesquelles la justice est en difficultés c’est qu’elle est considérée par Bercy comme ne répondant pas aux exigences d’une bonne gestion. C’est pourquoi, le rapport préconise de réformer la carte  des cours d’appel ainsi que de rationnaliser l’organisation de gestion fondée sur les BOP (Budgets opérationnels de programme) et les UO (unités opérationnels). Il s’agit ensuite de doter les juridictions d’un système comptable et de gestion performant et de former les juges aux principes de la LOLF. Dans un rapport publié en janvier 2017, l’Inspection générale des finances soulignait à quel point la transformation numérique était capitale dans le bon fonctionnement de l’institution et pointait les insuffisances et les travers de son pilotage par le ministère. L’IGF soulignait notamment avoir cherché durant trois mois sans succès le responsable du projet informatique à la Chancellerie ! Le rapport Bouvier propose d’en transférer la responsabilité à l’institution judiciaire sous l’impulsion de la Cour de cassation.

Séparer budgétairement justice et prison

Cette réorganisation ne dispense toutefois pas d’une augmentation du budget, laquelle devra être réalisée sous la forme d’une loi de programmation pour donner à la justice la visibilité à long terme dont le défaut à l’heure actuelle explique en partie ses difficultés. Dans le même esprit, le Rapport Bouvier, préconise de sanctuariser le budget de la justice, c’est-à-dire de lui éviter de subir les traditionnels gels de crédits en cours d’année au titre de la régulation budgétaire. Comment programmer en effet des investissements quand on n’a pas la certitude d’obtenir des crédits ? Il convient aussi de mettre fin aux crédits limitatifs en matière de frais de justice pour les remplacer par des crédits évaluatifs. À l’heure actuelle, ces dépenses sont contenues dans une enveloppe d’un montant fixe. Les besoins de justice, par exemple les frais d’expertise, étant par définition impossible à évaluer d’une année sur l’autre, il arrive toujours un moment dans l’année où les juridictions ne peuvent plus payer les factures. Passer en crédits évaluatifs résoudrait ce qui constitue l’une des principales difficultés de fonctionnement. Autre réforme budgétaire qui pourrait améliorer la situation de l’institution et la sécuriser, scinder de façon étanche les crédits de la justice et ceux de la pénitentiaire. Les magistrats sont attachés à ce que l’administration pénitentiaire demeure à la Chancellerie et n’aille pas à l’Intérieur, mais depuis plusieurs années ils constatent que les augmentation budgétaires annuelles alimentent davantage les prisons que les tribunaux. Cela est rendu possible par le fait que l’actuelle mission budgétaire justice comprend six programmes — justice judiciaire, administration pénitentiaire, PJJ accès au droit, conduite et pilotage de la justice et CSM — entre lesquelles sont répartis les crédits. Définir deux missions distinctes, l’une dédiée à la justice judiciaire et au CSM, l’autre à la prison, créerait une séparation étanche et éviterait que la prison absorbe les crédits des juridictions. Ce traitement budgétaire particulier tenant compte des impératifs de la justice nécessiterait certes une modification de la LOLF, mais c’est parfaitement réalisable estime Michel Bouvier, à condition qu’au préalable l’institution ait mis en place les réformes précédemment décrites et démontré le sérieux de sa gestion.

La vraie révolution est à venir

Reste un dernier train de propositions, les plus « révolutionnaires » sans doute. Elles consistent à associer davantage l’institution judiciaire aux décisions budgétaires qui la concernent.  D’une part, le rapport prévoit la mise en place d’un « dialogue de décision »  entre les chefs de cours et de tribunaux et la Chancellerie sur les orientations budgétaires retenues par le gouvernement pour le financement de la justice.  D’autre part, il recommande d’accorder un pouvoir d’avis au CSM sur le budget. Ce pouvoir s’exercerait au moment du débat d’orientation des finances publiques et consisterait en un avis stratégique et pluriannuel remis au ministre de la Justice, transmis au Parlement et annexé au projet de loi de finances sous la forme d’un jaune budgétaire. Un second avis serait requis au stade de l’exécution du budget. À ce stade, il est possible de s’arrêter à ces réformes ou bien d’aller plus loin. Le groupe de travail a poursuivi ses réflexions en envisageant des solutions plus radicales. Elles sont de deux ordres. On peut imaginer transférer la gestion des crédits de l’institution à une cour suprême. On peut aussi opter pour la création d’un conseil de justice qui serait en charge du budget. C’est une idée chère au premier président Bertrand Louvel, ainsi qu’une revendication des syndicats de magistrats. Le groupe de travail n’est toutefois pas parvenu à un accord sur une évolution perçue par certains membres comme trop radicale. Il n’empêche, si les préconisations de rationnalisation de la gestion de l’institution et de renforcement de son autonomie financière sont mises en œuvre, elles constitueront à n’en pas douter de solides jalons pour permettre à la justice de poursuivre la conquête de son indépendance. Or selon le professeur  Michel Bouvier les solutions qu’il recommande et qu’il a conçues comme un tout indissociable et cohérent, non seulement ne coûteraient rien à l’État mais favoriseraient une saine gestion et donc des économies. Un argument imparable en ces temps de disette budgétaire…

Stratégiquement, c’est le bon moment pour publier ce rapport avec l’espoir d’être entendu. Depuis un peu plus d’un an en effet, sous l’impulsion de Jean-Jacques Urvoas lorsqu’il est arrivé à la Chancellerie, une prise de conscience s’est opérée sur l’état de la justice et la nécessité d’agir au sein des pouvoirs publics. Le rapport publié en janvier de cette année par l’Inspection générale des finances sur les crédits de fonctionnement des juridictions a souligné leur état désastreux et constaté au passage que les magistrats, contrairement à une idée reçue à Bercy, géraient correctement leurs maigres moyens. Puis quelques temps plus tard, le sénateur Philippe Bas a publié un volumineux rapport pour sauver la justice traduisant la mobilisation du Sénat sur ce sujet. Il a été suivi par la présentation de plusieurs propositions de lois traduisant concrètement les propositions du rapport. En quittant la Chancellerie, Jean-Jacques Urvoas a tenu à laisser une feuille de route à son successeur dans laquelle il explique l’urgence de résoudre les difficultés de l’institution et les mesures les plus importantes à prendre. Tous ces travaux dressent le même diagnostic, évoquent à peu près les mêmes solutions (loi de programmation, réorganisation, modernisation numérique, embauches de magistrats, sanctuarisation du budget…). Dans ce contexte favorable entre prise de conscience et de mobilisation, le Rapport Bouvier apporte un double éclairage de finances publiques et de gouvernance qui ajoute une dimension supplémentaire à la réflexion. Politiquement, deux grands rendez-vous se profilent pour mettre le sujet « Justice » sur la table, la conception de la loi quinquennale pour la justice promise par le gouvernement dès l’an prochain et la réforme constitutionnelle.

On n’a jamais été aussi près de résoudre les difficultés budgétaires de la justice…

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Référence : LPA 16 Oct. 2017, n° 129y8, p.4

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