1 – Des critères d’installation repris mais élargis et précisés

La condition de la réponse optimale : reprise et élargie. C’est à l’article L. 5125-3 du Code de la santé publique que sont posées les conditions sine qua non à l’installation d’une officine de pharmacie, quel que soit le caractère sous-dense ou non du territoire concerné. La première est celle de la « réponse optimale aux besoins en médicaments de la population résidant dans les quartiers d’accueil de l’officine ». Cette condition joue dans les trois hypothèses d’installation d’une officine : création, transfert et regroupement. Elle a été reprise dans la future formule et surtout élargie car cette optimalité ne s’appréciera plus seulement au regard de la population résidente mais également « du lieu d’implantation choisi par le pharmacien », ce qui devrait faciliter la satisfaction de ce critère pour les demandeurs.

Surtout, l’article L. 5125-3-2 présente les trois éléments cumulatifs nécessaires à la vérification de l’optimalité de la desserte. Ils reposent tout d’abord sur l’accès : il faut un accès aisé ou facilité par sa visibilité, par des aménagements piétonniers, des stationnements et, le cas échéant, des dessertes par les transports en commun. Il s’agit ensuite de l’accessibilité des locaux : ils doivent répondre aux conditions d’accessibilité de l’article L. 711-7-3 du Code de la construction et de l’habitat et garantir un accès permanent du public en vue d’assurer les missions dévolues aux officines de pharmacie prévues par le Code de la santé publique, telles que le service de garde et d’urgence34. D’autres conditions minimales d’installation seront par ailleurs instaurées par les futurs textes d’application. Enfin, le dernier élément concerne la population approvisionnée : cela peut être soit la même population résidente, soit une population résidente qui n’était pas desservie, soit une population résidente dont l’évolution démographique est avérée ou prévisible au regard des permis de construire délivrés pour des logements individuels ou collectifs. Nous ne pouvons que saluer cette démarche transversale et réaliste afin de faciliter les installations d’officines. Néanmoins, cette dernière vérification suppose que le directeur général de l’ARS puisse se tenir informé auprès des services d’urbanisme des communes ou des EPCI des projets de construction, lui ajoutant ainsi une complexité importante dans son œuvre de maillage. C’est peut-être le prix à payer afin de répondre au mieux aux besoins en médicaments de la population.

Il convient de noter que seuls les deux premiers éléments suffisent à caractériser l’optimalité de la desserte dans certains cas35. Il en est ainsi du transfert de la seule officine de la commune, au sein du même quartier ou de cette même commune, ainsi que du regroupement d’officines d’un même quartier au sein de ce même quartier. Ces hypothèses nous semblent couler de source.

La limite de l’approvisionnement compromis dans la zone d’origine : reprise et définie. La seconde condition posée par l’article L. 5125-3 ne concerne que les hypothèses de transfert ou de regroupement : il ne faut pas « compromettre l’approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente de la commune ou du quartier d’origine ». Également reprise dans la mouture post-ordonnance, cette condition est en outre précisée puisque l’approvisionnement compromis est défini comme étant le cas où : « il n’existe pas d’officine au sein du quartier, de la commune ou de la commune limitrophe accessible au public par voie piétonnière ou par un mode de transport motorisé répondant aux conditions prévues par décret et disposant d’emplacements de stationnement ». Même si cette définition demeure partielle dans l’attente du texte d’application, elle devrait servir d’aiguillage concret au directeur général de l’ARS dans la prise de ses décisions d’autorisation ou de refus.

Des conditions démographiques objectives ouvrant même droit au regroupement. Outre ces deux critères subjectifs, un critère démographique, objectif, fondé sur le dernier recensement publié au JORF, s’applique. Repris par le futur article L. 5125-4, ce critère autorise l’ouverture d’officines dans une commune de plus de 2 500 habitants, ou, pour la Guyane et l’Alsace-Moselle, de plus de 3 500 habitants. Enfin, des ouvertures supplémentaires sont possibles par tranche de 4 500 habitants. Sur l’ensemble du territoire, la satisfaction de ce critère permet pour l’heure uniquement le transfert d’officine. Dès l’entrée en vigueur de l’ordonnance, elle ouvrira également droit au regroupement d’officine. Enfin, au sein de certaines zones identifiées comme défavorisées, la satisfaction de ce critère continuera d’autoriser la création d’officine dès lors que le critère démographique est rempli depuis 2 ans à compter de la publication du dernier recensement sans qu’aucune autorisation d’ouverture par voie de transfert ou de regroupement n’ait été prise dans ce délai.

L’attractivité nouvelle du regroupement d’officine : en tout point du territoire. Aujourd’hui, le regroupement d’officines n’est possible que sur l’emplacement de l’une d’elles ou sur un lieu nouveau situé dans la commune de l’une d’elles36. Le futur article L. 5125-5 du Code de la santé publique permettra, uniquement lorsque celles-ci sont trop nombreuses, compte tenu du critère démographique de l’article L. 5125-4, qu’elles se regroupent sur l’emplacement de l’une d’elles ou sur « tout autre emplacement situé sur le territoire national ». Donc en théorie, des pharmacies parisiennes se regroupant pourraient tout à fait s’installer à Marseille. Il reviendra alors bien sûr au directeur général de l’ARS d’Île-de-France de vérifier que l’approvisionnement dans le territoire d’origine ne sera pas compromis et à celui de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur de vérifier que ce regroupement réponde de façon optimale aux besoins du quartier d’accueil37.

En cas de regroupement dans l’une des communes d’origine, le nombre de licences regroupées continuera d’être pris en compte par l’ARS pour apprécier le critère démographique prévu à l’article L. 5125-4 pendant 12 ans minimum. C’est en effet seulement au-delà de ce délai que le directeur général de l’ARS peut, après avis d’instances représentatives de la profession, mettre fin à cette prise en compte et autoriser l’ouverture d’une nouvelle officine si les besoins en médicaments de la population ne se révèlent plus suffisamment satisfaits.

2 – Une nouvelle zone d’ouverture : les aéroports

Un critère démographique dérogatoire. Des officines peuvent déjà voir le jour au sein d’aéroports aujourd’hui, mais selon des conditions relativement difficiles à remplir, notamment le critère démographique excluant par principe la population de passage38, alors que les besoins en médicaments des passagers, par essence de passage, sont réels, du fait de l’éloignement des officines de ville.

Désormais, les ouvertures en aéroports seront facilitées, puisque le critère démographique ne sera plus relatif aux résidents mais aux passagers. La dérogation à l’article L. 5125-4 se matérialise ainsi : il faudra attester de 3 millions de passagers minimum par an pour que soit autorisé un transfert ou un regroupement d’officines vers un aéroport. Une officine supplémentaire pourra être autorisée par tranche de 20 millions de passagers supplémentaires39. Enfin, un service de garde sera obligatoire sur la durée d’ouverture de l’aéroport si plusieurs officines y sont implantées40.

Si l’ordonnance s’attelle à la tâche de re-densification du maillage pharmaceutique dans les territoires non manifestement carencés par ces critères d’installation remaniés, elle clarifie et renforce largement le dispositif de redensification pour les territoires en difficulté.

1 – Les territoires visés par un dispositif de politique de la ville

La seule hypothèse permettant la création d’officine. Le futur article L. 5125-3 du Code de la santé publique pose, à son point 2°, les conditions nécessaires à l’unique hypothèse de création d’une officine. Cette option n’est ouverte que dans certaines zones spécifiques défavorisées, frappées de handicaps géographiques, économiques ou sociaux et visées par des instruments de politique de la ville. Il s’agit limitativement des zones franches urbaines-territoires entrepreneurs41, des quartiers prioritaires de la politique de la ville42 et enfin des zones de revitalisation rurale43. Explicitement énumérés par des textes, le directeur général de l’ARS sait aisément si un territoire est concerné par ce dispositif.

Des critères objectifs aisément remplis mais aucune compétence liée pour y autoriser une création d’officine. Outre ce critère géographique objectif, le critère démographique est lui aussi aisé à vérifier puisqu’il faut que les seuils posés à l’article L. 5125-4 soient respectés par le dernier recensement depuis deux ans, sans qu’aucune décision de transfert ni de regroupement n’ait été prise dans ce délai. Pour autant, la condition sine qua non de la desserte optimale demeure. En conséquence, le directeur général de l’ARS n’a aucune compétence liée pour y autoriser une création d’officine en présence de ces critères objectifs remplis. Son appréciation reste déterminante puisque ces territoires présentant des fragilités socio-économiques ne sont pas nécessairement carencés en officines.

2 – Les territoires carencés

Une seconde catégorie de territoires en difficulté. Les territoires carencés44 doivent être distingués de ceux déjà identifiés et visés par un dispositif de politique de la ville et à propos desquels l’ordonnance de 2018 organise la seule hypothèse d’ouverture d’officine par voie de création, à l’article L. 5125-3 2°.

L’identification des territoires carencés, étape primordiale aux mains du directeur général de l’ARS. Le rôle du directeur général de l’ARS est déterminant puisqu’il doit avant tout les identifier par arrêté, après avis des institutions représentatives de la profession. Un texte d’application viendra guider cette identification en fonction des caractéristiques démographiques, sanitaires et sociales de la population, de l’offre pharmaceutique et de son évolution prévisible, ou le cas échéant, des particularités géographiques de la zone. Il faut espérer que ce décret ne vienne pas vider cette mesure de son intérêt. En tout état de cause, les territoires ainsi identifiés auront accès à des dispositifs de rattrapage permettant au directeur général de l’ARS de compléter le maillage de l’offre pharmaceutique.

Des mesures d’incitation conventionnelles ou unilatérales. Outre les mesures financières qui seront révélées par les textes d’application, d’autres mesures tendant à y favoriser ou du moins y maintenir l’offre pharmaceutique pourront être définies à la fois par la convention nationale régissant les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les pharmaciens titulaires d’officine45, et par le directeur général de l’ARS lui-même. Il est donc probable que des incitations distinctes apparaissent selon les régions.

Le critère démographique plus facilement rempli. Ensuite au sein de ces territoires, les communes contiguës dépourvues d’officines mais dont l’une recense au moins 2 000 habitants pourront être analysées d’un seul tenant afin de totaliser un nombre d’habitants conforme au critère démographique prévu à l’article L. 5125-4 et ainsi permettre l’ouverture d’une officine par voie de transfert ou de regroupement.

Le critère de la réponse optimale aux besoins en médicaments plus aisément rempli. Enfin, ces territoires dérogent à la condition des trois éléments cumulatifs de la réponse optimale. Seuls les points 1° et 2° de l’article L. 5125-3-2 s’appliquent à savoir un accès aisé ou facilité par sa visibilité, par des aménagements piétonniers, des stationnements et, le cas échéant, des dessertes par les transports en commun, ainsi qu’une accessibilité des locaux garantissant les missions dévolues aux pharmaciens d’officine. La condition, qui peut s’avérer bloquante, de la desserte de la population résidente ou de la population résidente non desservie ou d’une population résidente prévisible n’est pas imposée. Ainsi, au sein des territoires carencés, et conformément à ce que suggère lui-même le code, le directeur général de l’ARS pourra autoriser l’ouverture d’une officine près d’un centre commercial, d’une maison de santé ou encore d’un centre de santé, par voie de transfert ou de regroupement.

Un équilibre restant délicat entre mission de service public et réalité économique. L’analyse des communes contiguës sera probablement un casse-tête mais l’effort pour améliorer le maillage pharmaceutique et ouvrir la profession aux jeunes pharmaciens ne peut qu’être salué. Cependant, des voix s’élèvent parmi les syndicats pour dénoncer le risque d’aggravation de la fragilité des pharmacies s’y trouvant déjà et peinant à obtenir une rentabilité financière satisfaisante46. Il convient effectivement de rappeler que la mauvaise situation financière d’une officine ne pèse rien, dans une demande de transfert, face à l’objectif de desserte optimale47.

Au vu du poids de la mission de service public assurée par les pharmaciens, il aurait été pertinent d’envisager l’autorisation du transfert de l’officine se trouvant en situation financière délicate, sous la condition par exemple qu’une annexe demeure dans la zone d’origine afin de ne pas y compromettre l’approvisionnement tout en lui permettant d’accéder à une zone plus attractive. Le pharmacien organiserait ainsi sa propre péréquation. La création de succursale aurait pu aboutir à ce système mais certains syndicats s’y sont opposés48. Il serait également envisageable, comme cela a été engagé pour la profession réglementée des notaires49, qu’un système de péréquation soit mis en place pour et par l’ensemble de la profession : les officines les plus rentables car mieux situées compenseraient celles assurant un service public dans les zones moins attractives. Le futur décret relatif aux mesures financières de compensation tranchera peut-être cette question.

Cette tension entre d’une part la mission de service public et d’autre part la réalité économique à laquelle les officines doivent faire face ne sera pas résolue par cette ordonnance mais relèvera de l’appréciation primordiale du directeur général de l’ARS, certes aidé, dans sa mission d’identification des zones carencées, par les institutions représentatives de la profession, lesquelles tiennent d’ailleurs particulièrement à être associées à cette mission.

La mission d’identification des territoires dévolue au directeur général de l’ARS ne s’arrête pas aux territoires carencés. Elle s’étend, tant de manière systématique qu’inattendue, à celle des quartiers.

1 – Le quartier, une échelle délicate à manier

Le quartier, une échelle extra-juridique. Le quartier constitue une échelle de travail centrale pour assurer le maillage pharmaceutique. Pourtant, il est d’usage délicat car il constitue d’abord une référence extra-juridique. Dans la langue courante, il se calque sur les divisions administratives d’une ville présentant une certaine unité50. En sociologie, il a longtemps fait référence au « mythe nostalgique de la communauté »51. Du point de vue de sa portée politique, le quartier permet de faire le lien avec la qualité de vie ou le droit au logement52. Enfin en géographie, s’il est classiquement entendu comme « une fraction du territoire d’une ville, dotée d’une physionomie propre et caractérisée par des traits distinctifs lui conférant une certaine unité et une individualité »53, plusieurs critères fluctuants peuvent être mobilisés pour le délimiter, tels que la configuration des sites, la période de première construction, la typologie dominante des bâtiments, les fonctions exercées principalement au sein du quartier, la répartition des groupes sociaux ou économiques, et en dernier lieu la séparation des groupes ethniques54.

Le quartier, une échelle conditionnant des règles juridiques. Malgré cette incertitude sur sa délimitation, le quartier est une échelle conditionnant parfois l’application de règles juridiques. Il en est ainsi en droit de l’urbanisme avec la notion d’aménagement urbain qui utilise l’échelle du quartier pour apprécier le cadre du lieu de vie55, mais également en matière de création, de transfert et de regroupement d’officine, puisque cette échelle permet de vérifier la satisfaction de critères précités. Le droit s’accommode donc de cette incertitude mais tente d’en délimiter les contours.

Le quartier, une échelle juridique casuistique. Gérard Cornu parle d’« une partie d’une agglomération présentant des caractères distinctifs »56. Le juge administratif a par ailleurs jugé qu’il se définit par « son unité géographique et par l’existence de frontières naturelles ou urbaines qui en délimitent les contours »57 ou encore par sa « spécificité urbaine ou démographique »58. Il a également considéré que la délimitation d’un quartier, du moins au sens de l’article L. 5125-3 du Code de la santé publique, ne s’arrête pas aux frontières communales. Ainsi, deux officines peuvent se situer dans le même quartier alors qu’elles appartiennent à deux communes différentes59. Le Conseil d’État se contentant de respecter l’appréciation souveraine des juges du fond, leur délimitation demeure donc casuistique.

2 – Le quartier, une échelle désormais délimitée

Une autorisation directive quant à l’emplacement de l’officine. Lorsqu’il autorise l’installation d’une officine à l’intérieur de la zone demandée, le directeur général de l’ARS ne se limite pas à une décision positive ou négative. Non seulement il doit fixer « l’emplacement où l’officine sera exploitée » mais également, il « peut déterminer le ou les secteurs de la commune dans lequel l’officine devra être située ». Ceci est déjà possible aujourd’hui et le demeurera. En revanche, le directeur général de l’ARS perdra la possibilité d’imposer une distance minimale entre l’emplacement prévu pour la future officine et l’officine existante la plus proche60. Cette suppression est peu compréhensible dans la mesure où cet outil nous apparaît précieux dans la construction d’un maillage optimal.

La définition du quartier par le directeur général de l’ARS. Néanmoins, l’article L. 5125-3-1 du Code de la santé publique prévoit qu’il reviendra désormais au directeur général de l’ARS de définir le quartier d’une commune « en fonction de son unité géographique et de la présence d’une population résidente ». L’ordonnance ne se limite pas à la confirmation d’indices extra-juridiques et jurisprudentiels puisqu’elle précise que la frontière de cette unité géographique est « déterminée par des limites naturelles ou communales ou par des infrastructures de transport ».

Une définition systématique donnant lieu à une cartographie des quartiers. Cette définition n’intervient pas qu’en pure théorie. L’article L. 5125-18 du Code de la santé publique réaffirme le principe de la licence du directeur général de l’ARS pour toute création, tout transfert ou regroupement d’officine, qui doit prendre la forme d’un arrêté, et ce qu’il s’agisse d’une décision d’autorisation ou de refus.

Or l’article L. 5125-3-1 du Code de la santé publique impose au directeur général de l’ARS de mentionner, dans cet arrêté, « le nom des voies, des limites naturelles ou des infrastructures de transports qui circonscrivent le quartier », reprenant et précisant ainsi la formule utilisée pour déterminer la frontière de l’unité géographique à définir.

Cette obligation s’imposant au directeur général de l’ARS dans chacun de ses arrêtés, que ceux-ci soient positifs ou négatifs, il y a tout lieu de penser que mis bout à bout, ils formeront une véritable cartographie des quartiers de la région.

1 – La pertinence de l’échelle de quartier en matière d’ouverture d’officine

Un maillage pharmaceutique à contre-courant du mouvement de métropolisation. Parce qu’en 30 ans la population française a augmenté de 10 millions d’habitants – les trois quarts se concentrant sur 20 % du territoire – et que la frontière entre ville et campagne s’est progressivement estompée, il est désormais question de redynamiser les centres-villes pour limiter l’artificialisation des périphéries61. D’ailleurs, les petites communes sont appelées à fusionner, ou du moins à se rapprocher via l’intercommunalité et, au 1er janvier 2018, pas moins de 22 territoires ont accédé au rang de métropole62, confortant ainsi le mouvement de centralisation du territoire engagé sous l’impulsion du législateur63. Censées dynamiser les fonctions économiques, technologiques ou encore de transports64, tout en diminuant les dépenses publiques, les métropoles n’ont toutefois pas encore rapporté la preuve de leur rôle de catalyseur de croissance et d’activité65.

En conséquence, si le maillage pharmaceutique fait figure de bizarrerie dans le cadre de ce mouvement de centralisation, ce n’est peut-être pas de mauvais augure, sauf peut-être pour la santé financière des officines ne trouvant à s’installer qu’au sein de zones peu attractives au nom du service public.

L’échelle du bassin de vie inappropriée. En ces temps de questionnement autour des professions réglementées, de la désertification médicale et du coût économique de cette mission de service public, cette ordonnance est également l’occasion d’interroger la pertinence de l’échelle du quartier pour la répartition des officines de pharmacie. D’ailleurs, l’avis de l’Autorité de la concurrence de juin 2016 laisse supposer que le bassin de vie – « plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants » – serait adapté aux pharmacies66. Cette échelle étant bien plus large que le quartier dans la mesure où certains bassins de vie peuvent englober plusieurs communes67, le résultat serait plus que dommageable pour les administrés puisque les officines pourraient se contenter de s’installer dans la ville-centre du bassin de vie. Les temps de trajet ne se compteraient plus en minutes mais possiblement en heures68. Cette exigence envers le maillage pharmaceutique, probablement plus sévère qu’envers le maillage médical, s’explique peut-être par la possibilité, pour les soignants, de se déplacer à domicile.

Une densification équilibrée. Le quartier constitue une échelle humaine pour les habitants, celle du quotidien. C’est pourquoi, si tous ces futurs outils de redensification fonctionnent, le quartier devrait continuer de représenter l’échelle de territoire la plus appropriée car étant la plus proche des besoins des habitants. Et c’est bien la mission dévolue aux officines de pharmacie. Tout reposera désormais sur les épaules des directeurs généraux d’ARS dans le cadre de leur définition des quartiers afin d’y parvenir.

2 – La transposabilité de l’échelle de quartier en matière d’aménagement urbain

Une connexion déjà entr’aperçue entre les deux législations. Le Conseil d’État a pu se servir de la présence d’une zone d’aménagement concerté (ZAC), qui est l’une des procédures reines de l’aménagement urbain69 et dont on sait que l’échelle de prédilection est le quartier70, pour constater la zone du quartier et ainsi apprécier la zone approvisionnée par l’officine, à savoir : « la population résidente et saisonnière de ce quartier (…), les habitants des zones résidentielles (…) proches de la ZAC et dépourvues de pharmacie et une partie des quartiers auxquels la ZAC est reliée par un nombre croissant de voies de communication »71. Au vu des conséquences qui peuvent être attachées à leur caractérisation, notamment en droit de l’urbanisme, les quartiers ne sont pas que des zonages, à savoir des découpages administratifs. Ils peuvent prétendre à être qualifiés de territoires car ils impliquent « la notion d’un lieu, à la fois sentimental et politique, avec une « terre » qui joue un rôle essentiel quel que soit le pays »72, ayant pour objectif de créer une dynamique de vie. C’est bien cette dynamique qui préside à l’installation des officines.

Une cartographie des quartiers accessible au public. Les arrêtés d’autorisation d’installation d’officine étant des arrêtés individuels, ils ne sont notifiés qu’à leur bénéficiaire tout en figurant au recueil des actes administratifs spécial rattaché au préfet de région correspondant. Étant donné la suppression totale de l’intervention préfectorale au cours de la procédure, il est possible que ce recueil soit désormais totalement disjoint.

En tout état de cause, grâce aux directeurs généraux d’ARS, une cartographie des différents quartiers sera à terme dressée par l’État placé au plus près des réalités locales, facilitant ainsi la caractérisation d’un aménagement urbain au sens du Code de l’urbanisme.

Le quartier, auparavant laissé pour compte, est en passe d’éclore comme objet pleinement juridique, tant au cœur du droit à la ville que du droit à la santé publique.