Faute de déclaration préalable pour un changement de destination sans travaux, il y a faute

Publié le 14/11/2024

docteure en droit, membre de l’Observatoire des mutations institutionnelles et juridiques (OMIJ) (EA 3177), université de Limoges

Faute de déclaration préalable pour un changement de destination sans travaux, il y a faute — trongnguyen/AdobeStock

Commet une faute le propriétaire d’un immeuble destiné à l’usage d’hôtel-restaurant qui le loue comme une habitation pérenne sans s’être soumis à la procédure de déclaration préalable, au titre d’un changement de destination, et cela, même sans travaux.

On n’évoquera jamais assez le caractère transversal du droit de l’urbanisme. Ainsi, lorsqu’un immeuble ayant pour destination un hôtel-restaurant devient une habitation pérenne, le droit commercial est impuissant à résoudre la difficulté.

Monsieur U G a acquis un terrain sur lequel se trouve un immeuble abritant un fonds de commerce d’hôtel-restaurant. Ce dernier a donné à bail des locaux et des mobil-homes se trouvant sur le terrain. Il a été poursuivi pour avoir construit ou aménagé dans une zone interdite par le plan de prévention des risques naturels, constituant une infraction aux dispositions du plan local d’urbanisme (PLU), et pour avoir exécuté des travaux sans déclaration préalable.

Outre le prononcé des intérêts civils, le tribunal correctionnel a déclaré monsieur U G coupable, l’a condamné à 15 000 € d’amende et a ordonné la remise en l’état des lieux sous astreinte. Un appel de la décision a été formé par le prévenu et le procureur de la République.

La cour d’appel a déclaré monsieur G coupable, d’une part, de construction ou aménagement de terrain sur une zone interdite par un plan de prévention des risques naturels, qui est une infraction au PLU et, d’autre part, d’exécution irrégulière de travaux soumis à déclaration préalable. La cour d’appel l’a condamné au paiement d’une amende de 25 000 € et a ordonné la démolition et l’enlèvement d’un mobil-home de la parcelle AV (cadastre 1) et la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur, autrement dit à la destination d’hôtel sur cette même parcelle. La Cour énonce que cela doit être fait dans un délai de quatre mois sous astreinte. De plus, monsieur G est condamné à payer 5 000 € à la commune au titre du préjudice moral.

Monsieur G argue que le changement de destination d’un hôtel en locations à fin d’habitation ne constitue une infraction à la législation que si l’existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée. Selon lui, la cour d’appel n’a pas caractérisé l’existence de travaux ayant eu pour effet le changement de destination, et nécessitant une déclaration préalable au changement de destination. De plus, monsieur G relève, selon lui, un motif inopérant : la cour d’appel s’est référée à tort à l’usage du bâtiment au lieu de la destination de la construction telle que mentionnée dans l’autorisation d’urbanisme et sur laquelle la construction a été édifiée ou modifiée.

Le changement de destination d’un fonds de commerce hôtelier en habitation, effectué même sans travaux, est-il soumis au régime de la déclaration préalable en mairie ?

La chambre criminelle rejette le pourvoi. Elle prononce la culpabilité de monsieur G, et précise que la cour d’appel a bien relevé qu’il existe, depuis le 1er octobre 2007, une réglementation des autorisations d’urbanisme, selon laquelle il y a des changements de destination soumis à déclaration préalable même sans travaux. La Cour de cassation revient sur la vente, en précisant que monsieur G a acheté un bâtiment à usage d’hôtel avec une destination déclarée hôtelière et, cela, peu importe les conditions antérieures d’exploitation de l’hôtel ou même la mise en sommeil de l’activité. Constat fait que monsieur G n’exploite pas le bâti comme un hôtel mais comme habitation pérenne, ce dernier a donc changé la destination de l’immeuble sans avoir effectué la déclaration préalable, ce qui constitue une infraction. La Cour précise, élément plus rare, que l’arrêt est régulier en la forme. En effet, l’erreur de terminologie commise par la cour d’appel en employant « usage » au lieu de « destination » est sans incidence, considérant, au regard de la législation d’urbanisme, depuis 2007, que, même sans travaux, un changement de destination pour une construction existante doit faire l’objet d’une déclaration préalable.

Cet arrêt est un parfait exemple de l’application de la réforme du droit de l’urbanisme, où un changement de destination d’un immeuble, même sans faire de travaux, est soumis au régime de la déclaration préalable (I). Mais cet arrêt est également intéressant car il laisse entrevoir le caractère excusable de l’erreur terminologique entre la destination du bien et l’usage de ce dernier (II).

I – La déclaration préalable de changement de destination non conditionnée à des travaux

Le vœu pieux d’un gain de lisibilité. L’objectif donné à l’ordonnance du 8 décembre 2005 était de regrouper les régimes d’autorisation et de déclaration, afin d’aider à la compréhension des différents régimes et leurs modalités d’application. L’ordonnance introduit le changement de destination d’une construction existante même non accompagnée de travaux, ce qui marque la fin d’une jurisprudence que le prévenu aurait souhaité se voir appliqué (A). En outre, si le vœu du législateur était de gagner en lisibilité, il apparaît que les juges opèrent une application par élimination pour ce qui est de la disposition d’urbanisme applicable (B).

A – La caractérisation des travaux, la fin de cette recherche

La recherche de l’élément matériel de l’infraction, la caractérisation des travaux. Avant l’ordonnance du 8 décembre 2005, entrée en vigueur le 1er octobre 20071, les régimes de permis, d’autorisations et de déclarations existants étaient peu visibles – même si cela reste encore compliqué en raison de la matière. Cela complexifiait le travail des juges. L’arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 18 mai 2004 en était un exemple2.

En l’espèce, le prévenu avait changé la destination d’un immeuble en remplaçant un foyer pour étudiants en résidence para-hôtelière. Il était poursuivi, sur le fondement des articles L. 421-1, dans sa version antérieure à l’ordonnance de 2005, et L. 480-4 et suivants du Code de l’urbanisme. La cour d’appel, pour le condamner, a retenu que le prévenu n’était pas en conformité avec le permis de construire qui lui avait été délivré car, en concluant des actes de commercialisation et de prise à bail de l’immeuble, il avait détourné la destination des lieux loués. L’article L. 480-4 du Code de l’urbanisme sanctionnait l’exécution de travaux opérant un changement de destination et n’ayant pas été autorisés ou l’exécution de travaux différents de ceux ayant été autorisés par le permis. N’ayant pas rapporté que les travaux faits rentraient dans l’une ou l’autre de ces catégories, la cassation fut prononcée, faute pour les juges du fond d’avoir caractérisé l’élément matériel de l’infraction, en l’occurrence l’existence caractérisée de travaux ayant pour effet un changement de destination.

Même recherche mais autre législation. Cherchant l’application de cette jurisprudence, le prévenu avançait que les juges du fond s’étaient bornés à constater qu’il aurait dû déposer une déclaration préalable. Or, la réforme introduit la déclaration préalable pour les changements de destination d’une construction existante, même sans travaux. Ainsi, l’absence de ladite déclaration suffit à l’application des sanctions prévues à l’article L. 480-4 du Code de l’urbanisme 3.

B – L’application de la législation d’urbanisme par élimination

Les destinations prévues par la loi. L’article L. 151-27 du Code de l’urbanisme prévoit cinq catégories de destination : les exploitations agricoles et forestières, les habitations, les commerces et activités de services, les équipements d’intérêt collectif et services publics et, enfin, les autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire. Un local doit rentrer dans une de ces cinq catégories. Les changements de destination sont possibles mais il faut nécessairement passer d’une catégorie à une autre.

Permis de construire ou déclaration préalable. Monsieur G n’a pas entrepris un changement de destination ou de sous-destination ou modification de la façade ou un changement de destination ou de sous-destination avec modification de la structure porteuse, autrement dit monsieur G n’a pas effectué de travaux nécessitant un permis de construire4, mais ce n’est pas pour autant que le prévenu ne devait pas effectuer une déclaration préalable pour changement de destination sans travaux.

La déclaration préalable même sans travaux. Les travaux ne rentraient pas sous l’égide de l’article L. 421-1 du Code de l’urbanisme car il n’y avait pas de travaux. Ainsi, faute de travaux, un permis de construire n’était pas nécessaire. Or, les juges relèvent implicitement que ce n’est pas parce qu’un permis de construire n’est pas exigé qu’il ne faut pas une déclaration préalable. À ce titre, l’article R. 421-17, b), de ce même code énonce le cas de changement de destination sans travaux. Ainsi, les changements de destination des constructions existantes, sans travaux, nécessitent une déclaration préalable, quand il s’agit de passer d’une destination à une autre suivant l’article R. 151-27 du Code de l’urbanisme. En l’espèce l’argument du prévenu, selon lequel la cour d’appel n’avait pas caractérisé l’existence de travaux entraînant le changement de destination, ne peut pas être reçu.

Les implications fiscales non évoquées. Outre le non-respect de la procédure, ce qu’il faut relever est l’implication fiscale de celui-ci. N’étant pas la question posée, les juges ne la relèvent pas. Mais la contribution économique territoriale est supprimée lorsqu’un local professionnel ou commercial est transformé en logement. Ainsi, un changement de destination implique des modifications à effectuer auprès du service du cadastre, ce qui a des incidences sur l’assiette permettant le calcul de la taxe foncière.

Silence gardé sur les mobil–homes. Par ailleurs, que le prévenu soit condamné à la démolition et à l’enlèvement du cinquième mobil-home sur la parcelle était inévitable. En effet, cet aménagement était sur une zone interdite par un plan de prévention des risques naturels, infraction au PLU. Mais quand bien même. Le mobil-home5 a une surface au sol qui ne doit pas dépasser 40 mètres carrés6. Ainsi, avec une emprise au sol de plus de 20 mètres carrés, il aurait fallu demander un permis de construire selon l’article R. 421-27, f), du Code de l’urbanisme, qui aurait été refusé car l’installation de ces véhicules est strictement réglementée par ledit code7. Si ce point ne relevait pas de la question posée à la Cour de cassation, il n’en reste pas moins que celle-ci semble relever implicitement le caractère excusable de l’emploi erroné du terme « usage » pour celui de « destination ».

II – La terminologie, le caractère excusable de l’erreur

On pourrait s’interroger sur l’utilisation par la Cour de cassation (§ 9) de l’expression « habitation pérenne », qui n’est pas utilisée par les juges du fond. Néanmoins, il faut surtout relever que la Cour de cassation relève l’emploi erroné du terme « usage » au lieu de « destination » par la cour d’appel (A), erreur terminologique qui semble être excusée (B).

A – L’erreur terminologique soulevée par la Cour de cassation

Une erreur terminologique reconnue. En reconnaissant que la cour d’appel a bien commis une erreur quant à l’emploi des termes, la Cour de cassation relève une signification différente du terme « usage » et du terme « destination ».

Une différence ténue mais existante. Certains lexiques définissent la destination comme « une norme d’usage »8, et certains auteurs se demandent si la destination de fait ne serait pas l’usage effectif de la chose quand la destination de droit serait la destination autorisée9. La distinction n’est donc pas si évidente.

La destination est une notion qui relève du droit de l’urbanisme. Cinq destinations et vingt sous-destinations10 sont possibles. Le changement de destination concerne uniquement le bien indépendamment de la personne du propriétaire. Il s’agit alors d’un « procédé technique original d’utilisation des biens qui consiste à soumettre ceux-ci à un usage précis, en prenant en considération (…) l’exploitation des biens indépendamment des intérêts d’une personne déterminée (affectation réelle) »11. L’usage, quant à lui, est défini comme l’« utilisation d’une chose »12 et est régi par le Code de la construction et de l’habitation. Il correspond factuellement à l’utilisation faite du bien. Le changement d’usage est personnel à l’individu utilisant le bien.

On sait que l’usage des lieux doit être conforme à la destination13. En l’espèce, la destination de l’immeuble était alors bien selon la législation de l’urbanisme dans la destination « commerce et activités de services », sous-catégorie « hôtels ». L’usage qui avait été fait du bien était bien conforme à sa destination. Mais user comme habitation pérenne d’un bien qui n’a pas pour destination la catégorie « habitation » n’est pas conforme au Code de l’urbanisme. Monsieur G pouvait parfaitement changer l’usage du bien, mais encore lui aurait-il fallu changer de destination. De la destination du bien dépend l’usage personnel que l’on en fait. C’est bien à ce titre que l’article L. 631-7 du Code de la construction et de l’habitation prévoit qu’un « local est réputé à usage d’habitation s’il est affecté à cet usage (…) [et que les] locaux construits ou faisant l’objet de travaux ayant pour conséquence d’en changer la destination postérieurement au 1er janvier 1970 sont réputés avoir l’usage pour lequel la construction ou les travaux sont autorisés ». Si monsieur G avait fait une déclaration préalable de changement de destination sur sa construction existante, et cela même sans travaux, le Code de la construction et de l’habitation lui aurait permis le changement d’usage14.

Une erreur insuffisante à justifier la censure. Le prévenu avait donc bien raison. Les juges du fond se sont référés à tort à l’usage de l’immeuble. Or, cette erreur de terminologie ne suffit pas à elle-même à faire tomber la condamnation de monsieur G. Prenant ainsi appui sur l’article 593 du Code de procédure pénale, qui précise que sont nuls les arrêts et jugements qui ne « contiennent pas des motifs ou si leurs motifs sont insuffisants et ne permettent pas à la Cour de cassation d’exercer son contrôle et de reconnaître si la loi a été respectée dans le dispositif », la Cour de cassation énonce que l’arrêt de la cour d’appel est régulier en la forme en dépit de l’erreur terminologique, car les motifs entraînant la condamnation de monsieur G étaient suffisants et ont ici permis à la Cour de cassation d’exercer son pouvoir de contrôle du respect de la loi. Néanmoins, si la Cour de cassation note une erreur sur l’emploi des termes, sa solution laisse à penser que cette erreur est excusée.

B – L’erreur terminologique excusée par la Cour de cassation

Une précision source d’interrogations. On pourrait commencer par dire, et conclure dans le même temps, que l’erreur terminologique est soulevée et excusée par la Cour de cassation du seul fait d’indiquer que « l’arrêt est régulier en la forme ». Mais une autre précision faite par cette Cour tend vers cette même conclusion. Dans cet arrêt de 2024, il est précisé que le bâtiment « conservait sa destination hôtelière, quelles que fussent les conditions antérieures d’exploitation ou l’éventuelle mise en sommeil de cette activité ». Il convient de faire deux remarques.

Une jurisprudence non renversée par la réforme. La première remarque tient à la réaffirmation de la jurisprudence qui avait été posée avant l’ordonnance du 8 décembre 2005. En dépit de l’arrêt Auclerc du Conseil d’État15 qui constitue une exception16, les deux ordres de juridictions avaient jugé que la destination ne s’éteint pas avec le non-usage des locaux, si le bâtiment est encore existant17. Autrement dit, il faut connaître l’état du bâti, car si le bien est en ruine ou trop délabré, la question ne porte pas sur un changement de destination mais sur un permis de construire en vue de la (re)construction18.

La précision, référence à l’usage ou à la destination ? La précision faite par la Cour de cassation sur les conditions antérieures d’exploitation ou la mise en sommeil de l’activité prête à confusion. La question ici n’était pas de savoir si une construction existante perd sa destination même en l’absence d’usage, mais bien de savoir si un changement de destination sans travaux est soumis au régime de la déclaration préalable.

La précision de la Cour de cassation semble faire écho à des solutions données par l’ordre administratif. En effet, il avait été jugé que « la seule circonstance qu’une construction, sans être pour autant devenue une ruine, est restée inoccupée ou inexploitée pendant une longue période ne peut suffire à l’avoir privée de la destination »19. Si la Cour de cassation ne reprend pas la terminologie employée par le juge administratif, à savoir « inoccupée ou inexploitée », on peine à comprendre l’utilité de la précision ici opérée. Car, et bien que l’erreur de terminologie par les juges soit excusée, il semble que les juges de cassation, par le prisme de cette précision sur les conditions d’exploitation et la mise en sommeil de l’activité, font ici – plus implicitement que les juges du fond – référence à l’usage, comme cela l’avait déjà été par la cour administrative d’appel de Paris qui avait jugé que la cessation d’activité d’un hôtel pendant sept ans ne suffisait pas à faire perdre à l’immeuble sa destination commerciale20.

Or, le nœud du problème résidait bien dans le changement de destination et non l’usage. Si la cour d’appel a commis une erreur terminologique, la Cour de cassation n’est pas en reste car elle corrige une erreur par une précision inopportune et surabondante, tirant à la confusion. Cela est bien dommage, surtout dans un arrêt publié au Bulletin.

Notes de bas de pages

1.
Ord. n° 2005-1527, 8 déc. 2005 : JO, 9 déc. 2005, n° 286.
2.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84840 : Bull. crim., n° 124. Les juges de cassation s’appuient sur l’interprétation stricte de la loi pénale. V. J.-H. Robert, « Les infractions au droit de l’urbanisme : problèmes de qualification », RSC 2005, p. 855 à 857 ; G. Roujou de Boubée, « Le changement de destination des locaux », RDI 2004, p. 568.
3.
L’article L. 480-4 du Code de l’urbanisme prévoit des amendes et, en cas de récidive, de l’emprisonnement.
4.
C. urb., art. R. 421-14. Pour une application, CAA Paris, 13 avr. 2023, n° 22PA01841.
5.
C. urb., art. R. 111-41 : « Sont regardés comme des résidences mobiles de loisirs les véhicules terrestres habitables qui sont destinés à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs, qui conservent des moyens de mobilité leur permettant d’être déplacés par traction mais que le Code de la route interdit de faire rouler ».
6.
AFNOR, Résidences mobiles – Définition et modalités d’installation, NF S56-410, déc. 1999, p. 5.
7.
C. urb., art. R. 111-42 et s.
8.
V° Destination, in S. Guinchard et T. Debard (dir.), Lexique des termes juridiques 2024-2025, 32e éd., 2024, Dalloz, p. 381 : « Norme d’usage d’une chose déclenchant le régime juridique approprié », ayant pour synonyme le terme « affectation ».
9.
J.-P. Meng, « De quelques questions soulevées par le contrôle des changements de destination », AJDA 2009, p. 86 à 92.
10.
C. urb., art. R. 151-27 – C. urb., art. R. 151-28.
11.
V° Affectation, in S. Guinchard et T. Debard (dir.), Lexique des termes juridiques 2024-2025, 32e éd., 2024, Dalloz, p. 45 et 46 : la destination est, selon ce lexique, synonyme d’« affectation ».
12.
V° Usage, in S. Guinchard et T. Debard (dir.), Lexique des termes juridique 2024-2025, 32e éd., 2024, Dalloz, p. 1112.
13.
C. civ., art. 1728.
14.
CCH, art. L. 631-8.
15.
CE, 20 mai 1996, n° 125012, Auclerc : Lebon T, p. 1210, qui avait considéré qu’une ancienne filature ayant cessé toute activité depuis de nombreuses années avait perdu sa destination industrielle, dès lors sa transformation en maison d’habitation n’entraînait aucun changement de destination.
16.
B. Bachini, « Une construction restée longtemps inoccupée ne perd pas sa destination initiale », AJDA 2009, p. 1266, rapporteur public : « Cet arrêt de principe n’a pas bénéficié de beaucoup d’écho auprès des cours administratives d’appel ». Pour une application de la jurisprudence Auclerc, CAA Lyon, 21 déc. 2004, n° 00LY00105.
17.
Cass. crim., 5 avr. 2005, n° 04-83124 – CAA Paris, 17 mai 2001, n° 98PA02618, à propos d’un hôtel – CE, 12 mars 2012, n° 336263.
18.
En ce sens, CAA Nantes, 11 mai 2004, n° 01NT02044, Dupont : J.-F. Coënt, « Un bâtiment en ruine n’est pas une construction existante », AJDA 2004, p. 1471.
19.
CAA Paris, 2 avr. 2009, n° 06PA00937 – CE, 26 juill. 2011, n° 328378, Cne Maincy – CAA Marseille, 22 févr. 2001, n° 98MA00169, Cne Bandol.
20.
CAA Paris, 17 mai 2001, n° 98PA02618, SCI Bagatelle.

Référence : AJU015v3

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