A – Le statut juridique de l’ANCT

La dénomination d’« institution nationale publique » choisie par les auteurs de la proposition de loi ordinaire initiale a déjà été utilisée lors de la création de Pôle Emploi12 et France Compétences13 qui sont deux établissements publics nationaux.

Il n’est pas attribué à ce nouvel établissement public de l’État qu’est l’ANCT, une qualification d’établissement public administratif (EPA) ou d’établissement public industriel et commercial (EPIC)14 car il intégrera l’EPARECA, qui est un EPIC, et les deux services de l’administration centrale de l’État que sont le CGET et l’Agence du numérique.

L’ANCT qui a été conçue comme un établissement public « hybride », absorbera un nombre limité d’opérateurs de l’État par rapport à ce qui avait été prévu dans le rapport de préfiguration de l’Agence du préfet Serge Morvan15. Certains parlementaires ont d’ailleurs critiqué le choix d’un regroupement a minima. Mais d’autres agences de l’État comme l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) seront liées à l’ANCT par convention.

Le personnel de l’ANCT comprendra des agents publics et des salariés régis par le Code du travail, ce qui correspond à la diversité des statuts des personnels qui seront transférés à l’ANCT (art. 8). Le législateur a prévu le transfert à l’ANCT de la totalité des salariés de l’EPARECA qui sera supprimé 16 ainsi que d’une partie des agents de l’Agence du numérique et du CGET (art. 10). Un comité technique compétent pour les agents publics sera institué auprès du directeur général de l’agence. Un comité social et économique (CSE) compétent pour les personnels régis par le Code du travail sera également mis en place. Cependant, ce dernier n’exercera pas les missions confiées au Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), lequel comité sera compétent pour l’ensemble du personnel de l’établissement public. Le directeur général de l’ANCT réunira conjointement le comité technique et le CSE, dans le respect de leurs attributions respectives, pour connaître des sujets communs à l’ensemble du personnel.

B – Le périmètre géographique d’activité de l’ANCT

L’ANCT exercera ses missions sur « l’ensemble du territoire national », une notion qui recouvre l’ensemble des collectivités territoriales de la République mentionnées à l’article 72 de la constitution.

Le texte législatif définit la liste des territoires sur lesquels l’ANCT devra prioritairement cibler son action.

Il s’agit des territoires caractérisés par des contraintes géographiques, des difficultés en matière démographique, économique, sociale, environnementale ou d’accès aux services publics. Il s’agit aussi des zones mentionnées à l’article 174 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui définit les régions concernées par la politique de cohésion territoriale de l’UE (zones rurales, zones où s’opère une transition industrielle et régions souffrant de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents).

De plus, à cette liste des territoires prioritaires, a été ajoutée une catégorie de projets devant être considérée également comme prioritaire pour l’ANCT : les projets innovants des collectivités territoriales.

A – Le développement de l’action territoriale de l’État et de ses opérateurs à des fins d’aménagement et de cohésion des territoires

Cette première mission de l’ANCT correspond en réalité à une « double logique d’action » : une action « descendante » avec la mise en œuvre, au niveau local, des programmes définis au niveau national et une action « ascendante » qui amènera l’ANCT à soutenir les projets portés par les collectivités territoriales et les autres acteurs locaux21. La définition de cette première mission de la nouvelle agence conduit à intégrer dans celle-ci une partie des missions qui sont actuellement exercées par le CGET, lequel est un service de l’État placé sous l’autorité du ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

L’ANCT sera chargée de « conseiller et de soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements mentionnés à l’article L. 5111-1 du CGCT dans la conception, la définition et la mise en œuvre de leurs projets ». Elle devra permettre non seulement d’apporter un soutien à des projets déjà définis, mais aussi d’aider les collectivités locales qui expriment un besoin ou une aspiration sans savoir quel type de projet pourrait y répondre22.

L’ANCT devra également tenir compte des « particularités, des atouts et des besoins de chaque territoire ». Il lui reviendra d’identifier « les atouts spécifiques des territoires, pour faire émerger des projets de territoire cohérents et renforcer leur spécialisation »23.

On observera qu’une référence à l’article L. 5111-1 du CGCT a été introduite dans la loi, à l’initiative de l’Assemblée nationale, afin de garantir aux pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), la possibilité de saisir l’ANCT.

Le texte législatif propose une liste non exhaustive de projets auxquels l’agence apportera son soutien. Il indique qu’elle soutiendra les projets en faveur du logement, des mobilités, de la mobilisation pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville, de la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs, de la transition écologique, du développement économique et du développement des usages numériques. Elle soutiendra aussi les projets en faveur de l’accès aux services publics et de l’accès aux soins. Elle apportera un concours humain et financier aux collectivités territoriales.

L’ANCT facilitera l’accès des porteurs de projets aux différentes formes d’ingénierie juridique, financière et technique qu’elle devra recenser. Elle les assistera, le cas échéant, dans leur demande de subvention au titre des fonds européens structurels et d’investissement (Fonds européen de développement régional, Fonds social européen, Fonds européen agricole pour le développement rural et Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche). Elle coordonnera l’utilisation de ces fonds et assistera le ministre chargé de l’aménagement du territoire dans sa mission de définition, de mise en œuvre et de suivi des politiques nationales et européennes de cohésion économique, sociale et territoriale.

L’ANCT favorisera par ailleurs « la coopération entre les territoires et la mise à disposition de compétences de collectivités territoriales et de leurs groupements au bénéfice d’autres collectivités territoriales et groupements ». Le législateur a souhaité confier à l’ANCT la mission de développer la coopération et l’échange de compétences entre les collectivités territoriales, « notamment entre les services techniques des métropoles et les territoires fragiles les entourant ».

Le législateur cherche également à permettre l’échange entre territoires des informations et des initiatives en matière de cohésion territoriale pour favoriser l’émergence de projets. Il prévoit que l’ANCT va centraliser, mettre à disposition et partager les informations relatives aux projets en matière d’aménagement et de cohésion des territoires dont elle aura connaissance.

Il attribue aussi à l’ANCT une mission de veille permanente et d’alerte sur les politiques publiques conduites sur chaque territoire.

L’ANCT veillera à la prise en compte des spécificités des territoires de montagne et contribuera à leur développement, à leur valorisation et à leur protection. Elle disposera pour ce faire des commissariats de massif et des équipes qui leur sont rattachées.

Enfin, elle assurera la mise en œuvre de la politique de l’État en matière d’aménagement durable et de cohésion des territoires en conduisant des programmes nationaux territorialisés et en prévoyant la mise en œuvre déconcentrée de ces programmes au moyen de contrats de cohésion territoriale. Ces contrats pourront intégrer tout autre contrat, prévu dans les lois et règlements en vigueur, relatif à l’aménagement du territoire, à la politique de la ville, au numérique, ou à tout autre domaine relevant des compétences de l’ANCT. Ils pourront englober des contrats préexistants, tel que les contrats de ville ou les contrats de ruralité. Ils s’articuleront avec les projets de territoire élaborés par les collectivités territoriales et leurs groupements.

C’est l’Assemblée nationale qui a introduit ces « contrats de cohésion territoriale ». Si ces contrats figuraient dans le rapport de préfiguration de l’ANCT du préfet Serge Morvan, ils n’étaient pas mentionnés dans la proposition de loi initiale.

B – La mission résultant de l’intégration de l’EPARECA dans l’ANCT

La deuxième mission de l’ANCT correspond à l’activité de l’EPARECA qui a pour objet de favoriser, selon l’article L. 325-1 du Code de l’urbanisme, l’aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux dans deux catégories de zones : les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et les territoires éligibles au Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) créé par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.

La formulation de cette deuxième mission de l’ANCT reprend d’ailleurs celle de la mission de l’EPARECA telle qu’elle figure dans l’article L. 325-1 du Code de l’urbanisme.

En effet, le texte législatif indique que l’ANCT a vocation à favoriser l’aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux dans les zones mentionnées à l’article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire et à l’article 1465 A du Code général des impôts ainsi que dans les territoires retenus au titre du PNRQAD.

L’agence assurera, après accord des organes délibérants des communes ou des EPCI ou des syndicats mixtes concernés, la maîtrise d’ouvrage d’actions et d’opérations tendant notamment à la création, l’extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales et artisanales situées dans ces zones. Si la requalification de ces zones, territoires ou secteurs le nécessite, elle pourra également intervenir à proximité de ceux-ci.

L’Assemblée nationale a étendu le périmètre géographique d’intervention de l’ANCT en y incluant les secteurs couverts par des opérations de revitalisation de territoire (ORT) qui sont un outil juridique créé par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (loi ELAN). L’Assemblée nationale a aussi autorisé l’ANCT à favoriser l’aménagement et la restructuration d’espaces artisanaux et commerciaux incluant à titre accessoire des espaces de services, ainsi que tous les locaux qui se trouvent dans ces espaces.

Pour accomplir sa mission, l’ANCT pourra, comme l’EPARECA, accomplir « tout acte de disposition et d’administration nécessaire ». Elle pourra notamment acquérir des fonds commerciaux ou artisanaux ou, le cas échéant, par voie d’expropriation, des immeubles ou droits réels immobiliers nécessaires aux opérations correspondant à son objet. Elle pourra ensuite céder les immeubles ou les fonds acquis. Elle pourra enfin confier la gestion des fonds commerciaux ou artisanaux acquis à un ou plusieurs locataires gérants.

Enfin, l’ANCT disposera des facultés qui sont actuellement ouvertes à l’EPARECA en matière de création de filiales et de prises de participation24. Elle sera « habilitée à créer ou céder des filiales et à acquérir, étendre ou céder des participations dans des sociétés » (art. 6 bis).

C – Le soutien des projets et initiatives numériques développés dans les territoires

L’ANCT a pour mission d’impulser, d’aider à concevoir et d’accompagner les projets et les initiatives portés par l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les réseaux d’entreprises et les associations dans le domaine du numérique. Comme dans le cadre de la première mission qui lui est attribuée, le rôle de l’ANCT consistera à faire émerger des projets et pas seulement à soutenir des projets déjà définis25.

Il appartiendra à l’ANCT d’assurer la mise en œuvre des programmes nationaux territorialisés visant à assurer la couverture de l’ensemble du territoire national par des réseaux de communications électroniques mobiles et fixes à très haut débit.

L’ANCT devra favoriser l’accès de l’ensemble de la population aux outils numériques et le développement des usages et des services numériques dans les territoires. Actuellement, l’Agence du numérique accompagne les collectivités territoriales qui souhaitent élaborer des stratégies numériques locales. Elle appuie également « les initiatives en faveur d’une montée en compétences numériques des Français ». L’ANCT devra poursuivre ces actions et soutenir les collectivités territoriales dans la création de nouveaux services connectés26.

Enfin, l’ANCT devra remettre chaque année au gouvernement et au Parlement un rapport d’activité qui sera rendu public. Il permettra aux élus d’évaluer l’action de l’ANCT.

A – L’Organisation nationale de l’ANCT

L’ANCT sera dirigée par un directeur général qui sera nommé par décret pris en conseil des ministres.

La commission mixte paritaire du 3 avril 2019 a abouti à un accord sur la proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de l’ANCT. Ce texte qui comporte un seul article, vient compléter le tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la constitution. En effet, il vient ajouter le directeur de la future agence à la liste d’emplois pour lesquels le pouvoir de nomination du président de la République s’exerce après avis public des commissions compétentes de chaque assemblée parlementaire, soit, en l’occurrence, les commissions du développement durable et de l’aménagement du territoire.

En application de l’article 13 de la constitution, le chef d’État devra renoncer à la nomination envisagée si l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions permanentes.

L’importance de la fonction de directeur général de l’ANCT est de nature à justifier « une telle intervention du Parlement, à l’exemple de ce qui se pratique déjà pour la présidence de nombreux autres établissements publics de l’État intervenant sur des périmètres connexes »33. L’exposé des motifs de la proposition de loi organique rappelle que les directeurs généraux de l’ANRU, de l’Agence française de développement, ou encore de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs sont désignés au moyen de cette même procédure.

B – L’Organisation territoriale de l’ANCT

Le préfet sera le délégué territorial de l’ANCT. Il sera l’interlocuteur unique des collectivités territoriales qui désirent solliciter l’ANCT. Le Sénat a souhaité la création d’un comité local de la cohésion territoriale destiné à associer les élus locaux aux actions de l’agence à l’échelle départementale.