L’Agence nationale de la cohésion des territoires

Publié le 12/07/2019

Promise par Emmanuel Macron lors de la Conférence nationale des territoires de juillet 2017, la création de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) vient répondre à une demande formulée par les collectivités territoriales qui souhaitent que le paysage des opérateurs de l’État intervenant au profit des territoires soit simplifié. L’ANCT sera ce « guichet unique » vers lequel les élus locaux pourront se tourner pour réaliser leurs projets. L’action de la future agence se déploiera prioritairement dans les territoires les plus fragiles.

La création de l’ANCT a fait l’objet de deux textes législatifs : une proposition de loi ordinaire « portant création » de l’agence1 et une proposition de loi organique « relative à la nomination » de son directeur général2. C’est le Sénat qui a pris l’initiative de créer cette nouvelle agence3 qui avait été annoncée par le président de la République, le 17 juillet 2017, lors de la première Conférence nationale des territoires4. La mise en place de l’ANCT « constitue une réponse à une demande formulée par les représentants d’élus, en particulier par l’Association des maires de France (AMF) qui souhaitait une simplification dans le paysage des opérateurs de l’État intervenant au profit des territoires » a déclaré la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, Jacqueline Gourault, le 29 janvier 2019, lors de son audition par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale 5.

Jacqueline Gourault a rappelé les difficultés auxquelles les collectivités territoriales sont confrontées lorsqu’elles souhaitent conduire un projet dans leur territoire : un manque de moyens logistiques, juridiques et financiers et un nombre trop élevé d’interlocuteurs6.

L’ANCT regroupera plusieurs opérateurs de l’État : l’Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) et l’Agence du numérique7.

Elle sera associée, par convention, dans le cadre d’un comité national de coordination, à l’ensemble des établissements publics et des autres grands acteurs de la politique d’aménagement du territoire.

L’ANCT vise à « permettre à chaque territoire, à chaque bassin de vie de révéler les ressources uniques et singulières dont il dispose et de créer la dynamique collective visant à en faire un projet partagé »8.Elle donnera la possibilité à toutes les collectivités territoriales « – et en particulier aux communes, intercommunalités, pays et départements – qui n’ont pas les moyens d’ingénierie, humains ou financiers suffisants de tirer parti de leurs atouts comme facteur d’attractivité et de développement »9.

Comme le faisait jusqu’ici l’EPARECA, l’ANCT contribuera à la revitalisation des centres-villes en agissant sur l’artisanat et le commerce. Elle reprendra certaines activités actuellement conduites par l’Agence du numérique, comme la mise en œuvre du plan « France très haut débit », lancé en 2013 et financé dans le cadre du programme des investissements d’avenir. Enfin, elle développera les projets qui relevaient jusqu’ici du CGET, en particulier les programmes ciblés spécifiquement sur certains territoires en difficulté à l’instar d’« Action cœur de ville » ou de « Territoires d’industrie »10.

Si le débat parlementaire a permis d’enrichir considérablement le texte de la proposition de loi sénatoriale, il a aussi clairement opposé les deux assemblées sur la question de la gouvernance de la future agence et du rôle des élus locaux au sein de son conseil d’administration.

I – Le statut juridique et les priorités de l’ANCT

L’article 1er de la loi portant création de l’ANCT présente la future agence comme étant « une institution nationale publique, créée sous la forme d’un établissement public de l’État ». Il indique qu’elle exercera ses missions sur l’ensemble du territoire national de manière indifférenciée. Le Sénat a procédé à la codification de ces dispositions au sein du Code général des collectivités territoriales (CGCT)11.

A – Le statut juridique de l’ANCT

La dénomination d’« institution nationale publique » choisie par les auteurs de la proposition de loi ordinaire initiale a déjà été utilisée lors de la création de Pôle Emploi12 et France Compétences13 qui sont deux établissements publics nationaux.

Il n’est pas attribué à ce nouvel établissement public de l’État qu’est l’ANCT, une qualification d’établissement public administratif (EPA) ou d’établissement public industriel et commercial (EPIC)14 car il intégrera l’EPARECA, qui est un EPIC, et les deux services de l’administration centrale de l’État que sont le CGET et l’Agence du numérique.

L’ANCT qui a été conçue comme un établissement public « hybride », absorbera un nombre limité d’opérateurs de l’État par rapport à ce qui avait été prévu dans le rapport de préfiguration de l’Agence du préfet Serge Morvan15. Certains parlementaires ont d’ailleurs critiqué le choix d’un regroupement a minima. Mais d’autres agences de l’État comme l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) seront liées à l’ANCT par convention.

Le personnel de l’ANCT comprendra des agents publics et des salariés régis par le Code du travail, ce qui correspond à la diversité des statuts des personnels qui seront transférés à l’ANCT (art. 8). Le législateur a prévu le transfert à l’ANCT de la totalité des salariés de l’EPARECA qui sera supprimé 16 ainsi que d’une partie des agents de l’Agence du numérique et du CGET (art. 10). Un comité technique compétent pour les agents publics sera institué auprès du directeur général de l’agence. Un comité social et économique (CSE) compétent pour les personnels régis par le Code du travail sera également mis en place. Cependant, ce dernier n’exercera pas les missions confiées au Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), lequel comité sera compétent pour l’ensemble du personnel de l’établissement public. Le directeur général de l’ANCT réunira conjointement le comité technique et le CSE, dans le respect de leurs attributions respectives, pour connaître des sujets communs à l’ensemble du personnel.

B – Le périmètre géographique d’activité de l’ANCT

L’ANCT exercera ses missions sur « l’ensemble du territoire national », une notion qui recouvre l’ensemble des collectivités territoriales de la République mentionnées à l’article 72 de la constitution.

Le texte législatif définit la liste des territoires sur lesquels l’ANCT devra prioritairement cibler son action.

Il s’agit des territoires caractérisés par des contraintes géographiques, des difficultés en matière démographique, économique, sociale, environnementale ou d’accès aux services publics. Il s’agit aussi des zones mentionnées à l’article 174 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui définit les régions concernées par la politique de cohésion territoriale de l’UE (zones rurales, zones où s’opère une transition industrielle et régions souffrant de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents).

De plus, à cette liste des territoires prioritaires, a été ajoutée une catégorie de projets devant être considérée également comme prioritaire pour l’ANCT : les projets innovants des collectivités territoriales.

II – Les missions confiées à l’ANCT

L’article 2 de la loi portant création de l’ANCT définit les trois missions qui lui sont attribuées. La première mission générale de l’agence est en partie remplie par le CGET qui a été créé par un décret du 31 mars 201417. La seconde mission correspond à celle actuellement exercée par l’EPARECA qui est un opérateur public créé en 1998 en application de la loi relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville du 14 novembre 199618.La troisième mission confiée à l’ANCT est de soutenir les projets et initiatives numériques développés dans les territoires, en reprenant certaines activités actuellement menées par l’Agence du numérique qui est un service du ministère de l’Économie, rattaché à la direction générale des entreprises (DGE)19.

Si l’ANCT pourra apporter aux collectivités territoriales un soutien financier en coordonnant les aides des opérateurs de l’État ainsi qu’un appui technique sous forme d’ingénierie, elle n’entrera pas en concurrence avec les agences créées par les collectivités locales. Jacqueline Gourault a souligné qu’elle sera « là pour être complémentaire lorsque l’on aura besoin d’elle ». « Il ne s’agit pas du tout de remplacer les agences techniques des départements ou des intercommunalités »20.

A – Le développement de l’action territoriale de l’État et de ses opérateurs à des fins d’aménagement et de cohésion des territoires

Cette première mission de l’ANCT correspond en réalité à une « double logique d’action » : une action « descendante » avec la mise en œuvre, au niveau local, des programmes définis au niveau national et une action « ascendante » qui amènera l’ANCT à soutenir les projets portés par les collectivités territoriales et les autres acteurs locaux21. La définition de cette première mission de la nouvelle agence conduit à intégrer dans celle-ci une partie des missions qui sont actuellement exercées par le CGET, lequel est un service de l’État placé sous l’autorité du ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

L’ANCT sera chargée de « conseiller et de soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements mentionnés à l’article L. 5111-1 du CGCT dans la conception, la définition et la mise en œuvre de leurs projets ». Elle devra permettre non seulement d’apporter un soutien à des projets déjà définis, mais aussi d’aider les collectivités locales qui expriment un besoin ou une aspiration sans savoir quel type de projet pourrait y répondre22.

L’ANCT devra également tenir compte des « particularités, des atouts et des besoins de chaque territoire ». Il lui reviendra d’identifier « les atouts spécifiques des territoires, pour faire émerger des projets de territoire cohérents et renforcer leur spécialisation »23.

On observera qu’une référence à l’article L. 5111-1 du CGCT a été introduite dans la loi, à l’initiative de l’Assemblée nationale, afin de garantir aux pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), la possibilité de saisir l’ANCT.

Le texte législatif propose une liste non exhaustive de projets auxquels l’agence apportera son soutien. Il indique qu’elle soutiendra les projets en faveur du logement, des mobilités, de la mobilisation pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville, de la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs, de la transition écologique, du développement économique et du développement des usages numériques. Elle soutiendra aussi les projets en faveur de l’accès aux services publics et de l’accès aux soins. Elle apportera un concours humain et financier aux collectivités territoriales.

L’ANCT facilitera l’accès des porteurs de projets aux différentes formes d’ingénierie juridique, financière et technique qu’elle devra recenser. Elle les assistera, le cas échéant, dans leur demande de subvention au titre des fonds européens structurels et d’investissement (Fonds européen de développement régional, Fonds social européen, Fonds européen agricole pour le développement rural et Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche). Elle coordonnera l’utilisation de ces fonds et assistera le ministre chargé de l’aménagement du territoire dans sa mission de définition, de mise en œuvre et de suivi des politiques nationales et européennes de cohésion économique, sociale et territoriale.

L’ANCT favorisera par ailleurs « la coopération entre les territoires et la mise à disposition de compétences de collectivités territoriales et de leurs groupements au bénéfice d’autres collectivités territoriales et groupements ». Le législateur a souhaité confier à l’ANCT la mission de développer la coopération et l’échange de compétences entre les collectivités territoriales, « notamment entre les services techniques des métropoles et les territoires fragiles les entourant ».

Le législateur cherche également à permettre l’échange entre territoires des informations et des initiatives en matière de cohésion territoriale pour favoriser l’émergence de projets. Il prévoit que l’ANCT va centraliser, mettre à disposition et partager les informations relatives aux projets en matière d’aménagement et de cohésion des territoires dont elle aura connaissance.

Il attribue aussi à l’ANCT une mission de veille permanente et d’alerte sur les politiques publiques conduites sur chaque territoire.

L’ANCT veillera à la prise en compte des spécificités des territoires de montagne et contribuera à leur développement, à leur valorisation et à leur protection. Elle disposera pour ce faire des commissariats de massif et des équipes qui leur sont rattachées.

Enfin, elle assurera la mise en œuvre de la politique de l’État en matière d’aménagement durable et de cohésion des territoires en conduisant des programmes nationaux territorialisés et en prévoyant la mise en œuvre déconcentrée de ces programmes au moyen de contrats de cohésion territoriale. Ces contrats pourront intégrer tout autre contrat, prévu dans les lois et règlements en vigueur, relatif à l’aménagement du territoire, à la politique de la ville, au numérique, ou à tout autre domaine relevant des compétences de l’ANCT. Ils pourront englober des contrats préexistants, tel que les contrats de ville ou les contrats de ruralité. Ils s’articuleront avec les projets de territoire élaborés par les collectivités territoriales et leurs groupements.

C’est l’Assemblée nationale qui a introduit ces « contrats de cohésion territoriale ». Si ces contrats figuraient dans le rapport de préfiguration de l’ANCT du préfet Serge Morvan, ils n’étaient pas mentionnés dans la proposition de loi initiale.

B – La mission résultant de l’intégration de l’EPARECA dans l’ANCT

La deuxième mission de l’ANCT correspond à l’activité de l’EPARECA qui a pour objet de favoriser, selon l’article L. 325-1 du Code de l’urbanisme, l’aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux dans deux catégories de zones : les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et les territoires éligibles au Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) créé par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.

La formulation de cette deuxième mission de l’ANCT reprend d’ailleurs celle de la mission de l’EPARECA telle qu’elle figure dans l’article L. 325-1 du Code de l’urbanisme.

En effet, le texte législatif indique que l’ANCT a vocation à favoriser l’aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux dans les zones mentionnées à l’article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire et à l’article 1465 A du Code général des impôts ainsi que dans les territoires retenus au titre du PNRQAD.

L’agence assurera, après accord des organes délibérants des communes ou des EPCI ou des syndicats mixtes concernés, la maîtrise d’ouvrage d’actions et d’opérations tendant notamment à la création, l’extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales et artisanales situées dans ces zones. Si la requalification de ces zones, territoires ou secteurs le nécessite, elle pourra également intervenir à proximité de ceux-ci.

L’Assemblée nationale a étendu le périmètre géographique d’intervention de l’ANCT en y incluant les secteurs couverts par des opérations de revitalisation de territoire (ORT) qui sont un outil juridique créé par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (loi ELAN). L’Assemblée nationale a aussi autorisé l’ANCT à favoriser l’aménagement et la restructuration d’espaces artisanaux et commerciaux incluant à titre accessoire des espaces de services, ainsi que tous les locaux qui se trouvent dans ces espaces.

Pour accomplir sa mission, l’ANCT pourra, comme l’EPARECA, accomplir « tout acte de disposition et d’administration nécessaire ». Elle pourra notamment acquérir des fonds commerciaux ou artisanaux ou, le cas échéant, par voie d’expropriation, des immeubles ou droits réels immobiliers nécessaires aux opérations correspondant à son objet. Elle pourra ensuite céder les immeubles ou les fonds acquis. Elle pourra enfin confier la gestion des fonds commerciaux ou artisanaux acquis à un ou plusieurs locataires gérants.

Enfin, l’ANCT disposera des facultés qui sont actuellement ouvertes à l’EPARECA en matière de création de filiales et de prises de participation24. Elle sera « habilitée à créer ou céder des filiales et à acquérir, étendre ou céder des participations dans des sociétés » (art. 6 bis).

C – Le soutien des projets et initiatives numériques développés dans les territoires

L’ANCT a pour mission d’impulser, d’aider à concevoir et d’accompagner les projets et les initiatives portés par l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les réseaux d’entreprises et les associations dans le domaine du numérique. Comme dans le cadre de la première mission qui lui est attribuée, le rôle de l’ANCT consistera à faire émerger des projets et pas seulement à soutenir des projets déjà définis25.

Il appartiendra à l’ANCT d’assurer la mise en œuvre des programmes nationaux territorialisés visant à assurer la couverture de l’ensemble du territoire national par des réseaux de communications électroniques mobiles et fixes à très haut débit.

L’ANCT devra favoriser l’accès de l’ensemble de la population aux outils numériques et le développement des usages et des services numériques dans les territoires. Actuellement, l’Agence du numérique accompagne les collectivités territoriales qui souhaitent élaborer des stratégies numériques locales. Elle appuie également « les initiatives en faveur d’une montée en compétences numériques des Français ». L’ANCT devra poursuivre ces actions et soutenir les collectivités territoriales dans la création de nouveaux services connectés26.

Enfin, l’ANCT devra remettre chaque année au gouvernement et au Parlement un rapport d’activité qui sera rendu public. Il permettra aux élus d’évaluer l’action de l’ANCT.

III – Le mode de gouvernance et d’administration de l’ANCT

L’ANCT sera administrée par un conseil d’administration qui règlera par ses délibérations « les affaires de l’établissement ». Ce conseil déterminera dans son règlement intérieur les modalités de prévention des conflits d’intérêts.

Comme dans la version initiale de la proposition de loi portant création de l’agence, il comportera des membres ayant voix délibérative et des membres ayant voix consultative.

Les représentants de l’État et de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) devront représenter au moins la moitié des membres ayant voix délibérative27. Les autres membres à voix délibérative sont des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, du personnel de l’agence, ainsi que deux députés et deux sénateurs.

Les membres du conseil d’administration ayant voix consultative sont les représentants de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), ainsi que des personnalités qualifiées.

Le président du conseil d’administration sera choisi parmi les représentants des collectivités territoriales.

Force est de constater que la question de la gouvernance de l’ANCT a constitué un point de divergence majeur entre l’Assemblée nationale et le Sénat et a été à l’origine de l’échec de la commission mixte paritaire.

Les deux assemblées parlementaires se sont opposées sur la place des collectivités territoriales au sein du conseil d’administration de la future agence.

Les sénateurs ont souhaité que le conseil d’administration de l’ANCT soit composé de manière paritaire, avec une égalité du nombre d’élus et de représentants de l’État en son sein.

Le sénateur Louis-Jean de Nicolaÿ a souligné la nécessité d’assurer une parité de voix entre les représentants de l’État et ceux des collectivités territoriales de manière à « renforcer le poids des élus locaux et nationaux dans la gouvernance de l’agence, compte-tenu du fait que la vocation de l’ANCT est avant tout de s’intéresser aux territoires »28. Le sénateur Hervé Maurey a aussi rappelé qu’il existe des établissements publics de l’État où les élus ont la majorité, notamment les établissements publics fonciers ou l’établissement public d’aménagement de Paris-Saclay29.

Les députés ont soutenu quant à eux que l’État devait avoir la majorité au conseil d’administration de l’ANCT car l’agence sera une institution nationale publique qui sera issue de la fusion de plusieurs services ou établissements nationaux. La ministre Jacqueline Gourault a souligné que « même si l’agence intervient au profit des territoires, et donc de leurs élus, (…) il s’agit d’une agence de l’État, dont les moyens d’intervention, qu’ils soient financiers ou techniques, sont des moyens de l’État. Il est donc légitime que ce dernier dispose au moins de la moitié des sièges, comme c’est le cas pour de nombreux opérateurs de l’État (…) »30.

L’Assemblée nationale a pris partiellement en compte l’avis du Sénat en introduisant, en seconde lecture, un mécanisme de « seconde délibération » du conseil d’administration, sur initiative des représentants des collectivités locales. Pour être approuvée par le conseil d’administration, une délibération devra réunir la majorité des membres présents ainsi que, au sein de cette majorité, la majorité des membres représentant les collectivités et leurs groupements. Si cette double majorité n’est pas réunie, une nouvelle délibération portant sur le même objet sera inscrite à l’ordre du jour du prochain conseil d’administration. Afin de ne pas paralyser le fonctionnement de l’ANCT, ce mécanisme de nouvelle délibération ne pourra être utilisé qu’une seule fois, et non indéfiniment, contrairement à ce que souhaitaient les sénateurs. Ce dispositif retenu par les députés et soutenu par le gouvernement constitue, selon le Sénat, « une mesure en trompe l’œil, dans le sens où elle n’ouvre droit qu’à une seule nouvelle délibération, sans vrai pouvoir pour les élus »31. Pour la haute assemblée, le principe selon lequel « qui paie décide » ne peut justifier que l’État ait le dernier mot.

Par ailleurs, la loi portant création de l’ANCT prévoit que la composition de son conseil d’administration devra favoriser « une juste représentation de la diversité des territoires métropolitains et ultramarins » (art. 3). Elle impose également la parité au sein du conseil d’administration de la future agence.

Enfin, le comité national de coordination de l’ANCT, qui comprendra des représentants de l’ANRU, de l’ANAH, de l’ADEME, du CEREMA et de la CDC, pourra être saisi de tout sujet par le conseil d’administration (art. 7)32. Il pourra formuler des propositions et demander que des questions soient inscrites à l’ordre du jour d’une réunion du conseil d’administration.

IV – L’organisation de l’ANCT

Il convient de distinguer l’organisation nationale de l’organisation territoriale de l’ANCT.

A – L’Organisation nationale de l’ANCT

L’ANCT sera dirigée par un directeur général qui sera nommé par décret pris en conseil des ministres.

La commission mixte paritaire du 3 avril 2019 a abouti à un accord sur la proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de l’ANCT. Ce texte qui comporte un seul article, vient compléter le tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la constitution. En effet, il vient ajouter le directeur de la future agence à la liste d’emplois pour lesquels le pouvoir de nomination du président de la République s’exerce après avis public des commissions compétentes de chaque assemblée parlementaire, soit, en l’occurrence, les commissions du développement durable et de l’aménagement du territoire.

En application de l’article 13 de la constitution, le chef d’État devra renoncer à la nomination envisagée si l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions permanentes.

L’importance de la fonction de directeur général de l’ANCT est de nature à justifier « une telle intervention du Parlement, à l’exemple de ce qui se pratique déjà pour la présidence de nombreux autres établissements publics de l’État intervenant sur des périmètres connexes »33. L’exposé des motifs de la proposition de loi organique rappelle que les directeurs généraux de l’ANRU, de l’Agence française de développement, ou encore de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs sont désignés au moyen de cette même procédure.

B – L’Organisation territoriale de l’ANCT

Le préfet sera le délégué territorial de l’ANCT. Il sera l’interlocuteur unique des collectivités territoriales qui désirent solliciter l’ANCT. Le Sénat a souhaité la création d’un comité local de la cohésion territoriale destiné à associer les élus locaux aux actions de l’agence à l’échelle départementale.

1 – Le délégué territorial de l’ANCT

Le nouvel article L. 1232-3 du CGCT prévoit que le représentant de l’État dans le département, la collectivité à statut particulier ou la collectivité d’outre-mer régie par les articles 73 ou 74 ou par le titre XIII de la constitution est le délégué territorial de l’ANCT (art. 5). Ce dernier pourra subdéléguer ses compétences ou sa signature.

Le choix du préfet pour exercer la fonction de délégué territorial de l’agence « se justifie à la fois par la proximité que celui-ci entretient avec les élus locaux ainsi que par sa connaissance du territoire et des politiques qui y sont menées »34.Comme l’a rappelé la ministre Jacqueline Gourault lors de son audition devant la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, le 31 octobre 2018, « les acteurs locaux sont constamment en contact avec le préfet. Le préfet est donc une porte d’entrée sur de très nombreux dossiers ».

Le préfet, délégué territorial de l’agence, devra veiller à assurer la cohérence et la complémentarité des actions de l’ANCT avec, d’une part, les soutiens apportés aux projets locaux par les acteurs locaux publics ou associatifs intervenant en matière d’ingénierie et, d’autre part, avec les décisions prises au sein de la Conférence territoriale de l’action publique (CTAP)35.Il devra aussi « encourager la participation du public dans le cadre de l’élaboration des projets des collectivités territoriales et de leurs groupements ».Le législateur cherche à rapprocher les citoyens de l’action publique et à encourager les projets issus d’une démarche participative36.

Enfin, si le gouvernement a soutenu que l’ANCT permettra une réelle déconcentration des services de l’État, certains parlementaires ont critiqué le fait que la future agence donnera aux préfets un droit de regard sur les projets des collectivités locales. Ils l’ont d’ailleurs présenté « comme un outil de recentralisation dans les mains du préfet » :« un outil visant à renforcer le pouvoir de l’État sur les territoires »37.

2 – Le Comité local de cohésion territoriale

Les délégués territoriaux de l’agence réuniront régulièrement, au moins deux fois par an, un comité local de cohésion territoriale. Ce comité sera informé des demandes d’accompagnement émanant des collectivités territoriales et de leurs groupements, des suites qui leur sont données et, le cas échéant, de la mise en œuvre des projets concernés.

La création de ce comité de cohésion territoriale qui rassemblera, autour du délégué territorial de l’agence, les élus locaux concernés par des projets soutenus par celle-ci, a été introduite par le Sénat en première lecture. Avec ce comité, les sénateurs ont voulu « renforcer l’information et l’association des élus locaux aux actions de l’agence dans les territoires, en particulier à l’échelle départementale »38.

La composition et les modalités de fonctionnement de cet organisme, qui n’était pas prévu dans la proposition de loi ordinaire initiale, seront précisées par décret. La députée Yolaine de Courson, rapporteure de la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, a indiqué le 15 mai 2019 à l’Assemblée nationale qu’il réunira « les élus du territoire mais aussi les acteurs locaux privés et publics comme les agences régionales de santé, les agences de l’eau ainsi que des personnalités de l’enseignement supérieur et de la recherche ».

V – Les conventions signées par l’ANCT avec ses partenaires

Comme l’a souhaité le gouvernement, les conventions signées par l’ANCT avec ses partenaires seront tripartites. Elles engageront également l’État (art. 6 ter).

Le nouvel article L. 1233-2-1 du CGCT vient regrouper les dispositions relatives à ces conventions pluriannuelles signées entre l’ANCT, l’État et ses partenaires. Il prévoit que l’ANCT et l’État concluront des conventions pluriannuelles avec l’ANRU, l’ANAH, l’ADEME, le CEREMA et la CDC39.

Ces conventions préciseront les conditions dans lesquelles ces établissements participeront au financement et à la mise en œuvre d’actions dans les territoires où l’ANCT intervient. Ces conventions tripartites (État, ANCT et opérateurs non intégrés) et leurs éventuels avenants seront transmis au Parlement.

Le législateur a fixé une date butoir pour la signature des premières conventions en prévoyant qu’elles devront être conclues dans un délai de trois mois à compter de la publication du décret de nomination du directeur général de l’ANCT et au plus tard le 1er janvier 2020.

Par ailleurs, à la demande du directeur général de l’ANCT, le comité national de coordination de l’agence se réunira pour assurer le suivi de l’exécution de ces conventions mentionnées à l’article L. 1233-2-1 du CGCT (art. 7).

Enfin, on remarquera que des représentants de l’ANCT pourront siéger aux conseils d’administration de l’ADEME et du CEREMA (art. 9). Cette évolution de la composition des conseils d’administration, qui figurait dans le texte initial de la proposition de loi ordinaire, est nécessaire car l’ANCT fera appel aux moyens de l’ADEME et du CEREMA dans le cadre des conventions visées à l’article L. 1233-2-1 du CGCT40. Ces dispositions qui permettront à l’agence de suivre les projets retenus par ces deux établissements publics n’ont pas fait l’objet de modifications lors du débat parlementaire.

VI – Les ressources de l’ANCT

Certains parlementaires ont estimé que les moyens financiers de l’ANCT seront insuffisants. Dans son avis du 25 octobre 2018, le Conseil d’État, qui a jugé « positive » l’orientation opérationnelle donnée à l’ANCT, a relevé que celle-ci devait être dotée de « ressources suffisantes pour exercer sa mission, tant à l’échelle nationale que locale ».

Le législateur a prévu que l’ANCT bénéficiera « des contributions et subventions de l’État et d’autres personnes publiques » ainsi que de « financements par des personnes privées » (art. 6). Elle pourra bénéficier du produit des aliénations, des dons et legs et des revenus des biens meubles et immeubles, ainsi que de « toutes les recettes autorisées par les lois et règlements » (produit des emprunts, éventuelles affectations de ressources fiscales).

L’ANCT aura la possibilité de bénéficier de la rémunération de ses prestations de service au titre de certaines de ses missions. Elle pourra céder des immeubles ou des fonds qu’elle aura acquis, ou encore attribuer la gestion de fonds commerciaux ou artisanaux acquis à un ou plusieurs locataires gérants (art. 2). Ces dispositions permettent de garantir que l’ANCT disposera de l’ensemble des recettes dont l’EPARECA a bénéficié en application de l’article L. 325-2 du Code de l’urbanisme.

Enfin, le gouvernement a précisé que l’ANCT bénéficiera également de « la mobilisation des fonds de la Banque des territoires, avec 5 milliards d’euros utilisables en fonds propre d’ici 2022 ».

En conclusion, il est permis de penser que la création de l’ANCT sera de nature à transformer de manière significative la façon dont « l’État organise son action et le soutien qu’il apporte aux territoires et à leurs projets »41. Elle apportera une « aide sur mesure » aux collectivités locales et devrait permettre de lutter contre les multiples fractures qui traversent les territoires. La circulaire du 12 juin 2019 relative à la mise en œuvre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État souligne que la création de l’ANCT viendra « renforcer les compétences d’ingénierie territoriale au plus près des territoires »42.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Après l’échec de la commission mixte paritaire (CMP), la proposition de loi portant création de l’ANCT a été adoptée en nouvelle lecture par l’Assemblée nationale le 21 mai 2019 et en nouvelle lecture, avec modifications, par le Sénat le 20 juin 2019. Elle a été définitivement adoptée par les députés le 9 juillet 2019.
  • 2.
    Le 3 avril 2019, la CMP est parvenue à un accord sur la proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de l’ANCT qui a été définitivement adoptée par le Sénat le 20 juin 2019.
  • 3.
    Une proposition de loi a été déposée en ce sens le 2 octobre 2018 par le sénateur Jean-Claude Requier et l’ensemble des membres du groupe RDSE. Elle a été complétée par une proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de l’ANCT, déposée par les sénateurs Hervé Maurey et Jean-Claude Requier. La création d’une telle agence avait déjà été envisagée par deux textes d’initiative sénatoriale adoptés en juin 2018 : la proposition de loi relative à l’équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale portée par les sénateurs LR Philippe Bas, Bruno Retailleau et Mathieu Darnaud et la proposition de loi pour la revitalisation des centres-bourgs des sénateurs Rémy Pointereau (LR) et Martial Bourquin (PS). Enfin, le 25 juillet 2018, dans le cadre de l’examen du projet de loi ELAN, le Sénat a rejeté un amendement gouvernemental qui prévoyait de créer par ordonnance la future ANCT. Cette méthode retenue par le gouvernement pour créer l’agence a été critiquée par les sénateurs. Elle n’a pas permis d’aboutir et a conduit au dépôt de la proposition de loi de Jean-Claude Requier que le gouvernement a souhaité voir examinée en procédure accélérée.
  • 4.
    Le président de la République a évoqué une agence « d’un type nouveau » qui aura « vocation à travailler en lien direct avec les régions », dans « une logique de guichet unique et de simplification de projets ».
  • 5.
    AN, Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, 29 janv. 2019, Compte rendu n° 30, p. 3.
  • 6.
    AN, Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, 29 janv. 2019, Compte rendu n° 30, p. 3.
  • 7.
    Seul le pôle « French tech » de l’agence du numérique ne sera pas intégré à l’ANCT.
  • 8.
    Rapp. AN, 6 févr. 2019, p 5, n° 1662.
  • 9.
    Rapp. AN, 6 févr. 2019, p 5, n° 1662.
  • 10.
    AN, 30 janv. 2019, avis de la commission des lois sur la proposition de loi portant création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires (n° 1623), p 5.
  • 11.
    CGCT, art. L. 1231-1.
  • 12.
    C. trav., art. L. 5312-1.
  • 13.
    C. trav., art. L. 6123-5.
  • 14.
    Le texte se distingue de la proposition de loi du député UDI Philippe Viguier qui avait suggéré de créer l’ANCT sous la forme d’un ÉPIC, une proposition rejetée le 29 novembre 2017 par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale.
  • 15.
    https://www.villesetterritoireslr.fr/site2015/wordpress/wp-content/uploads/2018/08/rapport-anct_juin-2018-1.pdf.
  • 16.
    La loi portant création de l’ANCT a fixé une date butoir pour la dissolution de l’EPARECA. Cette date qui sera fixée par décret en Conseil d’État ne pourra être postérieure au 1er janvier 2020 (art. 10).
  • 17.
    D. n° 2014-394, 31 mars 2014, portant création du Commissariat général à l’égalité des territoires : JO n° 0078, 2 avr. 2014, texte n° 6.
  • 18.
    L. n° 96-987, 14 nov. 1996, relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville : JO n° 266, 15 nov. 1996, p. 16656.
  • 19.
    D. n° 2015-113, 3 févr. 2015, portant création d’un service à compétence nationale dénommé « Agence du numérique » : JO n° 0029, 4 févr. 2015, texte n° 36.
  • 20.
    AN, 29 janv. 2019, avis de Mme Yolaine de Courson sur la proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de l’ANCT, p. 10, n° 1620.
  • 21.
    Rapp. AN, 6 févr. 2019, p. 7, n° 1662.
  • 22.
    Amendement n° CD410 sur la proposition de loi portant création d’une ANCT déposé le 5 février 2019 par des députés du groupe LREM (http://www.assemblee-nationale.fr/15/amendements/1393/CION-DVP/CD410.pdf).
  • 23.
    Amendement n° CD385 sur la proposition de loi portant création d’une ANCT déposé le 1er février 2019 par le député LREM Jean-François Cesarini (http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/1393/CION-DVP/CD385).
  • 24.
    Rapp. AN, 6 févr. 2019, p 44, n° 1662.
  • 25.
    Amendement n° CD55 sur la proposition de loi portant création d’une ANCT déposé le 29 janvier 2019 par la députée LRM Yolaine de Courson (http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/1393/CION-DVP/CD55).
  • 26.
    Amendement n° CD111 sur la proposition de loi portant création d’une ANCT déposé le 30 janvier 2019 par la députée LRM Célia de Lavergne (http://www.assemblee-nationale.fr/15/amendements/1393/CION-DVP/CD111.pdf).
  • 27.
    Dans le texte voté en première lecture par les députés, le représentant de la CDC ne figurait pas dans le même collège que les représentants de l’État. Après l’échec de la commission mixte paritaire, l’Assemblée nationale a souhaité, en nouvelle lecture, faire un geste en direction du Sénat en plaçant le représentant de la CDC dans le même collège que les représentants de l’État afin que les représentants des collectivités territoriales disposent d’un siège supplémentaire dans le deuxième collège.
  • 28.
    Rapp. Sénat, 31 oct. 2018, p. 45, n° 98.
  • 29.
    Rapp.de la commission mixte paritaire, 3 avr. 2019, p. 12.
  • 30.
    Déclaration faite au Sénat le 8 novembre 2018.
  • 31.
    Rapp. Sénat, 12 juin 2019, p. 7, n° 561.
  • 32.
    L’Assemblée nationale a supprimé en première lecture la présence de représentants des agences régionales de santé (ARS) dans la composition du comité national de coordination.
  • 33.
    V. exposé des motifs de la proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de l’ANCT.
  • 34.
    AN, Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, 29 janv. 2019, Compte-rendu n° 30, p. 21.
  • 35.
    Selon l’article L. 1111-9-1 du CGCT, la CTAP peut débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice de compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements. Dans chaque région, elle est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics.
  • 36.
    Amendement n° CD116 sur la proposition de loi portant création d’une ANCT déposé le 30 janvier 2019 par la députée LRM Célia de Lavergne (http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/1393/CION-DVP/CD116).
  • 37.
    Ainsi, pour le sénateur Joël Bigot, membre du groupe socialiste et républicain, « l’ANCT se présente comme un nouvel outil préfectoral, dont la mise en œuvre aura pour conséquence de mettre sous tutelle les projets des collectivités » (JO, session ordinaire de 2018-2019, Sénat, compte rendu intégral, séance du 20 juin 2019).
  • 38.
    Rapp. Sénat, 31 oct. 2018, p. 8, n° 98.
  • 39.
    L’Assemblée nationale n’a pas jugé opportun de prévoir la conclusion d’une convention entre l’ANCT et les agences régionales de santé (ARS), un principe qui avait été introduit au Sénat en première lecture.
  • 40.
    Rapp. AN, 6 févr. 2019, p. 51, n° 1662.
  • 41.
    Déclaration faite par Jacqueline Gourault à l’Assemblée nationale, le 11 mars 2019.
  • 42.
    Circ. 12 juin 2019 : JO n° 0135, 13 juin 2019, texte n° 2.

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Référence : LPA 12 Juil. 2019, n° 146q2, p.14

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