Un employeur peut-il être indemnisé du versement transports dont il ne peut bénéficier ?

Publié le 06/06/2018

premier conseiller de la cour administrative d’appel de Lyon

Une société qui s’acquitte du versement destiné au financement des transports en commun mais qui ne bénéficie ni de la desserte de son site par le réseau de transport, ni des possibilités de remboursement de cette imposition ouvertes par l’article L. 2333-70 du Code général des collectivités territoriales n’est pas fondée à invoquer la rupture d’égalité devant les charges publiques et à rechercher la condamnation de l’établissement public de coopération intercommunale dès lors qu’elle ne justifie pas de la réalité du préjudice grave qu’elle invoque.

CAA Lyon, 27 mars 2018, no 16LY01303, Sté SNF

Extrait :

La Cour :

(…)

1. Considérant que la société SNF, dont le siège social et une usine sont situés sur le territoire de la commune d’Andrézieux-Bouthéon, membre de la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole depuis le 1er janvier 2013, a demandé le 24 mai 2013 à cette communauté d’agglomération la modification de la délibération de son conseil instituant le versement destiné aux transports sur son territoire afin que la zone dans laquelle elle est implantée soit désignée comme ouvrant droit au remboursement du versement destiné aux transports ; que, par décision du 11 juillet 2013, le président du conseil de cet établissement public de coopération intercommunale a rejeté cette demande ; que la société SNF relève appel du jugement n° 1306356 du 21 janvier 2016 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision du 11 juillet 2013, à ce qu’il soit enjoint sous astreinte au conseil de la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole, devenue la communauté urbaine Saint-Étienne Métropole le 1er janvier 2016, d’adopter une délibération modifiant son périmètre de transports urbains et à la condamnation de cette collectivité publique à l’indemniser des conséquences dommageables de son assujettissement au versement destiné aux transports ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant qu’il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué, et notamment de son point 10, que le tribunal administratif de Lyon, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, a expressément et suffisamment répondu au moyen de la société SNF tiré de la responsabilité sans faute de la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole fondée sur le principe d’égalité devant les charges publiques ; que, par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d’irrégularité ;

Sur la légalité de la décision en litige du 11 juillet 2013 et sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

3. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes du I de l’article L. 2333-70 du Code général des collectivités territoriales dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision en litige et résultant de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 : « I. – Le produit de la taxe est versé au budget de la commune ou de l’établissement public qui rembourse les versements effectués : 1°/ Aux employeurs qui justifient avoir assuré le logement permanent sur les lieux de travail ou effectué intégralement et à titre gratuit le transport collectif de tous leurs salariés, ou de certains d’entre eux au prorata des effectifs transportés ou logés par rapport à l’effectif total ; 2°/ Aux employeurs, pour les salariés employés à l’intérieur des périmètres d’urbanisation des villes nouvelles ou de certaines zones d’activité industrielle ou commerciale, prévues aux documents d’urbanisation, lorsque ces périmètres ou ces zones sont désignés par la délibération mentionnée à l’article L. 2333-66 ».

4. Considérant que, par décision n° 2016-622 QPC du 30 mars 2017, le Conseil constitutionnel, statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société SNF dans la présente instance, a déclaré conformes à la Constitution les dispositions du I de l’article L. 2333-70 du Code général des collectivités territoriales dans leur rédaction résultant de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 ; que, par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que ces dispositions porteraient atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ;

5. Considérant, en deuxième lieu, qu’en réponse à la demande du 24 mai 2013 de la société SNF tendant à la modification de la délibération du conseil de la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole instituant le versement destiné aux transports sur son territoire afin que la zone dans laquelle ladite société est implantée soit désignée comme ouvrant droit au remboursement de ce versement en application des dispositions précitées du 2° du I de l’article L. 2333-70 du Code général des collectivités territoriales, le président du conseil de ladite communauté d’agglomération a, par sa décision contestée du 11 juillet 2013, notamment indiqué que la délibération de ce conseil en date du 14 décembre 2009 fixant le taux du versement destiné aux transports ne désigne pas de zones d’activité industrielle ou commerciale prévues aux documents d’urbanisation et au sein desquelles il serait possible d’organiser un remboursement aux employeurs des sommes versées pour les salariés qui y sont employés et que la communauté ne commet aucune faute à demander que ses délibérations légalement prises soient complètement exécutées ; qu’il ne résulte pas de ces termes ni des autres mentions de la décision en litige, que le président du conseil de la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole aurait considéré, en méconnaissance du 2° du I de l’article L. 2333-70 du Code général des collectivités territoriales, qu’il n’était pas légalement possible d’instituer des zones ouvrant droit au remboursement du versement destiné aux transports et se serait ainsi estimé en situation de compétence liée pour rejeter la demande précitée du 24 mai 2013 de la société SNF ; que, par suite, doit être écarté le moyen tiré de l’erreur de droit en ce que l’auteur de la décision en litige se serait cru à tort en situation de compétence liée ;

6. Considérant, en troisième lieu, qu’il est constant qu’en vertu de l’article IV.2.2 du règlement du plan de prévention des risques technologiques approuvé par arrêté du 20 décembre 2012 du préfet de la Loire, les arrêts de transports collectifs sont interdits à l’intérieur du périmètre d’exposition au risque, lequel comprend notamment l’emprise et les abords de l’usine d’Andrézieux-Bouthéon de la société SNF ; que le versement destiné au financement des transports prévu par les articles L. 2333-64 et suivants du Code général des collectivités territoriales constitue un impôt et non une redevance pour service rendu ; qu’ainsi, eu égard à la nature de ce versement, la circonstance que la société requérante en supporte la charge sans que les transports collectifs puissent assurer sa desserte, ne révèle pas une méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques par la décision contestée du 11 juillet 2013 ;

7. Considérant, en quatrième lieu, qu’il résulte des termes de la demande du 24 mai 2013 de la société SNF adressée au président du conseil de la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole que cette société a ainsi entendu solliciter la modification de la délibération du conseil de cette communauté instituant le versement destiné aux transports sur son territoire afin que la zone, dans laquelle ladite société est implantée et qui est soumise à l’interdiction d’arrêts de transports collectifs édictée par le règlement du plan de prévention des risques technologiques précité, soit désignée comme ouvrant droit au remboursement de ce versement en application des dispositions du 2° du I de l’article L. 2333-70 du Code général des collectivités territoriales ; qu’il ressort de la page 11 du mémoire de la requérante enregistré le 22 juin 2017 au greffe de la cour qu’elle est la seule entreprise de cette zone à être assujettie au versement destiné aux transports ; qu’il ne ressort pas des pièces des dossiers de première instance et d’appel qu’il existerait des motifs d’intérêt général justifiant que la seule société SNF bénéficie sur le territoire de Saint-Étienne Métropole, au titre du 2° du I de l’article L. 2333-70 du Code général des collectivités territoriales, du remboursement du versement destiné aux transports par la désignation de ladite zone sur le fondement de ces dispositions ; que, dans ces conditions, le motif tiré de la rupture de l’égalité devant les charges publiques, mentionné dans la décision en litige rejetant la demande du 24 mai 2013 de la société SNF, n’est entaché ni d’erreur de droit ni d’erreur d’appréciation ;

8. Considérant, en cinquième lieu, que la décision contestée du 11 juillet 2013 n’a en elle-même ni pour objet ni pour effet d’empêcher les salariés de la société SNF d’utiliser des transports collectifs, publics ou privés, pour se rendre sur leur lieu de travail ni de mettre à leur charge le versement destiné aux transports auquel leur employeur est assujetti ; que, dans ces conditions, doit être écarté le moyen tiré de ce que la décision en litige méconnaîtrait le principe d’égalité pour les salariés de la requérante ;

9. Considérant, en dernier lieu, que, si la requérante soutient que la décision litigieuse serait contraire au droit de l’Union européenne et à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, ces moyens, qui sont dépourvus de précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé, doivent être écartés ;

10. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la société SNF n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l’annulation de la décision du 11 juillet 2013 du président du conseil de la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole ; que, par voie de conséquence, doivent être rejetées ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte ;

Sur la responsabilité de la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

11. Considérant qu’il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 10 que la décision du 11 juillet 2013 du président du conseil de la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole n’est pas illégale ; que, par suite, la société SNF n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les conclusions de sa demande tendant à rechercher la responsabilité pour faute de ladite collectivité publique à raison de l’édiction de cette décision ;

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

12. Considérant que la responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques, lorsqu’une mesure légalement prise a pour effet d’entraîner, au détriment d’une personne physique ou morale, un préjudice grave et spécial, qui ne peut être regardé comme une charge lui incombant normalement ;

13. Considérant que si la société SNF soutient qu’elle emploie 982 salariés sur son site d’Andrézieux-Bouthéon et que la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole a retenu, pour le versement destiné aux transports, le taux maximal autorisé de 1,80 % des salaires payés, l’intimée fait valoir sans être contredite sur ce point par la société requérante que le chiffre d’affaires annuel de cette dernière s’élève à plus de 500 millions d’euros, alors qu’il est constant que le montant du versement destiné aux transports acquitté par la société au titre des années 2013 à 2016 s’est élevé respectivement à 418 239 €, 681 724 €, 719 173 € et 748 745 € ; que, dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir qu’elle aurait subi, en raison de son assujettissement au versement destiné aux transports à compter de 2013 dont le montant annuel a ainsi représenté moins de 0,15 % de son chiffre d’affaires annuel, un préjudice financier grave susceptible d’être réparé sur le terrain du régime de responsabilité sans faute fondée sur le principe d’égalité devant les charges publiques ; que, par suite, la société SNF n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les conclusions de sa demande tendant à rechercher la responsabilité sans faute de la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole sur le fondement de ce principe ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative :

14. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté urbaine Saint-Étienne Métropole, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société SNF demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu’il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société SNF une somme de 2 000 € au titre des frais exposés par la communauté urbaine Saint-Étienne Métropole et non compris dans les dépens ;

Décide :

Article 1er : La requête de la société SNF est rejetée.

Article 2 : La société SNF versera à la communauté urbaine Saint-Étienne Métropole une somme de 2 000 € (deux mille euros) au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.

(…)

CAA Lyon, 27 mars 2018, no 16LY01303, Sté SNF

La communauté d’agglomération de Saint-Étienne Métropole (CASEM), devenue communauté urbaine Saint-Étienne Métropole le 1er janvier 2016 puis Saint-Étienne Métropole le 1er janvier 20181, a, sur le fondement des dispositions des articles L. 2333-66 et L. 2333-67 du Code général des collectivités territoriales, institué par délibération du 14 décembre 2009 le versement destiné aux transports, ou « VT », destiné à financer les dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics urbains et fixé le taux maximal de 1,80 % sur les salaires payés aux salariés par les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, employant plus de 11 salariés. Certains employeurs peuvent, sous conditions, – il ne s’agit pas d’un droit – se voir rembourser les versements effectués, ainsi que le permet l’article L. 2333-70 de ce même code.

Est concernée par cette imposition la SAS SNF, dont le siège social et une usine de chimie sont situés sur le territoire de la commune d’Andrézieux-Bouthéon (9 000 habitants) dans le département de la Loire. Cette commune a été intégrée dans le périmètre de transport urbain de la CASEM à compter du 1er janvier 2013 à la suite d’une délibération adoptée le 9 octobre 2012. Au titre du VT, la société SNF s’est acquittée de 2013 à 2016 d’un montant total de 1 936 153 €, sans être cependant concernée par les possibilités de remboursement sus-évoquées. En effet, et d’une part, le périmètre délimité par l’assemblée délibérante afin que les employeurs puissent bénéficier des mesures de remboursement ne la concerne pas. D’autre part, elle n’entre pas dans le champ matériel des remboursements, précisé par l’article L. 2333-70 du Code général des collectivités territoriales qui concerne notamment les « employeurs qui justifient avoir assuré le logement permanent sur les lieux de travail ou effectué intégralement et à titre gratuit le transport collectif de tous leurs salariés, ou de certains d’entre eux au prorata des effectifs transportés ou logés par rapport à l’effectif total ». Le site de cette société est en effet classé dans le périmètre SEVESO 2, délimité par le plan de prévention des risques technologiques (PPRT), approuvé par arrêté préfectoral du 20 décembre 2012, faisant obstacle à l’implantation d’arrêts de transports collectifs, le règlement interdisant toute implantation d’arrêts de transports collectifs dans un périmètre de 1,5 km. Elle n’est donc pas desservie par les transports en commun en dépit des 2 millions d’euros versés. Elle participe ainsi au financement des transports publics urbains, mais, à la fois, sans pouvoir en bénéficier et sans être concernée par les possibilités de remboursement. Aussi a-t-elle saisi le 24 mai 2013 le président du conseil de la CASEM d’une demande tendant à ce que soit modifiée la délibération du conseil communautaire afin que la zone dans laquelle elle est implantée soit désignée comme lui ouvrant droit au remboursement de ce versement destiné aux transports. Elle s’est vue opposer une décision de refus le 11 juillet 2013. Sa demande indemnitaire en date 18 juillet 2013 portant sur l’existence d’un préjudice financier évalué à 162 622 € au 18 juin 2013 et à 30 000 € au titre des troubles dans les conditions d’existence a également été rejetée.

Elle a contesté ces décisions devant le tribunal administratif de Lyon et a également sollicité la condamnation de l’EPCI à l’indemniser des conséquences dommageables de son assujettissement aux versements acquittés au titre des années 2013 à 2017 pour un montant total de 2 710 410 €. La juridiction lyonnaise de première instance a rejeté ses demandes par le jugement n° 1306356 contesté lu le 21 janvier 2016. La SAS SNF sollicite dans le dernier état de ses écritures la condamnation de la CASEM à hauteur de 2 710 410 € en réparation de son préjudice financier actualisé en mars 2017.

I – La régularité du jugement contesté

Est contestée la régularité du jugement entrepris, s’agissant tant de la réponse apportée au moyen soulevé tiré de la rupture d’égalité devant les charges publiques que de la motivation de la réponse apportée par le tribunal.

La responsabilité sans faute est d’ordre public2, mais cette cause juridique avait cependant été expressément soulevée en première instance. Et s’il est soutenu par l’appelante que le jugement serait irrégulier en ce que le tribunal n’aurait pas répondu au moyen invoqué tiré de la responsabilité sans faute de la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole fondée sur le principe d’égalité devant les charges publiques, le tribunal y a répondu, et ce, de manière suffisamment motivée, dans son considérant n° 10, en rejetant sa demande au motif que le préjudice financier allégué ne présentait pas un caractère spécial. Le bien-fondé de cette réponse relève du fond.

II – Nature et modalités de perception du versement de transports

Il convient d’apprécier la légalité du refus de modification de la délibération instituant le versement transports. Le versement dit « de transports » ou VT a été institué par la loi n° 71-559 du 12 juillet 1971 relative à l’assujettissement de certains employeurs de Paris et des départements limitrophes à un versement destiné aux transports en commun de la région parisienne.

A – Une imposition fondée sur les rémunérations soumises à cotisations sociales

Il s’agit d’un impôt, ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel3, suivi par le tribunal des conflits4. Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de le rappeler dans le cadre de sa réponse à la QPC soulevée par la société appelante SNF dans le cadre du présent litige : « 4. Le versement destiné aux transports est une imposition instituée de manière facultative par les communes ou leurs groupements, situés hors de l’Île-de-France, dont la population excède un seuil déterminé par la loi. Cette imposition, qui vise à soutenir l’investissement et le fonctionnement des transports collectifs urbains, s’applique aux personnes employant plus de neuf salariés. Son assiette est constituée par les salaires versés ».

Acquitté par les employeurs employant plus de 9 puis, depuis le 1er janvier 20165, plus de 11 salariés, ce versement est destiné au financement du transport en commun dès lors que l’entreprise est située dans l’une des zones préalablement définies6, ce qui est le cas de la société SNF. Le montant est assis sur les rémunérations soumises à cotisations sociales et versé auprès des organismes ou services chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales7, c’est-à-dire en pratique les URSSAF, qui les reversent ensuite aux autorités organisatrices de transports (AOT). En province, le montant des plafonds est fixé entre 0,55 et 1,75 % des salaires selon la métropole concernée et le nombre d’habitants, avec une possibilité de majoration de 0,05 % ainsi que le prévoit l’article L. 2333-67 du Code général des collectivités territoriales s’agissant notamment des communautés urbaines et des communautés d’agglomération. C’est ce taux maximal de 1,80 % qui a été voté par la délibération du 14 décembre 2009, ainsi qu’il a été dit au début de nos conclusions.

B – Le recouvrement du versement de transports

Les organismes de recouvrement sont seuls compétents pour procéder aux opérations d’assiette et de recouvrement du versement de transport, les autorités organisatrices de transport étant étrangères à celles-ci8. Ce versement est soumis à une prescription biennale fixée par l’article L. 2333-73 du Code général des collectivités territoriales (antérieurement de 3 ans en application de l’article L. 243-6 du Code de la sécurité sociale)9.

C – Les possibilités de remboursement du versement de transports à l’employeur

Le montant de versement de transports que verse un employeur peut lui être remboursé dans les deux cas prévus par l’article L. 2333-70, I du Code général des collectivités territoriales dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision en litige et résultant de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificatives pour 2009 selon lequel : « I. – Le produit de la taxe est versé au budget de la commune ou de l’établissement public qui rembourse les versements effectués : /1° Aux employeurs qui justifient avoir assuré le logement permanent sur les lieux de travail ou effectué intégralement et à titre gratuit le transport collectif de tous leurs salariés, ou de certains d’entre eux au prorata des effectifs transportés ou logés par rapport à l’effectif total ; /2° Aux employeurs, pour les salariés employés à l’intérieur des périmètres d’urbanisation des villes nouvelles ou de certaines zones d’activité industrielle ou commerciale, prévues aux documents d’urbanisation, lorsque ces périmètres ou ces zones sont désignés par la délibération mentionnée à l’article L. 2333-66 »10.

Il existe une différence de situation entre les employeurs relevant du 1° et ceux relevant du 2°. Selon le Conseil constitutionnel, il n’y a donc pas d’atteinte au principe d’égalité puisque ces employeurs ne sont pas dans la même situation. D’une part, « La différence de traitement qui résulte des dispositions du 1° du paragraphe I de l’article L. 2333-70 est fondée sur la différence de situation existant entre, d’une part, les employeurs qui organisent le logement de leurs salariés sur le lieu de travail ou qui prennent en charge intégralement et à titre gratuit leur transport collectif et, d’autre part, ceux qui ne supportent aucune de ces charges ». D’autre part, « les zones dans lesquelles les communes ou leurs groupements peuvent, en application du 2°, accorder le remboursement du versement destiné aux transports, correspondent soit aux périmètres d’urbanisation des villes nouvelles arrêtés par le préfet, soit aux zones d’activité industrielle ou commerciale définies dans les documents d’urbanisme en fonction des choix d’aménagement des communes ou de leurs groupements. D’autre part, les communes ou leurs groupements ne peuvent, au sein d’un périmètre ou d’une zone, discriminer entre les employeurs répondant aux mêmes conditions légales ». Il n’y a pas non plus d’incompétence négative du législateur.

D – La répartition des compétences juridictionnelles en cas de litige

L’article L. 2333-72 du Code général des collectivités territoriales précise que : « Les contestations en matière de remboursement sont portées devant la juridiction administrative ». Si cette compétence juridictionnelle par détermination de la loi reste limitée, la juridiction administrative est compétente également, s’agissant d’un acte réglementaire d’une collectivité publique, pour connaître par voie d’action de la légalité de la délibération instituant ou fixant le taux du versement11 et, par suite, comme en l’espèce, de la légalité du refus d’abroger ou de modifier la délibération institutive.

Les juridictions judiciaires sont, quant à elles, compétentes pour connaître des litiges individuels relatifs à l’assujettissement d’un employeur au versement ainsi qu’à l’assiette et au recouvrement de ce prélèvement. Le tribunal des affaires de sécurité sociale est compétent notamment pour connaître des litiges portant sur le point de savoir si un employeur est ou non au nombre de ceux exemptés de l’obligation de versement et sur la restitution des sommes à un employeur, qui s’estime assujetti à tort, du versement dont il s’est néanmoins acquitté12. Elles le sont également pour apprécier par voie d’exception la légalité de la délibération par laquelle une commune ou un groupement de communes institue le versement ou en fixe le taux13.

III – L’examen des différents moyens invoqués

Après ces brefs rappels liminaires, venons-en aux moyens de légalité soulevés.

En premier lieu, la société SNF invoque le moyen tiré de l’erreur de droit au motif que l’auteur de la décision se serait cru, à tort, en situation de compétence liée mais ce moyen pourra être écarté en l’état des éléments fournis dès lors que rien ne vient l’étayer.

Elle soutient, en deuxième lieu, que les dispositions de l’article L. 2333-70, I, du Code général des collectivités territoriales dans leur rédaction résultant de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 ne seraient pas conformes à la Constitution. Cette question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a été transmise au Conseil d’État par ordonnance n° 16LY01303 du 29 septembre 2016 du président de la 3e chambre de la cour et renvoyée au Conseil constitutionnel par décision du Conseil d’État lue le 28 décembre 201614. Dans ses conclusions sur cette affaire, la rapporteure publique, Emmanuelle Cortot-Boucher, relevait qu’« il existe une double différence de situation objective entre les personnes qui organisent le transport collectif de leurs salariés et celles qui sont juridiquement dans l’impossibilité de le faire. D’une part, les premières, contrairement aux secondes, contribuent effectivement au désengorgement des voies routières et à la lutte contre la pollution atmosphérique, c’est-à-dire à l’objectif poursuivi par le législateur à travers l’institution du versement transports. D’autre part, les premières, contrairement aux secondes, supportent une charge financière liée à l’organisation du transport collectif de leurs salariés ». Mais, ainsi qu’il a été dit, si ce moyen a été jugé suffisamment sérieux pour justifier un renvoi au Conseil constitutionnel, ce dernier a estimé qu’il n’y avait pas d’atteinte au principe d’égalité. Dans ces conditions, ce moyen est écarté sans difficultés dès lors que, par décision n° 2016-622 QPC du 30 mars 2017, le Conseil constitutionnel, statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société SNF dans la présente instance, a été saisi et déclaré ces dispositions conformes à la Constitution15.

En troisième lieu, l’appelante invoque le moyen tiré de la rupture de l’égalité devant les charges publiques, qui est le motif de refus fondant la décision de rejet de sa demande. « Si l’article 13 de la Déclaration de 1789 n’interdit pas de faire supporter des charges particulières à certaines catégories de personnes pour un motif d’intérêt général, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques »16. Il pourra être écarté ainsi que l’a fait le Conseil constitutionnel dans sa réponse à sa QPC.

En réalité, le moyen invoqué est celui tiré de l’atteinte au principe d’égalité si la CASEM devait faire droit à la demande de modification du périmètre. Ainsi, le principe d’égalité implique que toutes les personnes placées dans des situations identiques soient traitées de manière identique. C’est l’apport de l’arrêt du 10 mai 1974, Denoyez et Chorques17 : « La fixation de tarifs différents applicables pour un même service rendu, à diverses catégories d’usagers d’un service ou d’un ouvrage public implique, à moins qu’elle ne soit la conséquence nécessaire d’une loi, soit qu’il existe entre les usagers des différences de situation appréciables, soit qu’une nécessité d’intérêt général, en rapport avec les conditions d’exploitation du service ou de l’ouvrage commande cette mesure ». Pour autant, toute situation égale n’induit pas un traitement égalitaire : « le principe d’égalité n’implique pas que des entreprises se trouvant dans des situations différentes doivent être soumises à des régimes différents »18. Le Conseil d’État a récemment eu l’occasion de rappeler les principes applicables : « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit. Il n’en résulte pas pour autant que le principe d’égalité oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes. En particulier, pour assurer le respect du principe d’égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose »19.

Le président de la CASEM a opposé dans sa décision du 11 juillet 2013 à la société SNF deux motifs de refus. Le premier, qui n’est pas contesté, est tiré de ce que faire droit à la demande de modification de la société remettrait en cause l’équilibre financier du service public. Ce motif, qui n’est nullement contesté, pourrait être suffisant. Le second motif est tiré de ce que si l’EPCI devait faire droit à la demande de la société SNF, il devrait faire de même s’il était également saisi par des entreprises placées dans la même situation, à peine de porter atteinte au principe d’égalité et ce, sauf à démontrer que les entreprises demanderesses ne sont pas placées dans la même situation. Et même si elle est la seule entreprise dans cette situation, le principe d’égalité n’exige pas qu’elle soit traitée différemment et qu’il soit fait droit à sa demande comme en l’espèce. Aussi, ce second motif de refus est, au regard de la jurisprudence administrative précitée, parfaitement fondé en droit.

En quatrième lieu, la SAS SNF reproche de participer au travers du versement transports au financement des réseaux de transports publics, sans pouvoir en bénéficier. C’est vrai, elle y participe assez largement, mais, cependant, elle ne peut utilement se prévaloir de l’absence de contrepartie dès lors qu’il s’agit – ainsi qu’il a été dit plus avant – d’une imposition20. Ce moyen serait opérant seulement dans le cas de redevance pour service rendu21, mais tel n’est pas le cas du versement transports en vertu de la jurisprudence constitutionnelle précitée. Il n’y a donc pas d’atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques.

Il n’y a pas non plus, en cinquième et dernier lieu, de rupture entre les salariés dès lors que ces derniers peuvent se déplacer et aller travailler. Il n’y a pas un droit à aller travailler en transports en commun. La décision contestée de refus est sans incidence.

Il convient ainsi de rejeter les conclusions à fin d’annulation présentées par la société SNF. Il en va de même, par voie de conséquence, des conclusions à fins d’injonction et d’astreinte.

IV – Sur les conclusions indemnitaires présentées par la société SNF

A – Sur les fondements de responsabilités

La société SNF invoque la responsabilité pour faute de la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole en se fondant sur l’illégalité fautive de la décision de refus de modifier la délibération dans la lignée de la jurisprudence Driancourt22. Ce fondement de responsabilité devra cependant être écarté dès lors que le refus contesté n’est pas illégal, ainsi qu’il vient d’être dit.

Elle invoque également la responsabilité pour faute en se fondant sur la rupture d’égalité devant les charges publiques. Nous sommes ici dans le cadre notamment posé par la jurisprudence Commune de Gavarnie23. Les mesures légalement prises, dans l’intérêt général, par les autorités peuvent ouvrir droit à réparation sur le fondement du principe d’égalité devant les charges publiques au profit des personnes qui, du fait de leur application, subissent un préjudice anormal, grave et spécial24. « La responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques, lorsqu’une mesure légalement prise a pour effet d’entraîner, au détriment d’une personne physique ou morale, un préjudice grave et spécial, qui ne peut être regardé comme une charge lui incombant normalement »25.

Un trouble grave peut révéler un préjudice anormal26. C’est ainsi que dans l’arrêt Commune de Gavarnie, le Conseil d’État a jugé que « s’il était en outre établi que ledit préjudice a, en fait, présenté une gravité telle que l’arrêté municipal du 30 juillet 1958 dût être regardé comme ayant imposé au sieur X, dans l’intérêt général, une charge ne lui incombant pas normalement, ledit sieur X devrait être indemnisé de ce préjudice par la commune de Gavarnie sur le fondement du principe de l’égalité des citoyens devant les charges publiques ». Il appartient au demandeur d’établir la réalité d’un préjudice anormal et spécial, étant précisé qu’ouvre droit à indemnisation la seule partie anormale du préjudice invoqué27.

B – L’absence de préjudice grave justifié par la société SNF

Le préjudice est-il suffisamment grave28 en l’espèce au sens des exigences posées par la jurisprudence au point que la société SNF ne devrait pas normalement supporter une telle charge ?

Le préjudice invoqué est uniquement financier. Il est sans nul doute spécial car il concerne la catégorie juridiquement identifiable des employeurs de plus 11 salariés concernés, même si « le Conseil d’État ne consacre pas une stricte notion de la spécialité du préjudice. En témoigne de façon remarquable une affaire où le nombre de victimes (…) pouvait être important »29. Il est a fortiori spécial lorsqu’il concerne une seule personne comme c’était le cas dans l’affaire à l’origine de la décision d’assemblée, 14 janvier 1938, Société des produits laitiers La Fleurette30, et comme c’est le cas ici. Le tribunal administratif de Lyon a toutefois considéré en première instance le contraire, au motif que : « Sous réserve du cas prévu au 1° du II de l’article L. 2333-70, il est acquitté par les entreprises, alors même que leur personnel ne fait pas usage du réseau de transport urbain. La charge de ce prélèvement ne constitue, par suite, pas pour la société SNF un préjudice ayant un caractère spécial ». Au contraire, nous proposons de considérer que le caractère spécial est établi puisque la société est seule concernée en raison de sa situation. Mais ce n’est en tout état de cause pas suffisant.

Ce chef de préjudice est important. La société SNF, qui emploie 982 salariés, s’acquitte du montant maximal de 1,80 % et les pièces fournies montrent qu’elle a ainsi versé au titre du versement destiné aux transports les sommes de 418 239 € au titre de l’année 2013, 615 915 € en 2014, 719 173 € en 2015 et 748 745 € en 2016.

Certes, ces chiffres sont importants, mais ce chef de préjudice est-il pour autant nécessairement grave ? Les éléments fournis par cette dernière sont réduits. La communauté de communes indique que cette charge n’est pas grave au regard des 500 millions d’euros de chiffre d’affaires. Ce montant n’est pas contredit. Or, il ne représente au final que 0,15 % de son chiffre d’affaires annuel et n’apparaissent pas au dossier les résultats nets.

Il peut être estimé que les montants acquittés n’entraînent pas un préjudice anormalement grave pour l’appelante, en l’absence de tout élément précis et probant produit par cette dernière. Par suite, la SAS SNF n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les conclusions de sa demande tendant à rechercher la responsabilité sans faute de la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole sur le fondement de ce principe.

Le site de la société SNF n’est pas desservi par les transports collectifs en raison de sa situation et du zonage retenu par le PPRT. Précisons que ce dernier constitue un document d’urbanisme au même titre que les plans de prévention des risques naturels prévisibles31. C’est seulement lorsqu’elles ont été « instituées par application » du Code de l’urbanisme que les servitudes d’urbanisme peuvent, aux termes de l’article L. 160-5 de ce code, donner lieu à l’indemnisation de certains dommages qu’elles ont causés, notamment lorsqu’elles ont porté atteinte à des droits acquis, ainsi que l’a jugé la Section du Conseil d’État dans l’arrêt du 29 décembre 2004, Société d’aménagement des coteaux de Saint-Blaine32. Mais si ces servitudes litigieuses ne peuvent pas être regardées comme instituées par application du Code de l’urbanisme, au sens de l’article L. 160-5 de ce code, « il résulte des termes de la loi du 2 février 1995, éclairés par ses travaux préparatoires, que le législateur a entendu faire supporter par le propriétaire concerné l’intégralité du préjudice résultant de l’inconstructibilité de son terrain nu résultant des risques naturels le menaçant, sauf dans le cas où ce propriétaire supporterait une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi »33. Auquel cas c’est la responsabilité de l’État de qui devrait être recherchée.

Il convient de rejeter les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative par la société SNF tendant à la condamnation de l’établissement public, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance et de la condamner à lui verser une somme de 2 000 € sur ce même fondement. Par ces motifs, nous concluons au rejet de la requête.

Notes de bas de pages

1.
V. D. n° 2017-1316, 1er sept. 2017, portant création de la métropole dénommée « Saint-Étienne Métropole ».
2.
Par ex. CE, sect., 29 nov. 1974, n° 89756, Gevrey : Rec. p. 599 – CE, 20 déc. 1974, n° 90229, Cne de Barjols : Rec. tables, p. 1107-1145-1161-1175-1195-1196.
3.
Cons. const., 16 janv. 1991, n° 90-287 DC, loi portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales : Rec. p. 24.
4.
T. Confl., 7 déc. 1998, n° 03123, district urbain de l’agglomération rennaise c/ Sté des Automobiles Citroën : Rec. p. 550.
5.
L. n° 2015-1785, 29 déc. 2015, de finances pour 2016, art. 15.
6.
CGCT, art. L. 2333-64.
7.
CGCT, art. L. 2333-69. Sur les possibilités de contrôle, v. CGCT, art. L. 2333-74.
8.
Cass. 2e civ., 15 juin 2017, n° 16-12510, PB : JCP E 2017, n° 1497, note Leplaideur S. – Cass. 2e civ., 15 juin 2017, n° 16-12551 : JCP S 2017, n° 1246, note Tauran T.
9.
Sur les causes et modalités d’interruption de celle-ci, v. par ex. Cass. 2e civ., 23 janv. 2014, n° 12-29917 : Bull. n° 25.
10.
V. par ex. CE, 8 août 1990, n° 80893, Synd. intercommunal des transports de l’agglomération mulhousienne (SITRAM) : Rec. p. 246.
11.
CE, 4 juill. 2001, n° 212336, Sté des automobiles Citroën (solution implicite)
12.
T. Confl., 1er mars 1993, n° 02719, Comité haut-rhinois d’action sociale en faveur des travailleurs migrants (COTRAMI) c/Synd. intercommunal des transports de l’agglomération mulhousienne (SITRAM) : Rec. p. 392.
13.
T. Confl., 7 déc. 1998, préc.
14.
CE, 28 déc. 2016, n° 403900.
15.
JCP A 2017, act. 275, note Erstein L.
16.
Cons. const., 29 déc. 2009, n° 2009-599 DC, cons. n° 71, Loi de finances pour 2010 : Rec. p. 218.
17.
Rec. p. 274 ; Rev. adm. 1974, p. 440, note Moderne F. ; RDP 1975, p. 467, note Waline M.
18.
CE, ass., 28 mars 1997, n° 179049, Sté Baxter : Rec. p. 114 ; RFDA 1997, p. 450, concl. Bonichot J.-C., obs. Mélin-Soucramanien F.
19.
CE, 16 févr. 2018, n° 413546, Barbier.
20.
V. par ex. CE, 13 nov. 1987, n° 57652, Synd. national des transporteurs aériens : Rec. p. 355.
21.
Par ex. CE, 6 avr. 2001, n° 217088, Élec. de France et Gaz de France : Rec. tables, p. 794.
22.
CE, sect., 26 janv. 1973, n° 84768, ville de Paris c/Driancourt : Rec. p. 77 ; AJDA 1973, p. 245, chron. Cabanes P. et Leger D. ; Gaz. Pal. 1973, 2, p. 859, note Rougeaux J.-P. ; Rev. adm. 1974, p. 29, note Moderne F.
23.
CE, sect., 22 févr. 1963 : Rec. p. 113 ; RDP 1963, p. 1019, note Waline M.
24.
Par ex. CE, 4 oct. 2010, n° 310801, Cne de Saint-Sylvain d’Anjou.
25.
CE, 8 juin 2017, n° 390424, Bozidarevic.
26.
Par ex. CE, 29 mai 1974, n° 90043, Reyboz et ministre de l’Aménagement du Territoire de l’Équipement du logement et du Tourisme : Rec. p. 326.
27.
CE, ass., 21 nov. 1947, Sté Boulenger : Rec. p. 436 ; S. 1948, 3, p. 21, concl. Odent R.
28.
V. CE, 12 oct. 1988, n° 67859, Sté Vinalmar : Rec. p. 340 – CE, 27 juill. 2009, n° 300040, min. d’État, min. de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire c/ Sté coopérative agricole Ax’ion : Rec. p. 468.
29.
Chapus R., Droit administratif général, t. 1, 2001, Montchrestien, p. 1377, n° 1518-2°.
30.
Rec. p. 25.
31.
CE, avis, 3 déc. 2001, n° 236910, SCI des 2 et 4 rue de la Poissonnerie et a. : Rec. p. 624 ; BJDU 2002, p. 54, concl. Fombeur P. ; Dr. adm. 2002, comm. 71 ; AJDA 2002, p. 177, note Jacquot H. ; Constr.-Urb. 2002, comm. 71, note Benoît-Cattin P. ; Collectivités-Intercommunalité 2002, comm. 90, note Erstein L. ; RDI 2002, p. 267, obs. Derepas L. ; Environnement 2002, comm. 2, note Benoît L. ; RJE 2002, p. 630, obs. Drobenko B.
32.
Rec. p. 478.
33.
Ibid.

Référence : LPA 06 Juin. 2018, n° 136j9, p.7

Référence : AJU58584

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