Compétence du maire et arrêté anti-pesticides : entre audace jurisprudentielle et lecture renouvelée des concours de polices administratives

Publié le 09/07/2020 - mis à jour le 15/07/2020 à 10H36

Le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise vient de se démarquer de ses homologues, en reconnaissant de manière audacieuse la compétence du maire pour réglementer, sur le territoire de sa commune, l’utilisation de produits phytopharmaceutiques, en dépit de l’existence d’une police spéciale d’État.

TA Cergy-Pontoise, 8 nov. 2019, no 1912597

Parmi les contentieux ayant émaillé l’année 2019, celui suscité par les arrêtés municipaux réglementant l’utilisation des pesticides constitue assurément un chapitre jurisprudentiel particulièrement marquant. Animés par la volonté de protéger leurs populations des risques liés à l’épandage de pesticides à proximité de leurs habitations, plusieurs maires sont intervenus au moyen d’arrêtés interdisant l’utilisation du glyphosate et de produits phytopharmaceutiques sur tout ou partie du territoire communal. Si l’intention des maires est compréhensible au regard des risques pour la santé liés à l’exposition à ces substances, signalés tant par les acteurs supranationaux1 que par les instances nationales2, demeure cependant le problème de la compétence de ces derniers à agir, en la matière, au titre de leurs pouvoirs de police administrative générale. Pour cause, le législateur a organisé une police administrative spéciale des produits phytopharmaceutiques – siégeant au sein du Code rural et de la pêche maritime – selon laquelle la réglementation de l’utilisation de ces produits relève, selon les cas, de la compétence des ministres chargés de l’Agriculture, de la Santé, de l’Environnement et de la Consommation ou de celle du préfet du département dans lequel ces substances sont utilisées.

L’on retrouve, dans le cadre de ce contentieux propre aux arrêtés anti-pesticides, la problématique classique des concours de polices administratives générale et spéciale, laquelle a déjà connu d’autres terres d’élection dans des domaines voisins, notamment à travers les arrêtés anti-antennes relais3 et anti-OGM4.

Dans la grande majorité des décisions rendues jusqu’à présent, l’arbitrage réalisé par le juge administratif penche en faveur de la compétence exclusive de la police spéciale d’État ; l’existence d’une police spéciale relative à la réglementation de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques excluant la compétence des maires désireux d’agir sur le fondement de leur pouvoir de police administrative générale5. De ce point de vue, ces décisions s’inscrivent dans le prolongement de solutions antérieurement rendues sur cette question6, et alimentent la préséance souvent accordée aux polices spéciales d’État face aux réglementations locales.

C’est en ce qu’elle tranche avec ce courant jurisprudentiel que la décision ici commentée, rendue le 8 novembre 2019 par le tribunal administratif de Cergy-Pontoise mérite d’être examinée avec attention. En octobre 2019, le préfet des Hauts-de-Seine demande au juge des référés du tribunal d’ordonner la suspension de l’exécution de l’arrêté du 13 juin 2019 par lequel le maire de la commune de Gennevilliers a interdit l’utilisation de pesticides pour l’entretien de certains espaces sur son territoire. Selon le préfet, le maire aurait excédé les pouvoirs de police générale qu’il tient du Code général des collectivités territoriales, et le principe de précaution ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d’excéder son champ de compétence et d’intervenir en dehors de ses domaines d’attribution. Justifiant l’arrêté contesté par la dangerosité des produits en cause, la commune fit au contraire valoir la pleine compétence du maire face à la carence de l’État dans l’exercice de la police spéciale lui étant reconnue par le Code rural et de la pêche maritime.

Au terme d’un raisonnement accordant une large place à la particularité des circonstances justifiant l’intervention de l’arrêté du maire, tenant notamment à l’importance des populations vulnérables sur le territoire communal, le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise rejeta la requête du préfet des Hauts-de-Seine et estima que le maire était compétent pour prendre l’arrêté attaqué. Retenant une position audacieuse détonnant avec les précédents jurisprudentiels rendus sur cette question, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise livre une décision qui interpelle. Après avoir mis en lumière les fondements de cette reconnaissance de la compétence du maire (I), il conviendra de s’interroger sur les perspectives entrouvertes par une telle position et les incidences de la reconnaissance de la compétence du maire (II).

I – Les fondements de la reconnaissance de la compétence du maire

Deux séries de considérations fondent, en l’espèce, la reconnaissance de la compétence du maire pour prendre l’arrêté contesté. Bien que pouvant être étudiées distinctement et successivement, ces deux raisons apparaissent en réalité partiellement liées. La première réside dans l’insuffisance des mesures réglementaires prises par les ministres titulaires de la police spéciale (A) ; la seconde est quant à elle relative à la présence d’un danger grave justifiant la prescription, par le maire, des mesures contestées (B).

A – L’insuffisance déterminante des mesures réglementaires prises par les autorités de police spéciale

Pour comprendre ce premier paramètre justifiant l’intervention du maire, un regard sur les argumentations respectives des parties s’impose. Selon le préfet, il n’existerait pas de « carence définitive de l’État en matière de protection des personnes » justifiant que le maire se substitue aux autorités étatiques, alors que le législateur a organisé une police spéciale des produits phytopharmaceutiques qui, selon les produits, relèvent de la compétence de certains ministres. À l’inverse, le maire de la commune fait valoir qu’il est parfaitement fondé à exercer le pouvoir de police sanitaire dont il dispose dans le but de protéger les riverains des zones traitées avec des produits phytopharmaceutiques, « en l’absence d’exercice par l’État ou ses représentants de leurs pouvoirs de police spéciale, qui constitue une carence ».

Afin d’éclairer cette opposition, il convient de rappeler la position récemment retenue par le Conseil d’État statuant au contentieux dans sa décision du 26 juin 2019, à l’occasion de laquelle a été annulé l’arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l’article L. 253-1 du Code rural et de la pêche maritime, notamment en tant qu’il ne prévoit pas de dispositions destinées à protéger les riverains des zones traitées par de tels produits. Selon le Palais Royal, ces riverains doivent être regardés comme des « habitants fortement exposés aux pesticides sur le long terme » au sens de l’article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 et il en découle que l’adoption des mesures nécessaires à la protection de la santé publique appartient à l’autorité administrative.

Il est probable que cette donnée – expressément rappelée dans la décision présentement commentée – ait été déterminante dans le raisonnement conduit par le juge en l’espèce. À l’heure où il statue, l’arrêté du 4 mai 2017 a été annulé en tant qu’il ne prévoit pas de dispositions destinées à protéger les riverains des zones traitées par des produits phytopharmaceutiques, et les mesures réglementaires dont l’édiction a, en conséquence, été ordonnée par le Conseil d’État dans un délai de 6 mois à compter de la notification de la décision du 26 juin 2019, n’ont toujours pas été adoptées. C’est la raison pour laquelle le juge des référés justifie, en l’espèce, l’intervention de l’arrêté du maire « en l’absence de mesures réglementaires suffisantes prises par les ministres titulaires de la police spéciale ».

À première vue, la position retenue semble logique car le juge administratif a déjà reconnu la possible intervention de l’autorité de police générale municipale, même en l’absence d’urgence ou de péril imminent, face à l’inertie de l’autorité de police spéciale7. Pourtant, elle n’en demeure pas moins étonnante, par l’audace qu’elle révèle, si on la compare à d’autres décisions rendues récemment par plusieurs juridictions administratives du fond, également saisies de la légalité d’arrêtés municipaux anti-pesticides. Invoquant la circonstance selon laquelle le délai de 6 mois avant le terme duquel l’autorité administrative compétente doit prendre les mesures réglementaires nécessaires à la protection des riverains des zones traitées par des produits phytopharmaceutiques n’est pas expiré, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a estimé que ce paramètre faisait obstacle à l’intervention du maire, alors même que, « durant cette période, l’absence de mesures particulières de protection est susceptible de caractériser une insuffisance dans la mise en œuvre de la police spéciale des produits phytopharmaceutiques »8. Dans le même ordre d’idées, le juge des référés du tribunal administratif de Versailles – rejoint sur ce point par celui de Rennes9 et celui de Besançon10 – a également jugé que le maire ne pouvait intervenir en la matière ; la carence de l’État « apparaissant provisoire »11. C’est en se plaçant sur un autre terrain que le tribunal administratif d’Amiens s’est également positionné en faveur de l’incompétence du maire, en considération du fait que « le législateur et le pouvoir réglementaire ont organisé de manière complète une police spéciale des produits phytopharmaceutiques confiée à l’État (…) »12.

Face à ce courant jurisprudentiel reposant sur la présomption selon laquelle l’action de la police administrative spéciale serait plus adéquate pour atteindre l’objectif poursuivi, justifiant la priorité lui étant accordée, la décision rendue par le tribunal administratif de Cergy-Pontoise paraît singulière. L’absence de mesures réglementaires suffisantes prises par les ministres titulaires de la police spéciale justifiait l’intervention de l’arrêté attaqué – lequel avait le mérite de combler une lacune textuelle sans qu’il soit besoin d’attendre l’adoption des mesures réglementaires nationales attendues au lendemain de la décision du 26 juin 2019 – eu égard « à la présomption suffisamment établie de dangerosité et de persistance dans le temps des effets néfastes pour la santé publique et l’environnement » des produits en cause. Dans ces conditions, le maire a pu à bon droit considérer que les habitants de Gennevilliers étaient exposés à un danger grave justifiant l’adoption de l’arrêté attaqué ; motif sur lequel il est désormais possible de s’appesantir.

B – La présence décisive d’un danger grave entourant les habitants de la commune

Après avoir identifié l’existence de la police spéciale relative à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques placée dans les mains du ministre de l’Agriculture, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise expose la façon dont il doit se concilier avec le pouvoir de police générale reconnu au maire. Responsable de l’ordre public sur le territoire de sa commune, celui-ci « ne saurait s’immiscer dans l’exercice de cette police spéciale qu’en cas de danger grave ou imminent ou de circonstances locales particulières ». Ce faisant, le juge des référés réactive une hypothèse que la jurisprudence avait déjà eu l’occasion d’esquisser. L’on rappellera ici l’apport de la décision Société Pec-Engineering rendue le 15 janvier 1986, au sein de laquelle la haute juridiction administrative a estimé que les dispositions du Code des communes n’autorisaient pas le maire à s’immiscer dans l’exercice de la police spéciale des installations classées que la loi du 19 juillet 1976 attribue au préfet et au gouvernement, en l’absence de « péril imminent »13. Un doute quant à la pérennité de cette exception pouvait néanmoins être légitimement nourri, au lendemain de la décision Commune de Valence, par laquelle le Conseil d’État a catégoriquement affirmé que le maire « ne saurait en aucun cas s’immiscer »14 dans l’exercice de la police spéciale de la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés, confiée à l’État, par l’édiction d’une réglementation locale. Par son caractère absolu, la formulation fermait la porte à toute forme d’intervention du maire, fût-elle motivée par la présence d’un péril imminent.

En l’espèce, le juge des référés prend toutefois soin de rappeler la lettre de l’article L. 2212-4 du Code général des collectivités territoriales, aux termes duquel, « en cas de danger grave ou imminent (…), le maire prescrit l’exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances » pour en tirer les conséquences dans la présente affaire : le maire de la commune de Gennevilliers « a pu à bon droit considérer que les habitants de celle-ci étaient exposés à un danger grave, justifiant qu’il prescrive les mesures contestées ».

Alors que les parties s’étaient explicitement placées sur le terrain du péril imminent – le maire au soutien de son arrêté et le préfet pour en récuser l’existence – le juge des référés n’emploie pas cette formule et préfère recourir à la notion de « danger grave ». Certes, peut-être convient-il de ne pas surinterpréter cette position au regard de l’assimilation que semble opérer ledit juge, lequel place sur le même plan le « danger grave ou imminent ». Toutefois, ce choix en faveur de l’expression « danger grave », au détriment du danger ou péril imminent, fait écho à l’appréhension généralement restrictive de la notion de péril imminent retenue en jurisprudence. Rares sont les hypothèses dans lesquelles ce péril sera identifié et de nature à autoriser l’intervention du maire dans une matière régie par une police spéciale15. Ce paramètre peut expliquer la réticence du juge à se placer sur ce terrain dans la présente affaire, sans compter que son homologue du tribunal administratif de Grenoble – saisi d’un litige semblable peu de temps avant – a clairement affirmé que si le Conseil d’État a annulé l’arrêté du 4 mai 2017 et enjoint à l’État de prendre des mesures réglementaires en conséquence, « cette décision ne permet pas à elle seule de reconnaître l’existence d’un péril imminent »16.

Si le juge, en l’espèce, identifie clairement un « danger grave » justifiant l’intervention du maire, sans affirmer explicitement que des circonstances locales particulières viendraient également au soutien de l’arrêté contesté, il est permis de penser que cette donnée a implicitement joué un rôle décisif dans le raisonnement du juge. En effet, le considérant 9 accorde une attention particulière à la particularité de la commune de Gennevilliers tenant au fait qu’elle « subit une pollution considérable du fait des infrastructures majeures de transport présentes sur son territoire », ou encore « de l’importance des populations vulnérables sur son territoire et notamment celles accueillies dans ses treize écoles, trois collèges et un lycée et dans l’établissement de santé spécialisé en rééducation fonctionnelle ». Cette identification – tacite – de circonstances locales particulières n’est pas sans rappeler la logique à l’œuvre dans la célèbre décision Lutétia17, ayant reconnu au maire la faculté de faire usage de ses pouvoirs de police générale pour renforcer, en raison de circonstances locales particulières, les mesures adoptées par les autorités étatiques dans l’exercice de leurs polices spéciales.

En ayant donné son aval à l’intervention du maire de la commune de Gennevilliers en dépit de l’existence d’une police spéciale d’État, le juge livre en l’espèce une décision étonnante qui suscite un certain nombre d’interrogations de principe, et ouvre la réflexion sur les perspectives induites par une telle position.

OceanProd / AdobeStock

II – Les incidences de la reconnaissance de la compétence du maire

À la légitime interrogation entourant la remise en cause potentielle de la primauté généralement reconnue à l’autorité de police administrative nationale (A), s’adjoint l’incertitude concernant l’invocation du principe de précaution (B).

A – L’incertitude entourant la remise en cause de la primauté traditionnellement reconnue à l’autorité de police administrative nationale

Cette interrogation est alimentée par une incise ponctuant le raisonnement du juge des référés de tribunal administratif de Cergy-Pontoise, dont il est permis de se demander si elle était véritablement indispensable à la résolution du litige, ou si elle révèle au contraire une tentative audacieuse de remise en cause de la préséance accordée, par principe, à l’autorité étatique titulaire du pouvoir de police spéciale. Pour cause, après avoir longuement justifié la légitimité de l’intervention du maire de Gennevilliers, le juge prolonge son propos en insistant sur le caractère fondé de l’arrêté attaqué, « alors même que l’organisation d’une police spéciale relative aux produits concernés a pour objet de garantir une cohérence au niveau national des décisions prises, dans un contexte où les connaissances et expertises scientifiques sont désormais largement diffusées et accessibles ». Pourquoi rappeler l’une des raisons parfois avancée au soutien de la priorité concédée à la police spéciale d’État, tenant au souci d’assurer sur l’ensemble du territoire national un niveau uniforme de protection de la santé publique notamment18, alors même que la conclusion du raisonnement du juge des référés le conduit finalement à autoriser la police générale locale à s’immiscer dans cette matière régie au niveau national ? L’on ne peut exclure que cette précision laisse entrevoir la volonté dudit juge de relativiser l’importance ou la portée de ce motif, qui ne justifierait donc plus nécessairement la primauté reconnue à l’autorité de police spéciale d’État. Cette interprétation est d’autant plus permise que le même juge a eu l’occasion de réitérer cette approche dans d’autres décisions ultérieures rendues à l’occasion de litiges comparables19.

Deux séries de remarques méritent, à cet égard, d’être formulées. D’une part, ce point de vue pourrait potentiellement s’adosser au principe de libre administration des collectivités territoriales, constitutionnellement ancré à l’article 72 de la constitution, lequel fonderait l’intervention des maires, souvent exposés à certaines pressions locales les incitant à agir dans ces matières sensibles. Par ailleurs, l’existence d’une police spéciale d’État ne saurait nécessairement impliquer l’infaillibilité de l’autorité étatique et l’exhaustivité de son intervention en toutes circonstances20, légitimant ainsi la relativisation des arguments généralement avancés au soutien de l’exclusivité de cette dernière. D’autre part toutefois, une certaine modération semble devoir être retenue quant à l’interprétation de cette brèche ouverte dans le principe de priorité accordée à la police spéciale d’État. Le principe de subsidiarité de l’action municipale ne semble pas remis en cause de manière générale car, pour l’heure, la position retenue par le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise paraît propre à ce dernier, et ne s’est pas véritablement propagée en dehors de ses murs. En outre, la particularité du contexte entourant la présente affaire explique aussi certainement en partie l’approche du juge. Rappelons que la décision ici commentée intervient dans une période dans laquelle sont attendues les mesures étatiques nécessaires à la protection de la santé publique s’agissant des riverains, en leur qualité de populations fortement exposées aux pesticides. Or ces mesures étant désormais intervenues, à travers l’arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques21, reste à savoir quelles seront les positions à venir des juridictions – et notamment celle du tribunal administratif de Cergy-Pontoise – lorsqu’elles seront à nouveau saisies de litiges semblables.

À cette première perspective entrouverte, s’adjoint une ultime interrogation relative à l’effectivité de la portée du principe de précaution, absent du raisonnement conduit par le juge en l’espèce.

B – L’incertitude entourant l’effectivité de la portée du principe de précaution

Alors que le principe de précaution est explicitement abordé dans l’argumentation du préfet et dans celle du maire pour lequel un récent arrêt de la CJUE de 2019 a rappelé « l’importance et la portée du principe de précaution qui justifie l’adoption de mesures restrictives lorsque la probabilité d’un dommage réel pour la santé publique persiste dans l’hypothèse où le risque se réaliserait », aucune allusion audit principe n’est finalement réalisée par le juge en l’espèce. Si la valeur constitutionnelle de ce principe, consacré à l’article 5 de la charte de l’environnement, a été reconnue par le juge administratif22, ce dernier a également eu l’occasion d’affirmer que ce principe, « s’il s’impose à toute autorité publique dans ses domaines d’attribution, n’a ni pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d’excéder son champ de compétence »23. Que l’on y adhère ou non, cette position repose sur une certaine logique – partagée par le Conseil constitutionnel24 – visant à cantonner la portée du principe de précaution aux domaines de compétence des autorités publiques. A contrario, cela signifierait que ledit principe ne joue que dans l’hypothèse où l’autorité administrative est reconnue compétente. Or dans l’affaire ici commentée, le juge conclue précisément à la compétence du maire sans pour autant se placer sur le terrain du principe de précaution ; cette non-exploitation du principe soulevant légitimement la question de savoir dans quelles hypothèses celui-ci pourra être opérationnel. Certes, l’invocation du principe de précaution pourrait apparaître « antinomique avec la nécessité d’un péril grave et avéré à l’ordre public pour que l’autorité de police administrative générale puisse valablement intervenir »25 puisque l’existence d’un doute sur les effets d’une action sur l’environnement ou la santé publique pourrait y faire obstacle. Néanmoins, le juge administratif a déjà eu l’occasion de préciser que la mise sur le marché du Roundup Pro 360, dont la substance active est le glyphosate, méconnaît le principe de précaution26. Si la décision ici commentée laisse donc en suspens la question de l’effectivité de la portée du principe de précaution, elle n’en justifie pas moins la compétence du maire en accueillant indirectement la protection de l’environnement – ici rattachée à l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales – au sein des motifs d’ordre public pouvant fonder l’intervention de l’autorité de police générale locale.

Notes de bas de pages

  • 1.
    V. notamment : CJUE, 1er oct. 2019, n° C-616/17.
  • 2.
    V. notamment : Institut national de la santé et de la recherche médicale, « Pesticides : effets sur la santé », Expertise collective, Synthèse et recommandations, 2013, p. 20 ; v. aussi CE, 26 juin 2019, nos 415426 et 415431, Assoc. générations futures et assoc. Eau et rivières de Bretagne.
  • 3.
    CE, ass., 26 oct. 2011, n° 326492, Cne de Saint-Denis : Lebon, p. 529.
  • 4.
    CE, 24 sept. 2012, n° 342990, Cne de Valence : Lebon, p. 335.
  • 5.
    V. à ce sujet, pour un éclairant panorama de l’ensemble des décisions ayant conclu en ce sens : Malblanc M., « Les arrêtés “anti-glyphosate” et le concours de polices administratives », JCP A 2020, 2005, n° 1.
  • 6.
    V. nota. TA Lyon, 12 déc. 2012, n° 1200196, note Trouilly P., « Incompétence du maire pour réglementer l’utilisation de produits phytopharmaceutiques sur le territoire d’une commune », Environnement févr, 2013, comm. 7 – V. également TA Dijon, 6 oct. 2017, nos 1700718 et 1701202, Cne de Saint-Julien-du-Sault c/ Préfet de l’Yonne.
  • 7.
    En ce sens : CE, 20 juill. 1971, n° 75613, Sieur Mehut.
  • 8.
    TA Toulouse, 31 oct. 2019, n° 1905869.
  • 9.
    TA Rennes, 27 août 2019, n° 1904033.
  • 10.
    TA Besançon, 16 sept. 2019, n° 1901465.
  • 11.
    TA Versailles, 20 sept. 2020, n° 1906708.
  • 12.
    TA Amiens, 21 nov. 2019, n° 1903535 ; Pour une décision plus ancienne ayant conclu dans le même sens, pour le même motif : TA Lyon, 12 déc. 2012, n° 1200196 : note Trouilly P., « Incompétence du maire pour réglementer l’utilisation de produits phytopharmaceutiques sur le territoire d’une commune », Environnement févr. 2013, comm. 7.
  • 13.
    CE, 15 janv. 1986, n° 47836, Sté Pec-Engineering.
  • 14.
    CE, 24 sept. 2012, n° 342990, Cne de Valence.
  • 15.
    Denolle A.-S., « Concours de polices en matière environnementale : quelle place pour le maire ? », AJCT 2019, p. 370.
  • 16.
    TA Grenoble, 2 oct. 2019, n° 1906106.
  • 17.
    CE, 18 déc. 1959, n° 36385, Sté Les films Lutetia et syndicat français des producteurs et exportateurs de films : Lebon, p. 693.
  • 18.
    V. en ce sens : CE, 26 oct. 2011, n° 326492, Cne de Saint-Denis.
  • 19.
    TA Cergy-Pontoise, 25 nov. 2019, n° 1913835 ; TA Cergy-Pontoise, 19 déc. 2019, nos 1915044, 1915047 et 1915048.
  • 20.
    Denolle A.-S., « Concours de polices en matière environnementale : quelle place pour le maire ? », AJCT 2019, p. 370.
  • 21.
    JORF n° 0302, 29 déc. 2019, texte n° 99.
  • 22.
    CE, 3 oct. 2008, n° 297931, Cne d’Annecy.
  • 23.
    CE, 24 sept. 2012, n° 342990, Cne de Valence.
  • 24.
    Cons. const., 19 juin 2008, n° 2008-564 DC, loi relative aux organismes génétiquement modifiés.
  • 25.
    Le Chatelier G., « Ordre public, pouvoirs de police du maire et libertés publiques : quelle articulation ? », AJCT 2016, p. 536.
  • 26.
    TA Lyon, 15 janv. 2019, n° 1704067.

À lire également

Référence : LPA 09 Juil. 2020, n° 151z0, p.11

Plan