1 – Le libre recours à la convention de procédure participative

Comme déjà indiqué, l’institution de la convention de procédure participative résulte à l’origine de l’article 37 de la loi du 22 décembre 201024 par modification de l’article 2068 du Code civil. L’article 9 de la loi du 18 novembre 2016 est venu reformuler les articles 2062, 2063, 2065 et 2066 inscrits au titre XVII du livre III du Code civil qui permet de recourir à la convention de procédure participative avant ou même quand le juge est saisi25.

La convention de procédure participative est définie à l’article 2062, alinéa 1er, du Code civil comme « une convention par laquelle les parties à un différend s’engagent à œuvrer conjointement et de bonne foi à la résolution amiable de leur différend ou à la mise en état de leur litige »26. La différence de cette nouvelle définition par rapport à l’ancien article 206227 réside, d’une part, dans l’utilité28 de cette convention qui peut être conclue alors que le différend a donné lieu à la saisine du juge ou de l’arbitre. D’autre part, dans son objet29, qui évolue et ne s’applique plus uniquement à la résolution amiable du différend mais également à œuvrer de bonne foi « à la mise en l’état du litige »30.

L’article 2063-4° du Code civil précise que « le cas échéant, les actes contresignés par avocats que les parties s’accordent à établir, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État ». Le professeur Louis Thibierge souligne le fait que « cette expression désigne une procédure de négociation entre les parties, conduite par leurs avocats, en vue de régler leur différend »31. Ces actes d’avocats vont permettre aux parties de mettre en place des procédures telles que l’expertise, les auditions ou encore les constats, et de favoriser le désengorgement des juridictions dans ce type de contentieux32. Le même auteur rappelle que c’est ce qui a été préconisé dans le rapport dirigé par Pierre Delmas-Goyon33.

Le recours à la convention de procédure participative est libre. Si la convention a été conclue avant la saisine du juge, et qu’elle est en cours, cela rend irrecevable tout recours, sauf en cas d’inexécution de la convention par l’une des parties34 ou lorsque des mesures provisoires ou conservatoires35 sont prises. Si les parties ne parviennent pas à un accord dans le cadre d’une convention de procédure participative, elles ne peuvent pas bénéficier des mesures de conciliation ou de la médiation préalable36.

À la vérité, on voit qu’il s’agit d’une forme de préliminaire à la médiation. Elle peut prêter à la réalisation d’un processus de transaction.

2 – Le renforcement de la transaction par des « concessions réciproques »

On se bornera ici à relever les innovations législatives relatives au mécanisme traditionnel, tel qu’il a été conçu en droit privé. Il restera donc à déterminer la portée et les limites au regard du droit du contentieux de l’environnement (voir C. ci-dessous).

La loi Justice du XXIe siècle a modifié les dispositions du Code civil relatives à la transaction à travers son article 10, tout d’abord, en reconnaissant la nécessité de « concessions entre les parties »37 qui a conduit à la réécriture de l’article 204438 du Code civil en ces termes : « La transaction est un contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître ». La nouvelle loi ajoute39, réécrit40 et supprime41 de nombreuses dispositions tel que souligné dans un article par le professeur Thomas Clay42.

Le législateur vient consacrer la notion de « concessions réciproques »43 entre les parties, une condition qui était déjà exigée par la jurisprudence44 et voulue par la doctrine45. La première chambre civile de la Cour de cassation a, par exemple, décidé dans un arrêt en date du 3 mai 200046 que, pour être validé, l’acte de transaction devait retenir l’existence de « concessions réciproques des parties », et elle a en l’espèce cassé, pour défaut de base légale, une décision qui avait condamné une partie à payer une somme due, en vertu d’une transaction résultant d’un procès-verbal de conciliation.

La chambre sociale de la Cour de cassation, quant à elle, est particulièrement vigilante au manque de « concessions réciproques », et elle a pu l’illustrer dans un arrêt en date du 18 mai 199947. Dans cette affaire, la Cour a relevé qu’il n’y a pas de transaction et qu’elle a un caractère nul et dérisoire, lorsqu’en l’espèce il était prévu une indemnité transactionnelle de 6 000 F, par laquelle un salarié refusait de concurrencer pendant 2 ans son ancien employeur, et ce, sur le territoire départemental. Par ailleurs, dans une affaire jugée par la troisième chambre civile en date du 28 novembre 200748, la Cour a estimé qu’une « transaction par laquelle le preneur bénéficiaire d’un droit au maintien dans les lieux renonce à ce droit est nulle lorsqu’eu égard à son montant, la contrepartie offerte par le bailleur revêt un caractère dérisoire et partant, ne constitue pas une véritable concession »49.

Le nouvel article 2052 précise désormais que « la transaction fait obstacle à l’introduction ou à la poursuite entre les parties d’une action en justice ayant le même objet »50. Le critère de « l’erreur de droit » a été abandonné51. Le professeur Thomas Clay approuve l’idée de la réécriture de l’article 2052 du Code civil, d’une part, pour une raison de forme qui consiste à mettre fin à la confusion de la référence à l’autorité de la chose jugée qui est inadaptée à la transaction, et d’autre part, pour une raison de fond qui tient à la sanction de fin de non-recevoir en cas d’exception de la transaction52. Enfin, plusieurs dispositions53 ont été supprimées du Code civil, comme l’article 2025, alinéa 2, et l’article 2047 sur la possibilité d’introduire une clause pénale dans la transaction, et les articles 2053 (relatif à l’annulation des contrats affectés d’un vice du consentement), les articles 2054 à 2057 qui étaient relatifs à la nullité pour erreur, au défaut d’objet, et enfin l’article 2058 qui prévoyait la réparation de l’erreur de calcul dans une transaction54. La validité de la transaction est soumise aux règles issues de la réforme du droit des contrats55 du 10 février 2016, publiée au Journal officiel de la République le 11 février 2016.

On peut espérer que ce droit commun de la transaction, issu de la loi Justice du XXIe siècle, puisse servir de complément à la transaction pénale56 en matière environnementale rendue conforme à la Constitution57.

3 – L’avènement de la médiation administrative

Les contours de la médiation administrative ainsi que ses principes sont énoncés par la nouvelle loi en vigueur, et surtout, son champ d’application est encadré.

Au chapitre 3, intitulé « La médiation »58, issu de la loi Justice du XXIe siècle, est inscrite la définition de la médiation administrative par l’adjonction d’un nouvel article L. 213-1 du Code de la justice administrative. La médiation est définie comme « tout processus structuré, quelle qu’en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l’aide d’un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par la juridiction ». La loi de modernisation reprend la définition issue de l’article 1 de l’ordonnance du 16 novembre 201459 ce qui fait que celle-ci est désormais « ratifiée »60, laquelle s’inspire de la directive n° 2008/52/CE du 28 mai 200861.

La référence à la conciliation est supprimée et remplacée par « médiation »62 et l’article 5-VI précise que « les missions de conciliation confiées à un tiers (…) dans sa rédaction antérieure à la présente loi, se poursuivent, avec l’accord des parties, selon le régime de la médiation administrative (…), dans sa rédaction résultant de la présente loi ». La conciliation, qui a été inscrite à l’article L. 211-4 du Code de justice administrative63 issu de la loi du 13 décembre 201164, est désormais supprimée65 par la réforme. De même, la nouvelle loi a abrogé66 la médiation transfrontalière issue de l’ordonnance du 16 novembre 201167 qui était inscrite à l’article L. 771-3-1 du Code de justice administrative et se définissait comme « le différend dans lequel, à la date où il est recouru à la médiation, une des parties au moins est domiciliée ou a sa résidence habituelle dans un État membre de l’Union européenne autre que la France et une autre partie au moins est domiciliée ou a sa résidence habituelle en France ».

La loi énonce qu’« à titre expérimental, et pour une durée de quatre ans à compter de la présente loi, les recours contentieux formés par certains agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle et les requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi peuvent faire l’objet d’une médiation préalable obligatoire dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État »68. Une nouvelle disposition inscrite au Code de justice administrative énonce que la médiation peut être proposée par le Conseil d’État quand il est « saisi en premier et dernier ressort pour tenter de parvenir à un accord entre les parties »69.

Selon l’article L. 213-2 du Code de justice administrative, la loi entoure la médiation administrative de trois principes d’ « impartialité70, compétence71 et diligence »72, ceux-ci gouvernant les missions73 de la médiation. Au surplus, la médiation est soumise au respect du « principe de confidentialité »74, lié à la notion de secret qui s’entend selon la définition courante du vocabulaire juridique de ce « qui ne doit pas être dévoilé ; en ce sens exclut non seulement la divulgation au public mais toute communication ou révélation privée »75. Autrement dit, les participants à la médiation ne divulguent pas aux tiers les constatations du médiateur et les déclarations recueillies76. Enfin, en cas d’échec de la médiation administrative, le législateur précise que « (…) les constatations du médiateur et les déclarations recueillies au cours de la médiation ne peuvent être (…) invoquées ou produites dans le cadre d’une instance juridictionnelle ou arbitrale sans l’accord des parties »77.

La réforme conduite par la loi du 18 novembre 2016 a prévu une procédure dualiste et unique dans le cadre de la médiation administrative qui peut être, soit de type conventionnel78, soit de type juridictionnel79. Le processus de médiation administrative est consacré par l’article 5 de la loi en son chapitre III comportant des « dispositions générales »80, et distingue deux types de procédures81, d’une part, relative à la « médiation à l’initiative des parties »82 et d’autre part, relative à la « médiation à l’initiative du juge »83. Le nouvel article L. 213-3 du Code de justice administrative précise que les parties ont la faculté de choisir elles-mêmes le médiateur hors procédure juridictionnelle lorsque « l’accord auquel parviennent les parties ne peut porter atteinte à des droits dont elles n’ont pas la libre disposition ». Dans cette situation, la juridiction saisie « peut, dans tous les cas où un processus de médiation a été engagé (…), homologuer et donner force exécutoire à l’accord issu de la médiation »84.

La médiation déclenchée par les parties est consacrée aux nouveaux articles L. 213-5 à L. 213-6 du Code de justice administrative. Elle est de type conventionnel car les parties à la médiation sont celles à l’initiative de la procédure. Le nouvel article L. 213-5, alinéa 1er, du Code de justice administrative rappelle que ces « parties peuvent (…) organiser une mission de médiation et désigner la ou les personnes qui en sont chargées ». Les parties peuvent également, soit s’adresser au « président du tribunal administratif », soit au « président (…) de la cour administrative d’appel compétent »85 afin qu’il organise la médiation administrative. De plus, « le président de la juridiction peut déléguer sa compétence à un magistrat de la juridiction »86 ou « la confier à une personne extérieure à la juridiction »87, et dans ce dernier cas, le président de la juridiction va déterminer « s’il y a lieu d’en prévoir la rémunération et fixe le montant de celle-ci »88. La loi nouvelle précise que « les décisions prises par le président de la juridiction ou son délégataire (…) sont insusceptibles de recours »89. L’ouverture de la procédure de médiation interrompt les délais de recours90 et les prescriptions sont suspendues91 durant la médiation administrative.

De son côté, le juge, en tant que « président de la formation de jugement »92 d’un « tribunal administratif ou une cour administrative d’appel »93, lorsqu’il est « saisi d’un litige (…) peut, après avoir obtenu l’accord des parties, ordonner une médiation pour tenter de parvenir à un accord entre celles-ci »94. Le nouvel article L. 213-8, alinéa 1er, du Code de justice administrative précise que « lorsque la mission de médiation est confiée à une personne extérieure à la juridiction, le juge détermine s’il y a lieu d’en prévoir la rémunération et fixe le montant de celle-ci ». Les parties déterminent librement la répartition des frais de la médiation95. « À défaut d’accord »96, les frais sont répartis à parts égales, aussi, il arrive que « l’aide juridictionnelle » puisse être « accordée à l’une des parties »97. La rémunération du médiateur peut donner lieu à ce que « le juge fixe le montant de la provision (…) et désigne la ou les parties qui consigneront la provision dans un délai qu’il détermine »98. Les décisions prises par le juge ne sont pas susceptibles de recours99.

À titre transitoire, la nouvelle loi prévoit que « les missions de conciliation confiées à un tiers (…) se poursuivent, avec l’accord des parties, selon le régime de la médiation administrative »100. De plus, la nouvelle loi insère un article 22-1 A à la loi n° 95-125 du 8 février 1995101 qui prévoit que chaque cour administrative d’appel doit dresser « une liste des médiateurs »102 destinée à l’ « information des juges ». Par ailleurs, un décret Justice administrative de demain, du 2 novembre 2016103, crée l’article R. 621-1, alinéa 2, du Code de justice administrative, dans lequel est prévu qu’une mission de médiation soit confiée à un expert, et que celui-ci « peut également prendre l’initiative, avec l’accord des parties, d’une telle médiation »104.

Ces diverses procédures non contentieuses analysées ont bien entendu des limites. Dans la suite de notre étude, on s’interrogera sur les obstacles à la mise en œuvre de ces procédures, et plus spécifiquement en quoi elles engendreraient des problèmes similaires.

1 – Les conditions et limites en droit administratif

2 – Les limites en droit de l’environnement

La transaction pénale environnementale est prévue à l’article L. 173-12 du Code de l’environnement, elle est une avancée applicable à tous les litiges environnementaux. Cependant, elle pose problème du point de vue de son efficacité131. Il faut noter que le ministère de l’Écologie a, dans une circulaire132 publiée en date du 25 juillet 2013, déconseillé de recourir à la transaction pénale en matière d’installations classées qui, « du fait de la complexité de la procédure la transaction pénale fera l’objet d’une circulaire distincte. Dans l’attente, il est déconseillé, en matière d’installations classées, de recourir à cette possibilité »133.

Le recours à la transaction pénale est utile pour faire cesser une infraction, notamment pour réprimer la délinquance environnementale. Plusieurs éléments sont à souligner, notamment dans le sens d’un risque d’affaiblissement du droit de l’environnement. Du fait que la transaction n’est pas inscrite dans le casier judiciaire d’un délinquant vert, on ne pourra pas mesurer le degré de récidivisme de celui-ci134. Il a été ainsi rappelé que « si une amende transactionnelle peut être prononcée pour des faits pouvant également être sanctionnés par une amende administrative, le risque de confusion entre sanctions administratives et sanctions pénales ne peut être minimisé »135. En outre, en généralisant la transaction pénale, on court le risque de « porter atteinte à l’effet dissuasif du droit pénal »136 et ici, spécifiquement, du droit pénal de l’environnement ou même dénaturer le droit administratif qui est à la base du droit de l’environnement.

La médiation environnementale devrait avoir pour but la protection de l’environnement. De façon concrète d’abord, lorsqu’elle est faite à l’initiative des parties, elle est utile pour comprendre comment le conflit est né, le médiateur doit aller sur le terrain. Il doit enquêter sur l’état de l’environnement et la santé de la population. Dans l’hypothèse d’une pollution, le médiateur doit informer les parties de leur devoir137. Mais de façon abstraite et générale, il doit constater le respect de l’environnement, et conclure à un accord entre les parties138.

Deux des principes proclamés dans la Charte de l’environnement139 que sont le principe de précaution140 et le principe de participation et d’information141 devraient rester au fondement de la médiation environnementale, car ils poursuivent tous deux un objectif préventif. Mais ces principes posent également les limites à la mise en œuvre de la médiation. Dans le cadre d’une prise en compte du principe de précaution, il faut évaluer le risque et le dommage écologique. Il montre surtout ses limites dans des matières techniques telles que le domaine des nanotechnologies ou encore des produits chimiques142. Pour ce qui est de la participation, la Commission nationale du débat public143 est un organisme qui ne permet pas le dialogue réel des parties, ce qui réserve une place à la médiation environnementale.

Enfin, reste à réfléchir sur l’entité apte à l’organiser et comment, comme sur les financements pour sa mise en œuvre dans des domaines techniques. Quoi qu’on en dise, la médiation reste une manière d’accepter le risque écologique, que ce soit dans les domaines des installations classées, des déchets ou encore du réchauffement climatique. Enfin, dans une optique plus large, la médiation environnementale permettrait d’éviter les conflits régionaux ou encore mondiaux, et serait un outil des relations internationales144. Mais il s’agit là d’un horizon plus que lointain.

Il convient maintenant d’examiner les nouveaux modes de règlements de différends créés par la loi Justice du XXIe siècle qui sont, d’une part, l’ « action de groupe devant le juge administratif »145, dont une dédiée à la matière environnementale146, et d’autre part, une « action en reconnaissance de droits »147.

1 – La double finalité de l’ « action de groupe en matière environnementale »

L’action de groupe vise d’abord la prévention d’un dommage plutôt que sa réparation immédiate. L’article 85 de la section 2 de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle modifiant le Code de justice administrative163 précise les objectifs de l’action de groupe en ce que « cette action peut être exercée en vue, soit de la cessation du manquement164 mentionné au premier alinéa, soit de l’engagement de la responsabilité de la personne ayant causé le dommage afin d’obtenir la réparation des préjudices165 subis, soit de ces deux fins ». De ce fait, une action de groupe en matière environnementale vise alors, d’une part, à mettre en place une procédure de cessation du manquement166, et d’autre part, de sa réparation par indemnisation167. Par ailleurs, le juge administratif dispose d’un pouvoir d’injonction et d’astreinte : « Lorsque l’action de groupe tend à la cessation du manquement, le juge, s’il constate l’existence d’un manquement, enjoint au défendeur de cesser ou de faire cesser ledit manquement et de prendre, dans un délai qu’il fixe, toutes les mesures utiles à cette fin. Il peut également prononcer une astreinte »168. La cessation du manquement conduirait l’Administration à agir sur le fait générateur.

Pour enclencher la réparation du manquement par indemnisation, il n’est pas nécessaire de qualifier un « dommage causé »169 particulier et non plus un fait générateur. La finalité est réparatrice. Il existe deux modalités pour réparation des préjudices. Tout d’abord, il faut déclencher la procédure collective d’indemnisation énoncée à l’article 85, à la section 3 de la sous-section 2 au paragraphe 1, qui modifie les dispositions du Code de justice administrative170. Si l’homologation du juge n’est pas prononcée dans un délai d’un an, alors chaque victime pourra initier une procédure individuelle de réparation telle qu’indiquée à l’article 85 de la sous-section 2 au paragraphe 2171. Le juge peut également refuser d’homologuer l’accord de négociation172. L’article 85 de la section 3, à la sous-section 3, développe les conséquences de la mise en œuvre d’une procédure individuelle de liquidation en indiquant que ladite somme est versée sur un compte auprès de la Caisse des dépôts et consignations, dans ce cas de figure, l’indemnisation est plus complète173.

2 – Le régime juridique de la « class action » française en matière environnementale

Le terme de « class action » vient du droit américain, mais le régime retenu en droit français ne s’y apparente finalement que très peu. Sans doute le législateur a-t-il privilégié, depuis la loi Hamon174, le système de l’opt-in qui renvoie à l’idée que l’on fait à plusieurs ce qu’on n’aurait pu faire seul175. L’ancrage de ce système en droit français est notamment consacré par la jurisprudence sur la ligue de défense176 dans le cadre de l’action en défense groupée prévue à l’article 46 de la loi du 27 décembre 1973177.

À titre d’illustration, on citera un arrêt de la deuxième chambre de la Cour de cassation en date du 19 octobre 1978178 qui a reconnu le droit de réclamer réparation des atteintes portées aux intérêts des membres d’un comité en défense d’habitants d’un quartier contre la pollution atmosphérique causée par une usine de torréfaction de café. De plus, dans une décision de 1989179, le Conseil constitutionnel a validé l’admission de l’action de groupe, en l’espèce, à l’initiative des syndicats, en précisant, dans son considérant 22, le rôle dévolu au législateur pour délimiter « des prérogatives susceptibles d’être exercées en faveur, aussi bien de ses adhérents que des membres du groupe social dont il estime devoir assurer la défense ». D’autres décisions sont intervenues en faveur de l’action de groupe, d’une part, de la Cour européenne des droits de l’Homme180, qui a estimé qu’un citoyen peut recourir à des entités collectives pour assurer la défense de ses intérêts, et d’autre part, de la deuxième chambre de la Cour de cassation181 qui a reconnu le droit d’agir en justice pour les associations.

La recevabilité de l’action de groupe doit être appréciée par le juge compétent tel qu’énoncé au nouvel article L. 142-3-1, I du Code de l’environnement qui reconnaît une compétence en la matière tant au juge judiciaire qu’administratif. Afin de déterminer le degré de recevabilité de l’action de groupe en environnement, le juge devra, en premier lieu, constater l’identité des situations juridiques des membres de l’association agréée ou existant depuis au moins 5 ans. Puis, il va apprécier la représentativité du demandeur par rapport au groupe de membres. Enfin, ayant rassemblé des éléments de preuve, le juge devrait déclarer recevable une telle action.

S’agissant de l’action de groupe en matière environnementale, le législateur l’a intégrée en droit interne par le biais de l’article 89-II de la loi repris dans le Code de l’environnement, qui énonce que « lorsque plusieurs personnes placées dans une situation similaire subissent des préjudices résultant d’un dommage (…) causé par une même personne, ayant pour cause un manquement de même nature à ses obligations légales ou contractuelles, une action de groupe peut être exercée devant une juridiction civile ou administrative »182. Aux termes de la nouvelle loi en vigueur portant sur la qualité pour agir en action de groupe dans le domaine environnemental183, sont écartés les personnes privées et les groupements184.

De plus, l’accès à l’action de groupe n’est pas subordonné à une qualité particulière du défendeur, ce qui est pourtant ainsi énoncé à l’article 85 de la section 1185 de la loi. C’est l’idée reprise à l’article L. 142-3-1, II du Code de l’environnement186 pour la mise en œuvre de l’action de groupe en matière environnementale. Autrement dit, l’action de groupe peut être invoquée à l’encontre, aussi bien des personnes physiques ou morales de droit privé que de droit public qui pourraient se trouver auteur d’un éventuel fait dommageable à l’environnement et bénéficier à des victimes se trouvant dans une situation similaire. La loi précise également que les dommages concernés sont ceux prévus à l’article L. 142-2 du Code de l’environnement187.

D’autre part, la loi définit les catégories de requérants habilités à savoir, d’une part, les « associations agréées »188 ayant compétence spéciale pour agir, et d’autre part, les « associations de protection de l’environnement »189.

La mise en œuvre de l’action de groupe est conditionnée par la mise en demeure préalable190 de la personne mise en cause afin « de cesser le manquement ou de faire cesser ou de réparer les préjudices ». Le délai est de quatre mois pour introduire l’action de groupe191, et, s’il n’est pas respecté, le juge peut soulever d’office l’irrecevabilité de l’action de groupe192. Une association ayant engagé l’action de groupe peut participer à la mise en œuvre d’une médiation « afin d’obtenir la réparation de préjudices individuels »193, et cette médiation est soumise à homologation du juge194.

Les conséquences de l’introduction de l’action de groupe sont l’effet suspensif de la prescription et la forclusion195. Le délai de prescription recommence à courir à compter de la date à laquelle le jugement n’est plus susceptible de recours ou de pourvoi en cassation196. L’appel formé contre un jugement sur la responsabilité a également un effet suspensif197. Le juge administratif statue « sur la responsabilité du défendeur »198 et participe à la détermination du « groupe de personnes à l’égard desquelles la responsabilité du défendeur est engagée »199, et il fixe le délai pour adhérer au groupe à l’intention des personnes qui veulent se prévaloir du jugement sur la responsabilité200. L’exigence de mesures de publicité de la décision du juge pour informer les personnes susceptibles d’avoir subi des dommages201 est inscrite dans la loi.

Quant à sa portée, le jugement-cadre de l’action de groupe est déclaratoire202 et les conséquences sont indemnitaires203. Ce jugement aboutit à la mise en œuvre d’une « procédure collective de liquidation des préjudices »204, et l’ « autorité de la chose jugée » attachée à celui-ci est prévue par la loi205.

Une seconde forme d’action collective dénommée « action en reconnaissance de droits »206, consacrée récemment par le législateur, vient renforcer le rôle des associations de défense des victimes ayant subi un dommage du fait des atteintes à l’environnement.

1 – La triple finalité de l’action en reconnaissance de droits et les pouvoirs du juge

Les finalités de l’ « action en reconnaissance de droits » sont précisées dans les nouvelles dispositions207 du Code de justice administrative posées par l’article 93 de la loi du 18 novembre 2016. La première finalité consacrant une reconnaissance de « droits individuels » en ce que l’action en reconnaissance de droits permet « de déposer une requête tendant à la reconnaissance de droits individuels résultant de l’application de la loi ou du règlement en faveur d’un groupe indéterminé de personnes ayant le même intérêt, à la condition que leur objet statutaire comporte la défense dudit intérêt »208. Elle aboutit également à la contestation des décisions administratives individuelles « négatives »209. Les deux autres finalités de l’action en reconnaissance de droits consistent à « tendre au bénéfice d’une somme d’argent légalement due »210 ainsi qu’ « à la décharge d’une somme d’argent illégalement réclamé »211. Ces dernières portent principalement sur des décisions individuelles négatives à caractère pécuniaire.

La loi de modernisation de la justice vient renforcer l’office du juge administratif dans la reconnaissance de droits car l’action est « présentée, instruite et jugée selon les dispositions du présent code, sous réserve du présent chapitre »212.

Deux prérogatives sont ouvertes à la compétence du juge administratif, d’une part, celle de reconnaître dans la globalité des droits individuels, et d’autre part, celle de la modulation dans le temps des effets de sa décision. En effet, le juge « détermine les conditions de droit et de fait auxquelles est subordonnée la reconnaissance des droits »213 et « peut déterminer les effets dans le temps de cette reconnaissance »214. Le pouvoir du juge, longtemps consacré par la jurisprudence Association AC !215, sur la modulation dans le temps des effets de la décision du juge, est désormais reconnu par le législateur en vertu de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle.

Les conséquences de la décision du juge tiennent au fait qu’ « un nouveau délai de prescription ou de forclusion court (…) à compter de la publication de la décision statuant sur l’action collective passée en force de chose jugée »216, et qu’il y ait exception au double degré de juridiction « par dérogation à l’article L. 311-1, la cour administrative d’appel peut connaître, en premier ressort, d’une action en reconnaissance de droits »217. Le succès de l’action en reconnaissance de droits réside dans le fait que « l’appel formé contre un jugement faisant droit à une action en reconnaissance de droits a, de plein droit, un effet suspensif »218, et que l’autorité de la décision soit « passée en force de chose jugée »219. L’effet bénéfique de la décision définitive est donc validé par le législateur220, et passe par l’exigence de publication « par décret en Conseil d’État »221.

2 – La reconnaissance positive de droits individuels

La possibilité exclusive de mise en mouvement d’une « action en reconnaissance de droits » par certains groupes d’intérêts est consacrée par l’article 93222 de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle. Cette nouvelle action collective est insérée dans le Code de justice administrative, et elle traduit un repositionnement élaboré par le législateur223 par rapport à la jurisprudence Syndicat des patrons-coiffeurs de Limoges224 du Conseil d’État.

Deux types de requérants officiels ont la qualité pour agir : l’ « association régulièrement déclarée »225 et le « syndicat professionnel régulièrement constitué »226. Les autres personnes morales, les personnes physiques et les groupements de fait sont exclus du champ d’application de cette action227. Ainsi, ces deux entités sont impliquées et jouent maintenant un rôle majeur dans le contentieux sériel228 qui vise, selon le rapport Bélaval, « une pluralité de requêtes rédigées de façon plus ou moins similaires mettant en cause, par des moyens identiques ou non, la légalité de mesures individuelles déclinées à l’identique à l’encontre d’administrés »229.

La loi précise que les potentiels bénéficiaires de l’action en reconnaissance de droits sont les personnes appartenant au « groupe d’intérêt (…) caractérisé par l’identité de la situation juridique de ses membres et qu’il est nécessairement délimité par les personnes morales de droit public ou les organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public mis en cause »230. Par la consécration d’une telle action, le législateur vise à la reconnaissance positive de droits individuels et oblige ainsi l’Administration à les reconnaître231. En ce qui concerne les conditions de recevabilité232, il n’y a pas de procédure d’agrément comme pour l’action de groupe, et aucune durée d’existence du groupe d’intérêt n’est exigée car la « reconnaissance de droits individuels »233 se fait « en faveur d’un groupe indéterminé de personnes ayant le même intérêt »234. Pour être membre du « groupe », il suffit de remplir les conditions arrêtées par le juge235.

L’ « action en reconnaissance de droits » a des avantages qui tiennent, d’une part, sur la juridiction administrative, d’autre part, pour les groupes d’intérêt en question236. Cela conduit à un traitement plus efficace et rationnel des contentieux sériels. Par ailleurs, on doit distinguer l’action en reconnaissance de droits de celle en déclaration de droits proposée par la doctrine237 qui soulignait que c’est « une action de type nouveau permettant au juge de constater directement les droits d’un particulier et réciproquement, les obligations de l’Administration »238, et principalement, afin de « pallier les insuffisances du recours en excès de pouvoir »239. L’Administration est obligée de reconnaître les droits accordés par la justice240. Avec la consécration de l’action en reconnaissance de droits, les syndicats et associations seraient davantage impliqués dans les contentieux sériels241. D’un point de vue juridictionnel, les personnes intéressées par l’action en reconnaissance de droits bénéficieraient des effets de la décision242.

La mise en œuvre de l’action en reconnaissance a des conséquences se traduisant par les effets suspensifs de l’action sur la prescription et la forclusion car « la présentation d’une action en reconnaissance de droits interrompt (…) les prescriptions et forclusions (…) »243. D’autres recours sont également possibles dans le cas où « toute personne qui remplit ces conditions de droit et de fait peut (…) se prévaloir, devant toute autorité administrative ou juridictionnelle, des droits reconnus par la décision »244.

La loi Justice du XXIe siècle vise l’amélioration du contentieux ainsi que l’élaboration de procédures parallèles dont la plupart cherchent à établir des voies de contournement de la procédure traditionnelle judiciaire. Mais l’essentiel reste à faire dans le cadre d’une recherche qui ferait appel à la démocratie participative. Celle-ci est délicate et lente à se mettre en place. Elle se heurte à des questions de procédure comme de fond, qui s’attachent au difficile maintien des exigences de la démocratie représentative qui doit, en principe, protéger le pouvoir des élus245. De son côté, l’enquête publique reste trop formelle en ce sens que, quels que soient ses perfectionnements, le seul problème jamais résolu est celui de son autorité sur la décision finale.

Finalement, sur le plan du contentieux proprement dit, sont apparues quelques adjonctions mais pas de révolution véritable. Les actions de groupe ou les actions collectives, pour utiles qu’elles soient, ne sont que des « facilitatrices de procédure ». Sans doute, la réforme de la médiation pourrait en avoir certaines caractéristiques si elle prenait de l’ampleur, mais elle ne joue que sur le facteur utilitaire que l’on peut formuler ainsi : « il faut une solution rapide à un litige et toujours rechercher à en garantir l’effectivité ».

Sans doute, la médiation ouvre-t-elle de nouvelles perspectives au juge administratif : elle pourrait en effet modifier les relations entre administrés et administrations, et en droit de l’environnement elle pourrait ouvrir le dialogue à trois parties : les acteurs en sont les opérateurs ou industriels, les associations et l’Administration ; ceci devrait permettre de concilier environnement et développement économique.

Qu’il nous soit permis, pour terminer, de dire que cette réforme ne garantit cependant pas le progrès du droit que l’on attache traditionnellement à la jurisprudence, laquelle reste pour nous toujours synonyme de progression du droit.

La multiplication des procédures destinées à échapper à la procédure civile ou administrative ne va pas en ce sens, mais gageons que le temps gagné par le juge devrait lui permettre d’améliorer encore la motivation de ses décisions.