I – Ce que signifie l’Administration qui accompagne

Le titre I de la loi mérite que l’on s’attarde sur les termes employés, pour en mesurer la portée. Le titre s’intitule « une relation de confiance : vers une Administration de conseil et de service ». Confiance, conseil et service sont les trois maîtres mots de la révision du Code des relations entre le public et l’Administration que porte cette loi. Si ces trois termes, pris isolément, pouvaient sans doute être déjà présents dans les relations entre l’Administration et les citoyens, à la fois, dans des lois, de la jurisprudence et de la pratique, leur réunion au sein d’un titre vise à systématiser ces trois éléments et, in fine, à changer le prisme d’un plateau traditionnellement vu comme inégalitaire entre l’administration et son pouvoir, mû par l’intérêt général, et les citoyens, devant se soumettre à des procédures parfois complexes et au traditionnel principe dit du « privilège du préalable ». Parmi les avancées emblématiques se trouve le « droit à l’erreur et ses corollaires (A), avec des applications spécifiques à la matière fiscale (B).

II – Le sens d’une Administration qui s’engage

Sous la rubrique, portant le terme générique et assez imprécis, d’une « Administration qui s’engage », se trouvent une série de dispositions relatives aux documents administratifs (A), et d’autres plus spécifiquement consacrées à l’urbanisme (B).

III – La portée du dialogue entre le citoyen et l’Administration et le champ des expérimentations

La notion de dialogue avec l’Administration n’est pas récente. Les nombreuses lois visant à l’amélioration des relations entre l’Administration et les citoyens visent en effet à mettre en place un dialogue. À ce titre, la loi du 12 avril 2000, par l’expression même de relations entre citoyens et l’Administration, marque cette volonté de dialogue et d’association du citoyen aux décisions administratives. La loi du 10 août 2018 s’inscrit dans cette logique. Outre l’absence de numéro surtaxé, la loi prévoit la mise en place d’expérimentation dans plusieurs domaines. Si la méthode de l’expérimentation a déjà pu être utilisée dans d’autres domaines, elle connaît cette fois une ampleur à souligner.

Parmi les expérimentations prévues, il est remarquable que le législateur a prévu d’expérimenter la procédure contentieuse du rescrit juridictionnel. Cette expérimentation a pour objet de permettre, à un bénéficiaire d’un acte ou à l’administration qui l’a délivré, de pouvoir saisir le juge administratif pour en apprécier la légalité externe. L’appréciation de la légalité de l’acte pourra être opposée aux tiers, lesquels auront cependant toujours la possibilité de déposer un recours auprès du juge pour demander l’annulation de ce dernier.

D’une durée de trois ans, l’expérimentation porte sur le droit de l’urbanisme ainsi que sur le droit de l’expropriation et sur le droit de la santé publique.

Le rescrit juridictionnel s’apparente à un recours contentieux préventif. Il s’agit d’un mécanisme contentieux qui a été souvent proposé mais jamais encore adopté. Il est destiné à être utilisé afin de consolider juridiquement des opérations complexes.

L’article 54 de la loi pour une société de confiance détaille le contenu et la portée de cette expérimentation. Selon cet article en effet, « l’article 54 de la loi mérite d’être mis particulièrement en évidence. Selon cet article, I. – À titre expérimental, le bénéficiaire ou l’auteur d’une décision administrative non réglementaire entrant dans l’une des catégories définies au deuxième alinéa du présent I peut saisir le tribunal administratif d’une demande tendant à apprécier la légalité externe de cette décision.

Le premier alinéa du présent I est applicable aux décisions précisées par le décret en Conseil d’État prévu au V, prises sur le fondement du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du Code de l’urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du Code de la santé publique et dont l’éventuelle illégalité pourrait être invoquée, alors même que ces décisions seraient devenues définitives, à l’appui de conclusions dirigées contre un acte ultérieur.

Le premier alinéa n’est pas applicable aux décisions prises par décret.

II. – La demande en appréciation de régularité est formée dans un délai de trois mois à compter de la notification ou de la publication de la décision en cause. Elle est rendue publique dans des conditions permettant à toute personne ayant intérêt à agir contre cette décision d’intervenir à la procédure. La demande est présentée, instruite et jugée dans les formes prévues par le Code de justice administrative, sous réserve des adaptations réglementaires nécessaires. Elle suspend l’examen des recours dirigés contre la décision en cause et dans lesquels sont soulevés des moyens de légalité externe, à l’exclusion des référés prévus au livre V du Code de justice administrative.

Le tribunal statue dans un délai fixé par voie réglementaire. Il se prononce sur tous les moyens de légalité externe qui lui sont soumis ainsi que sur tout motif d’illégalité externe qu’il estime devoir relever d’office, y compris s’il n’est pas d’ordre public. III. – La décision du tribunal n’est pas susceptible d’appel mais peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation.

Si le tribunal constate la légalité externe de la décision en cause, aucun moyen tiré de cette cause juridique ne peut plus être invoqué par voie d’action ou par voie d’exception à l’encontre de cette décision. Par dérogation à l’article L. 242-1 du Code des relations entre le public et l’Administration, l’autorité administrative peut retirer ou abroger la décision en cause, si elle estime qu’elle est illégale, à tout moment de la procédure et jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois après que la décision du juge lui a été notifiée. IV. – L’expérimentation est menée, pour une durée de trois ans à compter de la publication du décret en Conseil d’État prévu au V, dans le ressort des tribunaux administratifs, au nombre maximal de quatre, désignés par ce décret. V. – Elle fait l’objet d’une évaluation dans les conditions fixées par le même décret.

V. – Un décret en Conseil d’État précise les décisions entrant dans le champ du deuxième alinéa du I et pouvant faire l’objet d’une demande en appréciation de régularité, en tenant compte notamment de la multiplicité des contestations auxquelles elles sont susceptibles de donner lieu.

Le décret prévu au premier alinéa du présent V fixe également les modalités d’application du présent article, notamment les conditions dans lesquelles les personnes intéressées sont informées, d’une part, des demandes tendant à apprécier la régularité d’une décision et de leurs conséquences éventuelles sur les recours ultérieurs et, d’autre part, des réponses qui sont apportées à ces demandes par le tribunal ».

Plusieurs éléments essentiels sont contenus dans cet article. Il faut d’abord mettre en évidence que les sujets pouvant engager cette procédure sont le bénéficiaire de la décision ou l’administration qui l’a prise. Il est précisé que le dispositif ne concernera que des décisions administratives non règlementaires et qu’il ne pourra précisément pas porter sur des décrets. Il faut ensuite souligner que la loi précise les domaines de l’expérimentation : « Le premier alinéa du présent I est applicable aux décisions précisées par le décret en Conseil d’État prévu au V, prises sur le fondement du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du Code de l’urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du Code de la santé publique et dont l’éventuelle illégalité pourrait être invoquée, alors même que ces décisions seraient devenues définitives, à l’appui de conclusions dirigées contre un acte ultérieur ».

Les décisions visées par l’expérimentation du rescrit juridictionnel concerneront des décisions prises sur le fondement du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du Code de l’urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du Code de la santé publique. Il revient ainsi au décret d’application de préciser la liste précise de ces décisions. Il faut encore souligner que l’expérimentation concernera au plus le ressort de quatre tribunaux administratifs.

Il faut souligner ensuite que la demande en appréciation de régularité de la décision administrative est enserrée dans un délai. Elle doit en effet être formée dans un délai de trois mois à compter de sa notification ou de sa publication. La demande est rendue publique dans des conditions permettant à toute personne ayant intérêt à agir contre cette décision d’intervenir à la procédure. La demande a pour effet de suspendre l’examen des recours dirigés contre la décision en cause et dans lesquels sont soulevés des moyens de légalité externe. Cependant, ces nouvelles procédures sont sans préjudice des procédures de référés.

Le tribunal administratif saisi se prononce sur tous les moyens de légalité externe qui lui sont soumis. Il n’est pas enserré dans les règles interdisant au juge de statuer ultra petita puisqu’il peut se saisir tout motif d’illégalité externe qu’il estime devoir relever d’office, y compris s’il n’est pas d’ordre public, comme le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur d’un acte. La demande devrait ainsi permettre de lever des illégalités qui ne sont pas nécessairement soulevées par les parties à l’instance. Une fois l’acte jugé légal, la légalité externe dans son ensemble sera validée.

Les effets de ce rescrit pré-juridictionnel sont d’une grande importance en termes de sécurité juridique. En effet, si le tribunal administratif constate que la décision sur laquelle son appréciation est sollicitée est légale, le rescrit a pour conséquence qu’aucun moyen tiré de la légalité externe de l’acte ne pourra désormais être invoqué à l’encontre de cette décision, et ce, quelles que soient les procédures engagées.

L’appréciation que l’on peut avoir sur cette innovation, qui s’apparente à une procédure de garantie pré-juridictionnelle, ne peut être que nuancée, voire dubitative. En effet, si la sécurité juridique est recherchée, elle n’est que partielle. Car la légalité interne restera passible de recours juridictionnel. En outre, même sur le domaine de légalité externe où la recherche de stabilité des situations juridiques est sans doute à louer, la question de la mise en cause de la légalité externe, dans d’autres procédures, en appel, ou en cassation. Sur ce point, le texte précise que la décision rendue par le juge de première instance est susceptible non d’appel mais de cassation. Mais en l’absence de cassation, au moment de la procédure de rescrit, il semble surprenant d’empêcher toute contradiction par les juges d’appel et de cassation, lors d’autres instances, qu’il s’agisse de voie d’action ou d’exception.

S’agissant du déroulé de la procédure de rescrit, avant la décision du juge, l’autorité administrative peut retirer ou abroger la décision en cause, à tout moment de la procédure et jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois après que la décision du juge lui a été notifiée. Cet élément est, lui aussi, de nature à créer des ambiguïtés et des exigences de précisions en termes d’articulation entre la jurisprudence dite Ternon de 2011 et cette nouvelle procédure. En effet, selon la jurisprudence Ternon, « que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’Administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision19 ». Ainsi si cette mesure offre des possibilités à l’Administration de retrait et d’abrogation, elle risque aussi d’avoir un effet dissuasif quant à l’utilisation du rescrit juridictionnel par le bénéficiaire de la décision, par crainte d’étendre le délai de retrait.

Outre cette interrogation, demeure aussi celle des conséquences d’une illégalité externe constatée par le juge. L’abrogation ou le retrait ne semblent pas inéluctables, dès lors que peuvent exister des régularisations dans les domaines concernés par l’expérimentation, comme notamment en droit de l’urbanisme.

La loi renvoie enfin au pouvoir règlementaire le soin de fixer le délai dans lequel le tribunal administratif devra statuer. Seul un délai bref sera de nature à ne pas faire perdre toute utilité à cette procédure. La question des moyens se posera alors nécessairement.

En somme, on peut estimer que, même si sa portée sera limitée et qu’elle sera susceptible de soulever des interrogations, cette disposition créée par la loi du 10 août apporte une innovation à travers la notion de rescrit juridictionnel. Son expérimentation devrait en mesurer les effets réels, et éventuellement ouvrir une nouvelle approche du contentieux administratif20.

Comme on l’observe, cette loi est riche de nombreuses innovations. Outre les domaines d’expérimentation, elle porte aussi autorisation du gouvernement d’adopter des ordonnances dans une série de domaines. L’article 17 de la loi le prévoit en matière fiscale en prévoyant que « dans les conditions prévues à l’article 38 de la constitution, le gouvernement est habilité à prendre par ordonnances, dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la présente loi, toute disposition relevant du domaine de la loi modifiant le Code général des impôts ou le Livre des procédures fiscales en vue de renforcer la sécurité juridique des entreprises soumises à des impôts commerciaux. Ces dispositions définissent, à cet effet, le régime permettant à l’Administration d’examiner, le cas échéant sur place, sur demande des entreprises, la conformité de leurs opérations à la législation fiscale et de prendre formellement position sur l’application de celle-ci. Ces dispositions précisent les modalités d’accompagnement par l’Administration ainsi que les moyens de publicité adaptés permettant la reconnaissance, notamment sous forme de labellisation, des entreprises engagées dans ce régime. Elles fixent, aux fins d’assurer un équilibre entre l’objectif de sécurité juridique poursuivi et les exigences de bonne administration, les critères permettant de définir les entreprises ou les catégories d’entreprises susceptibles de bénéficier de ce dispositif, en fonction notamment de leur taille, du caractère innovant ou complexe de leur activité ainsi que des enjeux fiscaux significatifs de leurs opérations. Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance ». L’article 37 de la loi du 10 août 2018 le prévoit aussi en matière de droit social en précisant que « dans les conditions prévues à l’article 38 de la constitution, le gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, toute mesure relevant du domaine de la loi et visant à : 1° Permettre aux bénéficiaires des prestations sociales et des minima sociaux d’exercer, à l’occasion de la notification des indus qui leur est faite et préalablement à l’engagement d’un recouvrement ou d’un recours gracieux, un droit de rectification des informations les concernant lorsque ces informations ont une incidence sur le montant de ces indus ; 2° Harmoniser et modifier les règles relatives au contenu des notifications d’indus afin d’y inclure la possibilité d’exercer le droit à rectification mentionné au 1° et d’en faciliter la compréhension par les bénéficiaires. Ces mesures ne peuvent faire obstacle à ce que, après l’exercice du droit de rectification, les sommes indues soient ensuite recouvrées dans les délais et selon les procédures prévues par les dispositions en vigueur. II. – Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication des ordonnances ». L’article 38 de cette même loi prévoit des dispositions similaires s’agissant des conditions dans lesquelles des établissements du réseau des chambres d’agriculture assurent, au bénéfice des exploitants agricoles, une mission d’information sur la réglementation nationale et européenne qui leur est applicable et sur les contrôles susceptibles d’être réalisés à ce titre, d’appui au dépôt des demandes d’aides par ces exploitants et d’assistance à leur mise en conformité avec la réglementation ; ainsi que les conditions dans lesquelles les chambres régionales d’agriculture qui le souhaitent exercent à titre exclusif, en lieu et place des autres établissements du réseau de leur circonscription, tout ou partie des missions attribuées à ceux-ci ; et de transfert aux chambres régionales d’agriculture, ou de la mise à la disposition de ces dernières, de personnels employés par d’autres établissements du réseau de leur circonscription.

L’article 46 de la loi permet aussi le recours aux ordonnances en matière d’état civil en précisant que « dans les conditions prévues à l’article 38 de la constitution, le gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour permettre à titre expérimental, pendant une durée maximale de trois ans à compter de la publication de l’ordonnance, et dans un objectif de simplification et de sécurisation des démarches des usagers, la dématérialisation de l’établissement, de la conservation, de la gestion et de la délivrance des actes de l’état civil dont le service central d’état civil du ministère des Affaires étrangères et les autorités diplomatiques et consulaires sont dépositaires, dans des conditions garantissant la sécurité, l’intégrité et la confidentialité des traitements automatisés des données de l’état civil mis en œuvre.

L’ordonnance détermine les conditions dans lesquelles l’établissement, la conservation, la gestion et la délivrance des actes de l’état civil continuent d’être assurés, pendant la période d’expérimentation, sur support papier ou sur support électronique conformément à l’article 40 du Code civil. Elle précise les conditions d’un éventuel retour à ces seules modalités au terme de cette période et les conditions de l’évaluation de l’expérimentation.

Les résultats de l’évaluation de cette expérimentation sont transmis au Parlement.

Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance ». L’article 50 de la loi prévoit encore le recours aux ordonnances dans le domaine de l’organisation de l’accueil de la petite enfance21. L’article 55 de la loi renvoie aussi au recours aux ordonnances dans des domaines du droit de la consommation, l’article 63 le prévoit aussi concernant certains domaines du droit des entrepreneurs du spectacle vivant ; et l’article 67 dans le domaine du Code minier.

Cet ensemble donne une impression à la fois de recherche de plus grande confiance accordée au citoyen. Cependant ces bonnes intentions sont quelque peu desservies par une certaine complexité de la loi et une série d’incertitudes qui devront être levées par les décrets d’application, qui ne sont pas encore tous adoptés et par les interprétations juridictionnelles.

On soulignera, pour conclure, l’importance de la notion de bonne foi, qui tend à se développer dans plusieurs champs du droit. Ainsi, la loi relative aux lanceurs d’alerte avait déjà largement insisté sur la notion de bonne foi. Cette dernière est de nouveau, dans la loi ici commentée, au centre de la philosophie, plusieurs dispositions préexistantes étant modifiées afin d’y adjoindre des références à la bonne foi. Ainsi, par exemple, dans le Code de la sécurité, sociale, le principe de bonne foi apparaît désormais comme un facteur d’exemption de sanction, sans le cadre de l’article L. 114-17 du Code de la sécurité sociale. Selon cet article en effet, peuvent faire l’objet d’un avertissement ou d’une pénalité prononcée par le directeur de l’organisme chargé de la gestion des prestations familiales ou des prestations d’assurance vieillesse, au titre de toute prestation servie par l’organisme concerné : l’inexactitude ou le caractère incomplet des déclarations faites pour le service des prestations, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ; l’absence de déclaration d’un changement dans la situation justifiant le service des prestations, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée22.

Enfin, l’annexe de la loi du 10 août 2018 donne une sorte de mode d’emploi à la loi et de guide pour l’action publique. L’annexe précise que l’Administration est au service des personnes, qu’elle conseille loyalement et accompagne dans leurs démarches. Les prérogatives et les moyens qui lui sont conférés pour la mise en œuvre des politiques publiques sont employés au bénéfice de ces personnes. L’autonomie et la protection des agents publics dans leurs relations avec les usagers sont garanties. Cette annexe rappelle encore que les personnes intéressées sont associées aux politiques publiques dans des conditions adaptées à chaque domaine d’intervention. Lorsqu’une telle association est décidée pour une action déterminée, la décision prévoit les moyens nécessaires à cette association.

L’annexe semble apporter un résumé de la philosophie contemporaine des relations entre l’Administration et le public en posant le principe selon lequel lorsqu’une personne est soumise par la loi ou le règlement à une obligation, elle est réputée s’y être conformée dans sa relation avec l’Administration. L’annexe précise encore, dans ce sens, que l’Administration accompagne les usagers qui la sollicitent pour les aider dans la bonne application des règles qui les concernent. L’Administration leur facilite l’accès aux données les concernant strictement. Les rapports entre le public et l’Administration sont fondés sur les principes de loyauté, de simplicité et d’adaptation. L’Administration développe les modalités non contentieuses de traitement des contestations, notamment la médiation.

L’annexe précise encore que l’Administration prend en compte la capacité financière du contribuable dans le cas d’un recouvrement fiscal ou administratif. Sur la notion de médiation, il convient de rappeler les textes récents en la matière, que l’annexe à la loi de 2018 vise à promouvoir. La médiation est un processus par lequel les parties essaient de résoudre de manière amiable leur différend avec l’aide d’un médiateur. La médiation porte sur tout ou partie d’un litige. Selon la loi du 18 novembre 2016, pour plusieurs contentieux, (tel celui de la fonction publique, certaines décisions concernant les aides sociales, le logement ainsi que la radiation de la liste des demandeurs d’emploi), la procédure de médiation préalable est obligatoire du 1er avril 2018 au 18 novembre 2020. Plus précisément, sous le titre II « Favoriser les modes alternatifs de règlement des différends », l’article 5 de la loi n° 2016‐1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle complète le titre Ier du livre Ier par un chapitre III « La médiation » : les nouveaux articles L. 213‐1 à L. 213‐10 du Code de justice administrative.

Les innovations essentielles de cette loi portent sur le recours à la médiation qui est, désormais, un mode de « droit commun » de résolution des différends, qui peut être à l’initiative des parties ou sur la suggestion du président de la formation de jugement ; le recours à un processus de médiation préalablement à la saisine du juge interrompt les délais de recours contentieux (qui recommencent à courir à zéro après la médiation) et suspend les prescriptions (qui recommencent à courir pour le délai restant après la médiation) ; la procédure de mise en œuvre d’une médiation est précisée (modalités de désignation du médiateur, de sa rémunération…). La loi du 18 novembre 2016 a été complétée par le décret 18 avril 201723.

Le II de l’annexe pose la perspective d’une action publique modernisée, simplifiée, décentralisée et plus efficace : l’action publique fait l’objet d’évaluations régulières, notamment quant à son efficacité, son mode d’organisation et sa capacité à satisfaire les usagers dans leurs demandes de conseils et de services. Les statistiques sur la mise en œuvre des pénalités sont publiées, en distinguant celles figurant dans les propositions de rectification ou les notifications de bases imposées d’office de celles maintenues à l’issue de la procédure de redressement.

L’annexe pose aussi le principe selon lequel les missions de l’Administration sont régulièrement évaluées, y compris de manière indépendante, notamment quant à leur pertinence pour répondre aux nouveaux besoins de la société. L’évaluation de l’Administration associe les personnes intéressées, dont les propositions sont prises en compte pour l’organisation et l’adaptation de l’action publique. L’organisation de l’Administration s’adapte constamment à l’évolution de ses missions en tenant compte des nécessités de l’aménagement du territoire.

Les agents publics bénéficient régulièrement d’une formation et d’un accompagnement leur permettant de s’adapter aux évolutions des missions de l’Administration.

L’organisation administrative prend en considération la diversité et la spécificité des territoires.

Les moyens pour mener à bien l’action publique sont déterminés en fonction de leur adaptation aux objectifs, quantitatifs et qualitatifs, à atteindre. L’annexe précise, conformément au principe de proportionnalité, que l’action publique n’entraîne l’édiction d’une norme que si celle-ci est strictement nécessaire à sa réalisation.

L’action publique doit permettre la réduction des délais administratifs.

Toute décision publique prend en compte le coût qu’elle implique pour son auteur, ses destinataires et les tiers ainsi que la complexité des règles particulières qu’ils doivent appliquer et respecter. Ce coût et ces règles doivent être limités au strict nécessaire et proportionnés aux objectifs à atteindre. L’Administration prend en considération les contraintes horaires du public dans ses horaires d’ouverture et met en œuvre les moyens nécessaires permettant d’organiser un accueil téléphonique efficient. La proximité territoriale doit permettre à l’Administration d’assurer le service public sur tout le territoire de la République, notamment grâce à l’implantation des maisons de service au public. L’Administration doit assurer, notamment aux personnes vulnérables ou n’utilisant pas l’outil numérique, des possibilités de communication et de médiation adaptées à leurs besoins et à leur situation. Tout usager des services publics doit pouvoir consulter l’état de sa situation administrative et de l’avancement du traitement de ses démarches et demandes.

Le gouvernement se fixe, selon l’annexe de la loi, pour objectifs, s’agissant de l’Administration de l’État : 1° La dématérialisation de l’ensemble des démarches administratives, en dehors de la première délivrance d’un document d’identité, d’ici à 2022, avec la prise en compte des besoins d’accompagnement des citoyens ayant des difficultés d’accès aux services dématérialisés. L’institution du droit pour toute personne de ne pas être tenue de produire à l’Administration une information déjà détenue ou susceptible d’être obtenue auprès d’une autre administration. L’État, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les autres personnes publiques et les personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public administratif concourent à la mise en œuvre de la présente stratégie nationale.

En conclusion, la loi du 10 août 2018 est une loi venant modifier plusieurs dispositions antérieures, et notamment le Code des relations entre le public et l’Administration. L’appréciation existante, tant que les mesures d’applications ne sont pas encore pleinement adoptées et que les effets de la loi ne sont pas mesurés, ne peut être que nuancée. En effet, si l’on ne peut que saluer les bonnes intentions dans le sens d’une confiance renforcée, d’une écoute accrue, deux défauts majeurs peuvent d’emblée être relevés. En premier lieu, la loi est difficile à lire, par les champs multiples qu’elle concerne et la pluralité des dispositions qu’elle modifie. En second lieu, l’absence de contrôle de constitutionnalité avant promulgation, qui doit se lire au miroir du cheminement de la loi devant le Conseil d’État, laisse penser que des nids à contentieux ne sauraient être exclus. Qu’il s’agisse de la notion même de « droit à l’erreur », qui devra sans doute faire l’objet de précisions règlementaires et jurisprudentielles, ou encore, de manière corrélée, de la « bonne foi », ou encore de l’idée de rescrit juridictionnel que la loi met en place, les incertitudes sont nombreuses. Les expérimentations sont aussi très nombreuses, et la lisibilité peu aisée. Entre avancées et innovations juridiques d’un côté et accessibilité incertaine de ces droits nouveaux, la pratique dira si l’équilibre se fera, comme il devrait se faire, au bénéfice de droits et garanties renforcés pour les citoyens.