Flottements juridiques sur le domaine public fluvial naturel

A – Une consistance héritée d’une conception complexe et souveraine

Si les cours d’eau renvoient à la conception la plus absolue de la domanialité publique, les modalités de son administration traduisent également une vision classique de la propriété publique. En effet, la relation entre domaine public fluvial naturel et une conception souveraine héritée de l’idée de domaine éminent sur lequel s’exerce l’imperium du roi20, qui n’a finalement jamais été totalement abandonnée, est ici remarquable.

Historiquement, le domaine public fluvial appartient à l’État, ce n’est qu’à compter de la loi du 7 janvier 1983, dite loi Defferre21, que la gestion des cours d’eau entame véritablement sa décentralisation. Cette loi ouvre alors la possibilité pour l’État de confier aux régions la gestion des voies navigables et des ports fluviaux attenants. Complétée par la loi du 30 juillet 200322 reprise dans l’article L. 3113-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent se voir transférer à titre gratuit la propriété du domaine public fluvial et des ports fluviaux, avec une priorité et un droit de préférence accordés aux transferts réalisés au profit des régions23. Réserve faite notamment24 des voies non transférables, dont la liste est fixée par le décret n° 2005-992 du 16 août 200525 aujourd’hui transposée en annexe du Code général de la propriété des personnes publiques. Ainsi, la propriété du domaine public fluvial est partagée entre l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements tandis que la question de la domanialité est réglée par l’article L. 2111-7 du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) par référence aux « cours d’eau et lacs appartenant à l’État, à ses établissements publics, aux syndicats mixtes […] aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, et classés dans leur domaine public fluvial ». La spécificité à souligner est que l’acte de classement, qui vise en principe à constater une situation de fait créatrice de droit26 – l’affectation à l’usage direct du public qui emporte généralement domanialité publique du bien public – est ici une formalité juridique constitutive du domaine public fluvial27.

Cette domanialité, que l’on peut qualifier d’objective à défaut d’être complètement naturelle, n’est toutefois pas figée. D’abord, il faut souligner que la personne publique propriétaire du domaine public fluvial devient également, par accession, propriétaire – par application des articles 556 à 562 Code civil – des alluvions, relais, atterrissements, îlots et îles qui se forment naturellement dans ces cours d’eaux. Suivant cette dynamique, l’article L. 2124-15 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit d’ailleurs que « si un cours d’eau domanial enlève par une force subite une partie considérable et reconnaissable d’un champ riverain et la porte vers un champ inférieur ou sur la rive opposée, il est procédé conformément aux dispositions de l’article 559 du Code civil ». Ensuite, il convient de signaler qu’en ce qui concerne les berges de ces cours d’eau, leur incorporation au domaine public naturel reste tributaire – tout comme la dimension du cours d’eau – de la survenance de phénomènes naturels. C’est alors le référentiel du plenissimum flumen c’est-à-dire la limite constituée par les plus hautes eaux, hors phénomène exceptionnel28, qui détermine les limites domaniales. Ce principe classique29, est aujourd’hui consacré à l’article L. 2111-9 du Code général de la propriété des personnes publiques. Concrètement, les voisins du domaine public fluvial naturel sont les propriétaires des berges du cours d’eau. Il peut alors s’agir de personnes privées physiques ou morales ou encore des personnes publiques. Dans ce dernier cas, la domanialité pourra être privée ou publique selon que le bien constituera une dépendance du domaine public fluvial artificiel30, qu’il sera affecté à l’usage direct du public ou qu’il aura fait l’objet d’un aménagement indispensable à la réalisation d’un service public à laquelle il concourt31.

Or en cas de glissement de terrain par exemple, les berges disparues intègrent – au sens propre et au sens juridique – automatiquement le domaine public fluvial. Outre la question de la reconnaissance éventuelle de catastrophe naturelle32, se pose celle de la procédure de délimitation puis de classement, et du sentiment d’iniquité qui s’en dégage forcément puisque le sort juridique applicable constitue, in fine, une privation de propriété. Intellectuellement, deux difficultés juridiques se présentent : celle de la propriété d’abord, celle de la domanialité ensuite, que l’article L. 2111-12 du Code général de la propriété des personnes publiques semble traiter simultanément. La disposition prévoit en effet que le classement dans le domaine public fluvial « d’un cours d’eau, d’une section de cours d’eau, d’un canal, lac ou plan d’eau est prononcé pour un motif d’intérêt général relatif à la navigation, à l’alimentation en eau des voies navigables, aux besoins en eau de l’agriculture et de l’industrie, à l’alimentation des populations ou à la protection contre les inondations, tous les droits des riverains, des propriétaires et des tiers demeurant réservés. Le classement dans le domaine public fluvial est prononcé, après enquête publique [… et] après avis des assemblées délibérantes des collectivités territoriales sur le territoire desquelles se situe le domaine à classer […] ». Étonnamment la question de la propriété intervient en second lieu et de façon quelque peu détournée, cette disposition établissant un parallèle avec la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique.

En revanche, le code anticipe l’opposition éventuelle des propriétaires riverains à la règle de délimitation du domaine à l’aide du critère des eaux coulant à pleins bords avant de déborder. L’article R. 2111-15 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit en ce cas le recours préalable à l’enquête publique, comme si cette procédure garantissait sa légitimité… Or sur le domaine public naturel, c’est en réalité cette délimitation qui va venir constater les limites de propriété. Il est d’ailleurs curieux que l’indemnisation ne soit abordée qu’au détour du classement qui est, certes en la matière constitutif du domaine public naturel fluvial, mais qui en principe ne vient que constater la domanialité. L’article L. 2111-12 du Code général de la propriété des personnes publiques ouvre ainsi la possibilité d’accorder une indemnité au bénéfice des propriétaires riverains et de tiers qui démontreraient l’existence d’un préjudice résultant du classement. Comparable à la procédure d’expropriation selon les termes du législateur, l’indemnité fixée relève de la compétence contentieuse du juge judicaire33. Incontestablement, il eût été plus intelligible de donner un cadre juridique plus précis à l’acte de délimitation du domaine. Lorsque, par exemple, la crue d’un cours d’eau cause une perte conséquente de propriété pour les riverains, si l’on adopte une lecture littérale du code, la procédure de délimitation sollicitée et qui aurait notamment pour conséquence le transfert des obligations au titre de la propriété, ne saurait avoir pour conséquence le dédommagement prévu uniquement lors du classement… Certes, il est fort concevable que les deux procédures soient réalisées simultanément. Les spécificités relatives à la consistance du domaine public fluvial et à la délimitation des propriétés, ne sont toutefois pas sans contradictions pour les propriétaires voisins et pour les juristes… surtout que la délimitation est parfois une question épineuse34.

Plus encore, si aucune obligation n’existe à l’égard de l’Administration quant à la délimitation du domaine public fluvial35 et qu’aucune transaction ne saurait avoir cet effet36, les riverains propriétaires disposent du droit de demander au propriétaire du domaine de préciser les limites du domaine public et, par voie de conséquence, de leur propriété, acte qui reste recognitif et déclaratif37. La carence de l’Administration, voire son refus, à cette demande engage d’ailleurs sa responsabilité38 tandis qu’une délimitation inexacte peut faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir devant le juge administratif ou d’une question préjudicielle devant le juge administratif, juge de la domanialité39.

En somme, la consistance du domaine public fluvial naturel conserve la marque d’une conception complexe et unilatérale de la domanialité publique qui se confirme par le régime de conservation qui semble le caractériser.

B – Les limites d’un régime administratif de conservation

La propriété publique sur le domaine public fluvial n’a connu qu’une décentralisation partielle et les cours d’eau restent essentiellement la rencontre de sujétions et de mesures protectrices, freinant parfois leur valorisation.

Lorsque l’on examine le régime juridique applicable au domaine public fluvial, c’est d’abord l’importance des servitudes qui grèvent les propriétés voisines qui interpelle. Les articles L. 2131-2 et suivants du Code général de la propriété des personnes publiques confirment ainsi au niveau législatif l’existence de nombreuses limitations du droit de propriété des riverains des cours d’eau et lacs domaniaux. Citons par exemple le principe de la distance de 3,25 mètres à respecter pour planter des arbres ou des haies afin, notamment, de respecter la servitude de marchepied40. Il est de plus précisé que ces parcelles doivent être laissées « à l’usage du gestionnaire de ce cours d’eau ou de ce lac, des pêcheurs et des piétons ». Mentionnons également la servitude de halage qui s’étend sur 7,8 mètres dans l’intérêt de la navigation lorsqu’il existe un chemin de halage ou d’exploitation, sachant que dans ces cas l’interdiction de planter des arbres ou poser des haies atteint 9,75 mètres de distance du cours d’eau et que le propriétaire ne peut empêcher les pêcheurs et piétons d’emprunter le chemin, sauf exception41. L’étendue exacte de ces servitudes – qui d’ailleurs ne se résume pas à ces éléments, mais s’additionne à celles prévues par le Code de l’environnement42 – est parfois méconnue des propriétaires – ou même des communes et groupements riverains – qui y voient une atteinte à leur droit de propriété et peuvent fréquemment s’opposer au passage de randonneurs sur le fond de leur propriété. Ils demandent alors la limite exacte des servitudes qui s’appliquent à leur fond afin de procéder à des clôtures respectueuses du droit domanial. Cependant, afin de contrebalancer le caractère unilatéral du classement et la soumission ipso facto à des servitudes qui n’existaient parfois pas jusqu’alors, le législateur reconnait le droit, pour les propriétaires riverains, de recevoir une indemnité proportionnée au dommage subi et tenant compte des avantages éventuels résultant du classement43.

Corollairement à l’existence de sujétions notables affectant le droit de propriété du voisinage, il faut également signaler la soumission des cours d’eau domaniaux à un régime juridique particulièrement strict. D’emblée, bien que l’usage du pouvoir de police administrative général ne puisse viser directement un intérêt patrimonial44, les polices administratives qui concernent le domaine public fluvial sont nombreuses et concourent indirectement à cet objectif. Évoquant, d’une part, la police étatique au titre de la police de l’eau, de la navigation et de l’utilisation de l’énergie hydraulique et, d’autre part, les pouvoirs de police conférés aux collectivités territoriales, l’article L. 2124-6 du Code général de la propriété des personnes publiques annonce la complexité.

Ainsi, signalons que quand bien même la propriété fût transférée à une collectivité territoriale, ainsi que le rappelle le Code général des collectivités territoriales, l’État reste l’autorité de police concernant « les cours d’eau, canaux, lacs et plan d’eau du domaine public fluvial territorial ouverts à la navigation [lesquels] doivent faire l’objet d’un règlement particulier de police de la navigation pris par le représentant de l’État, sur proposition de la collectivité »45. Les pouvoirs de police des services de l’État dans le département s’appliquent également aux cours d’eau en cas de carence de l’autorité municipale46, mais aussi lors de l’adoption du règlement de police de la navigation47 et encore en ce qui concerne les installations classées pour la protection de l’environnement. Parallèlement, le maire est garant de l’ordre public dans sa commune et en ce sens, la police municipale doit « assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques [et prendre] soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, […] ou autres accidents naturels […] de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure »48. Lorsque la réalisation de ce type de situation, crée un « danger grave ou imminent »49 le maire est tenu de prescrire « l’exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances » et d’en informer le préfet de département (CGCT, art. L. 2212-4), sachant que la commune engage sa responsabilité civile en cas de dommage de police50. L’autorité municipale exerce en outre la police des baignades et activités nautiques pratiquées à partir du rivage et répond à tout besoin d’assistance et de secours afférents51. Également, le maire « surveille, au point de vue de la salubrité, l’état des ruisseaux, rivières, étangs, mares ou amas d’eau »52. Loin de prétendre à l’exhaustivité, les cours d’eau sont aussi l’objet de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI) qui revient désormais aux intercommunalités53 endossant une telle responsabilité parfois partagée avec le maire et sans toujours se voir transférer la propriété des biens sur lesquels cette politique se déploie.

La question de l’eau reste quant à elle énigmatique54. Composante indéniable du domaine puisque sans elle il n’existerait pas, l’eau non captée des rivières, reste considérée comme une res communis qui n’appartient à personne et à tout le monde à la fois, elle « fait partie du patrimoine commun de la nation »55. L’eau ne relève donc pas, sauf captation par la personne publique56, du domaine public, elle est pourtant l’objet de nombreuses polices57. En revanche, il faut mentionner l’article L. 211-1 du Code de l’environnement ainsi que modifié par la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage58 qui détermine des mesures de protection et de conservation des milieux aquatiques tout en évoquant « la valorisation de l’eau comme ressource économique » et témoigne de la possibilité du dépassement d’une simple politique de conservation.

Ensuite, complémentaire du régime de police administrative et parallèlement à la sanction financière59 ou plus « musclée »60 résultant d’une occupation sans titre, la gestion du domaine public fluvial naturel obéit à « l’impitoyable régime des contraventions de grande voirie »61 en vertu duquel « tout travail exécuté ou toute prise d’eau pratiquée sur le domaine public fluvial sans l’autorisation du propriétaire […] est puni d’une amende de 150 à 12 000 €. Le tribunal fixe, s’il y a lieu, les mesures à prendre pour faire cesser l’infraction ou en éviter la récidive et le délai dans lequel ces mesures devront être exécutées, ainsi qu’une astreinte »62. Assortie d’une amende identique, il ressort de la législation que « nul ne peut construire ou laisser subsister sur les rivières et canaux domaniaux ou le long de ces voies, des ouvrages quelconques susceptibles de nuire à l’écoulement des eaux ou à la navigation sous peine de démolition des ouvrages établis ou, à défaut, de paiement des frais de la démolition d’office par l’autorité administrative compétente »63. L’amende susmentionnée se retrouve à l’article L. 2132-7 du Code général de la propriété des personnes publiques en cas de déversement de matières et objets dans le lit des rivières et canaux ou sur les abords, de plantation de pieux, ou, plus anciennement (ou serait-ce plus récemment ?) de rouissage des chanvres, de détournement des cours d’eau, etc. En outre, des obligations positives s’imposent notamment aux riverains : en vertu de l’article L. 2132-9 du Code général de la propriété des personnes publiques, ils « sont tenus de faire enlever les pierres, terres, bois, pieux, débris de bateaux et autres empêchements qui, de leur fait ou du fait de personnes ou de choses à leur charge, se trouveraient sur le domaine public fluvial. Le contrevenant est passible d’une amende de 150 à 12 000 €, de la confiscation de l’objet constituant l’obstacle et du remboursement des frais d’enlèvement d’office » – disposition qui, selon la décision du Conseil d’État rendue le 12 mars 2021, ne méconnaît aucune disposition constitutionnelle64.

La règlementation garantit en outre le respect des servitudes légalement instituées. La protection assurée par le régime des contraventions de grande voirie s’étend ainsi sur des propriétés éventuellement privées, c’est-à-dire sur « les chemins de halage et francs-bords, fossés et ouvrages d’art, sur les arbres qui les bordent, ainsi que sur les matériaux destinés à leur entretien »65. Plus généralement, la constatation d’une atteinte aux servitudes est soumise à l’obligation de remise en état ou à son paiement. Bien que l’article  L. 2132-16 du CGPPP, mentionne, le cas échéant, le paiement de la remise en état des lieux d’office « à la personne publique propriétaire »66, il faut sûrement lire et comprendre « à la personne qui prendra en charge la remise en état », puisque, nous l’avons vu, les propriétés des fonds sur lesquels s’établissent les servitudes ne sont pas forcément publiques. Sauf si cette exécution d’office et remboursée par le contrevenant est limitée à l’initiative de la personne publique propriétaire du cours d’eau domanial mais qui, en ce cas, procède à des travaux sur une propriété qui n’est pas forcément la sienne… La faible jurisprudence rendue aux visas de l’article L. 2132-16, qui se résume généralement à enjoindre une remise en état de la servitude éventuellement sous astreinte, n’est pas plus claire sur cette question. Plus encore, le Code de l’environnement prévoit que « le préfet et le maire intéressés doivent être informés, dans les meilleurs délais par toute personne qui en a connaissance, de tout incident ou accident présentant un danger pour la sécurité civile, la qualité, la circulation ou la conservation des eaux […] Le préfet peut prescrire aux personnes mentionnées ci-dessus les mesures à prendre pour mettre fin au dommage constaté ou en circonscrire la gravité et, notamment, les analyses à effectuer »67.

Délimitation, classement, police administrative, logique de conservation parfaitement assumée par le législateur68, le domaine public fluvial naturel apparait en retrait de la politique de valorisation des propriétés publiques bien qu’une véritable gestion patrimoniale ne soit pas inconcevable.