Quel avenir pour la fonction publique ?

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La fonction publique constitue, en France, un inépuisable objet de débat, périodiquement ravivé, notamment lors des échéances électorales, comme l’a à nouveau montré la récente élection présidentielle1. Au-delà des positions parfois polémiques, voire caricaturales, il est indispensable de poser les enjeux auxquels est aujourd’hui confrontée la fonction publique française. Elle constitue en effet, sur le plan pratique, économique et social, mais aussi historique et symbolique, l’un des fondements de notre pays. Ses défis, ses difficultés, ses réussites affectent l’ensemble de notre société. Il faut donc envisager avec lucidité et objectivité sa situation, ses forces et ses faiblesses, pour dessiner ce que pourrait être son avenir. C’est précisément ce à quoi s’attelle Luc Rouban dans cet ouvrage précis et documenté.

Il fait le choix d’ouvrir son essai en rappelant, de manière tout à fait bienvenue, que cette question de la réforme de la fonction publique imprègne le débat public de manière très ancienne. L’abolition des privilèges, en 1789, qui ouvre les emplois publics à tous les citoyens sans distinction d’état, les nombreuses créations napoléoniennes, parmi lesquelles les préfets, la première école d’administration imaginée en 1848, le statut des fonctionnaires à la Libération en constituent autant d’exemples2. Et les réformes menées croisent toujours deux objectifs, difficilement compatibles : l’ambition de faire émerger un nouveau modèle de fonction publique d’une part, la volonté de réduire par priorité et par principe les coûts budgétaires d’autre part.

Ce recul historique permet de mieux apprécier et comprendre les questions qui structurent le débat actuel sur la réforme de la fonction publique. Depuis plusieurs décennies, la première d’entre elles concerne le statut de la fonction publique, régulièrement mis en cause depuis le retour en force des idées libérales dans les années 1980. Selon ses adversaires, le statut constituerait ainsi un archaïsme, coûteux et injuste, puisqu’offrant aux fonctionnaires une garantie de l’emploi refusée aux salariés du privé. Luc Rouban souligne à ce propos qu’il s’agit là d’une réduction du débat à un seul de ses aspects, qui en néglige un autre, fondamental : « le fonctionnaire français n’est pas un salarié ordinaire (…) il incarne la pérennité de l’autorité publique »3. Il s’agit d’une optique particulière, totalement en décalage avec la conception fonctionnelle de l’emploi public défendue par l’Union européenne par exemple. Elle nécessite, dès lors, qu’à cette particularité des missions réponde une spécificité de la relation entre le fonctionnaire et son employeur. C’est précisément ce à quoi répond le statut, qui rompt définitivement avec la thèse contractualiste, qui faisait de cette relation un simple contrat. Le statut offre une garantie au fonctionnaire, en le protégeant de l’arbitraire et de la pression politique. Il en constitue également une pour le citoyen, assuré de disposer d’une fonction publique neutre. C’est donc à la lumière de cette analyse plus complexe et plus nuancée que doit être appréciée l’opportunité d’une éventuelle remise en cause du statut.

Autre sujet souvent évoqué, l’importance numérique, jugée trop grande, de la fonction publique française. Ici encore, Luc Rouban rompt avec quelques idées reçues. Certes, la fonction publique représente actuellement 5,4 millions de salariés, soit 20 % de l’emploi total en France. Ce chiffre est souvent rapporté aux 4,4 millions de fonctionnaires allemands, pour une population de surcroît plus élevée. Mais il faut être prudent avec les comparaisons internationales, la notion d’emploi public recouvrant des statuts différents. Et si, par ailleurs, l’emploi public continue néanmoins de croître en France, Luc Rouban y voit surtout la conséquence d’une « introuvable réforme territoriale »4 qui empile « plusieurs strates de compétence souvent concurrentes ou redondantes »5. C’est d’autant plus regrettable que les réformes territoriales entreprises, par le transfert de nombreuses tâches d’exécution de l’État vers les collectivités territoriales, créent une véritable asymétrie entre une fonction publique d’État comptant, si l’on inclut les enseignants, 56 % de catégorie A et une fonction publique territoriale qui n’en comporte que 9 %. Une telle différence rend encore plus difficile une réforme globale, par excès d’hétérogénéité. Cela ne doit pas, naturellement, faire renoncer à toute ambition de transformation, mais celle-ci ne doit pas se limiter à une simple limitation des effectifs, qui est presque devenue un choix par défaut, faute d’être capable, par corporatisme et absence de pilotage, de définir une stratégie globale et ambitieuse. Elle doit instituer une véritable gestion des personnels, à des échelons pertinents, assortie d’un pilotage fin des besoins et des compétences.

C’est naturellement ambitieux et, par voie de conséquence, difficile. Est-ce que la comparaison avec d’autres pays, notamment européens, peut nous aider à imaginer des solutions adaptées à la France ? Il convient, ici encore, d’être prudent dans l’usage de ces comparaisons. Certes, un mouvement général de privatisation de la fonction publique s’est opéré en Europe, mais il s’est effectué à partir de points de départ très différents de la situation française et s’est souvent accompagné de mouvements de régionalisation, comme en Espagne, inconnus dans notre pays. En outre, il importe de noter que, contrairement à une idée répandue, privatisation et réduction des effectifs de la fonction publique ne sont pas mécaniquement liés. Ainsi, un changement de statut, comme celui consécutif, en 2000, à l’abandon du statut de la fonction publique confédérale suisse, qui datait de 1927, n’entraîne pas nécessairement une coupe drastique dans les personnels concernés. De ce point de vue, tout particulièrement en Europe du sud, ce sont bien plus les conséquences de la crise financière de 2008 sur les finances publiques qui ont conduit à des réductions d’effectifs. Dès lors, les enseignements européens sont peu lisibles. Ils font essentiellement apparaître un sentiment de dégradation de la qualité de l’action publique et une précarisation des personnels.

Faute de réelles leçons à retenir des expériences européennes, peut-on au moins en tirer des transformations récentes de la fonction publique française ? Plusieurs mouvements l’ont en effet affectée. Le premier réside dans le rapprochement du droit du travail qu’a connu celui de la fonction publique. Conjointement avec le développement du contrat, cette transformation atténue la singularité de la fonction publique. En parallèle, les conditions de travail se sont dégradées, notamment par l’intensification du travail et le développement des tensions avec les usagers. Autre source de malaise, le caractère inégalitaire de la fonction publique. Femmes, personnes issues des classes populaires et de l’immigration restent confrontées à des difficultés spécifiques, qui entravent en particulier leur capacité à progresser en termes de carrière6. En outre, on observe une coupure de plus en plus nette entre une étroite élite, issue des grandes écoles, riche de ressources politiques, essentiellement investie dans des stratégies personnelles de carrière et la grande masse des agents, confrontés à la réalité de la fonction publique, entre baisse de moyens et croissance de la demande sociale. Il en résulte une véritable cassure et une incapacité de cette élite à impulser la vraie réforme dont la fonction publique a besoin, faute de valeurs communes mobilisatrices.

Faut-il pour autant déduire de ce panorama que la fonction publique française serait condamnée à ne connaître que des ajustements techniques successifs, dépourvus de sens ? Luc Rouban ne s’y résout pas, imaginant les pistes d’une réforme qui faciliterait la mobilité entre métiers et reconnaîtrait davantage les acquis de l’expérience, tout en encadrant les facilités dont bénéficie la très haute fonction publique. Ce sont de premières pistes pour éviter que l’avenir de la fonction publique se réduise à « un petit noyau de hauts fonctionnaires très politisés et polyvalents, dominant une multitude d’agents précarisés et assujettis à des tâches techniques, sans grand espoir de carrière »7. Une telle évolution constituerait, en effet, une considérable perte de substance, dont le pays tout entier pâtirait.