La loi de transformation de la fonction publique

Publié le 11/09/2019

Cette loi a pour objectif, selon le gouvernement, de transformer la fonction publique en procédant à la modernisation du statut des fonctionnaires et en permettant à ces derniers d’exercer pleinement leurs missions. Elle réforme les instances de dialogue social et étend la possibilité de recruter des agents contractuels dans toutes les catégories d’emploi. Elle permet aux agents publics de bénéficier de nouveaux droits, en particulier en matière de mobilité ou de reconversion professionnelle. Cette loi confirme une nouvelle fois le rapprochement entre le droit du travail et le droit de la fonction publique.

Lors de la commission mixte paritaire (CMP) du 4 juillet 2019, députés et sénateurs sont parvenus à un accord sur ce texte législatif1 qui avait été présenté en Conseil des ministres le 27 mars 2019.

Ce texte issu de la CMP, qui fait l’objet de la présente analyse, a été présenté par la députée Émilie Chalas (LREM), rapporteure du projet de loi à l’Assemblée nationale, comme un « texte de consensus qui conserve l’essentiel des nombreux apports de l’Assemblée comme du Sénat »2. Il s’attache à moderniser le statut et les conditions de travail dans la fonction publique, et cela conformément aux orientations déterminées par le Premier ministre lors du comité interministériel de la transformation publique, le 1er février 2018.

Il est structuré autour de cinq grands titres. Le premier cherche à « promouvoir un dialogue social plus stratégique et efficace ». Le second vise à développer « les leviers managériaux pour une action publique plus efficace ». Le troisième entend « simplifier et garantir la transparence et l’équité du cadre de gestion des agents publics ». Le quatrième est destiné à « favoriser la mobilité et à accompagner les transitions professionnelles des agents publics ». Le dernier titre vise à « renforcer l’égalité professionnelle » dans la fonction publique. Il transpose plusieurs dispositions de l’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, qui a été conclu le 30 novembre 2018 entre le gouvernement et les syndicats.

Cette nouvelle réforme de la fonction publique s’inspire des préconisations du rapport du Comité action publique 2022 (CAP22) qui propose de « bâtir un nouveau contrat social entre l’Administration et ses collaborateurs »3.

Elle vient faire évoluer l’architecture, les attributions et le fonctionnement des instances de concertation, ce qui, selon le gouvernement, « permettra d’insuffler une nouvelle dynamique dans les relations sociales, au plus près du terrain, et de dépasser les seuls enjeux de gestion statutaire des agents publics pour renforcer la prise en compte des enjeux relatifs au collectif de travail »4.

La loi permet d’élargir les possibilités de recruter par contrat dans la fonction publique. Elle instaure le « contrat de projet », un nouveau type de contrat à durée déterminée. Ce faisant, elle vient témoigner du processus de « travaillisation » du droit de la fonction publique, un phénomène important mis en évidence par la doctrine. Pour ses détracteurs, « s’il proclame ne pas vouloir supprimer le statut général des fonctionnaires, le projet du gouvernement le dénature gravement en prévoyant, notamment, un recrutement massif de contractuels (…) »5. Selon eux, il remet en cause le système de fonction publique de carrière6.

La loi renforce également la culture déontologique dans la fonction publique et prévoit la fusion de la Commission de déontologie de la fonction publique et de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

La loi de transformation de la fonction publique vise à favoriser la mobilité au sein de la fonction publique et à renforcer l’accompagnement des agents en cas de suppression de leur emploi. Elle vient notamment créer un dispositif de rupture conventionnelle dans la fonction publique qui a vocation à permettre de mieux accompagner les mobilités et les transitions professionnelles.

Enfin, le texte législatif cherche à atteindre une « égalité réelle » entre les hommes et les femmes et à favoriser l’égalité professionnelle pour les travailleurs en situation de handicap.

I – La modernisation des instances de dialogue social

La loi réforme les instances de concertation consultatives au sein des trois versants de la fonction publique. En réduisant le nombre des instances de concertation de proximité, elle cherche à renforcer l’efficacité du dialogue social qui a été modernisé par la loi Déontologie du 20 avril 2016 et qui avait fait l’objet d’une rénovation importante dans le cadre de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010.

Les comités sociaux, nés de la fusion des comités techniques et des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), « constitueront les véritables enceintes du dialogue social de proximité, dans une perspective de pilotage transversal des ressources humaines »7.

Le texte issu de la CMP vient réduire le champ des compétences des commissions administratives paritaires (CAP), conformément à la volonté du gouvernement et de l’Assemblée nationale. Il recentre les compétences de ces instances, qui comportent un nombre égal de représentants de l’Administration et du personnel, sur les décisions individuelles défavorables aux agents afin de dégager plus de marge de manœuvre aux employeurs publics en matière d’avancement et de promotion.

Enfin, il habilite le gouvernement à légiférer par ordonnances afin de favoriser la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique. En première lecture, le Sénat avait supprimé la demande d’habilitation formulée par le gouvernement car il avait estimé que « ni le caractère technique des mesures envisagées, ni leur caractère d’urgence ne (justifiaient) le recours à la législation par ordonnances ».

A – La nouvelle faculté de saisine du conseil commun de la fonction publique (CCFP)

La loi vient étendre le champ de consultation du CCFP qui connaît actuellement des projets de texte communs à au moins deux des trois fonctions publiques. Elle prévoit que lorsque le projet de texte comportera des dispositions propres à l’une des fonctions publiques, le CCFP pourra « également être consulté sur ces dispositions, après accord du président du conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSPFT) ou du conseil supérieur de la fonction publique hospitalière (CSFPH) selon la fonction publique concernée, dès lors qu’elles présentent un lien avec les dispositions communes » (art. 2).

Le texte législatif reprend ici un amendement du gouvernement, adopté par le Sénat en première lecture, qui subordonne la possibilité de soumettre à l’avis du CCFP une ou plusieurs dispositions propres à la fonction publique hospitalière ou à la fonction publique territoriale que comporte le projet de texte présenté devant le CCFP, à l’accord préalable du président du conseil supérieur concerné par la disposition. Par conséquent, le CCFP ne se prononcera en lieu et place du conseil supérieur intéressé qu’avec l’accord du président du CSPFT ou du CSFPH selon le cas. Il n’a pas été jugé opportun de prévoir l’accord du président du conseil supérieur de la fonction publique de l’État dès lors qu’il est également président du CCFP.

Par ailleurs la composition du collège des employeurs territoriaux au sein du CSFPT est modifiée afin d’intégrer la représentation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et de garantir celle des plus grandes communes.

B – La création des comités sociaux

Sur le modèle de l’ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 qui a fusionné, dans le secteur privé, les trois instances représentatives du personnel (comité d’entreprise, CHSCT, délégué du personnel) au sein d’un comité social et économique (CSE), la loi vient fusionner le comité technique et le CHSCT au sein d’un comité social, celui-ci devenant la nouvelle instance unique de concertation au sein des trois versants de la fonction publique (art. 4).

L’institution de cette nouvelle instance, dénommée « comité social d’administration » dans la fonction publique de l’État, « comité social territorial » dans la fonction publique territoriale et « comité social d’établissement » dans la fonction publique hospitalière, permettra notamment de simplifier les conditions du dialogue social entre les administrations et les représentants des agents, s’agissant par exemple des évolutions futures de l’organisation du travail induites par les nouvelles technologies8.

Dans chaque versant de la fonction publique, le comité social exercera une compétence consultative sur plusieurs domaines majeurs : l’organisation et le fonctionnement des services ; les orientations stratégiques sur les politiques de ressources humaines ; les lignes directrices de gestion en matière de mobilité, de promotion et de valorisation des parcours professionnels.

C – Les lignes directrices de gestion

La loi prévoit l’édiction de lignes directrices de gestion par les autorités compétentes des trois versants de la fonction publique (art. 30). Ces lignes directrices, qui seront soumises à la consultation des comités sociaux, détermineront les orientations générales relatives à la mobilité ainsi qu’à la promotion et à la valorisation des parcours.

Elles seront communiquées aux fonctionnaires et leur donneront une visibilité sur le déroulement de leur carrière au sein de la fonction publique

Conformément à l’arrêt Crédit foncier de France du Conseil d’État9, elles seront invocables devant le juge administratif si un agent souhaite contester la validité de décisions prises sur leur fondement.

La mise en œuvre des lignes directrices de gestion en matière de mobilité, d’avancement et de valorisation des parcours professionnels fera l’objet d’un bilan, sur la base des décisions individuelles, devant le comité social.

La commission des lois de l’Assemblée nationale a renforcé la portée des lignes directrices de gestion. Elle a adopté un amendement qui prévoit que ces dernières détermineront « la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines », notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

D – La réforme des commissions administratives paritaires

Comme le prévoyait le texte gouvernemental initial, le texte issu de la CMP modifie l’architecture des commissions administratives paritaires (CAP) et réduit leur champ de compétences (art. 10). Il simplifie les règles de composition des CAP.

L’organisation des CAP dans la fonction publique de l’État s’effectuera par catégories de fonctionnaires (A, B et C) et non plus par corps, sur le modèle existant des CAP dans les versants territorial et hospitalier. Cette simplification de l’architecture institutionnelle a été présentée par Olivier Dussopt, secrétaire d’État à la Fonction publique, comme une « une étape majeure dans la garantie d’un dialogue social plus efficace »10. La loi prévoit également que plusieurs CAP au sein d’une même catégorie pourront être créées.

Au sein de la fonction publique de l’État et de la fonction publique territoriale, une CAP unique regroupant des représentants de plusieurs catégories hiérarchiques pourra être mise en place si l’insuffisance des effectifs le justifie.

De plus, la structuration des CAP en groupes hiérarchiques est supprimée dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Les fonctionnaires d’une catégorie pourront examiner les questions relatives à la situation individuelle et à la discipline des fonctionnaires relevant de la même catégorie, sans distinction de corps, de cadres d’emplois, d’emploi et de grade.

Par ailleurs, les attributions des CAP sont recentrées sur les « décisions individuelles délicates ». Les CAP demeureront compétentes pour examiner les décisions relatives aux refus de titularisation, de licenciement en cas de refus de trois postes successifs pour l’agent mis en disponibilité en vue de sa réintégration et de refus de formation et de congé de formation professionnelle ou syndicale.

En revanche, la loi supprime l’avis des CAP sur les questions liées aux mutations et aux mobilités dans la fonction publique d’État et sur les questions liées à l’avancement et la promotion dans les trois versants de la fonction publique.

Olivier Dussopt a souligné que cette mesure était « indispensable pour pourvoir les emplois vacants dans les meilleurs délais et répondre aux besoins identifiés dans les territoires les moins attractifs »11. Il a rappelé que « la suppression de la compétence des CAP facilitera les mutations interministérielles et les mobilités inter-versants au niveau local, et permettra d’élargir le vivier des agents susceptibles d’occuper un emploi au-delà de ceux appartenant au service ou à l’administration concernée »12.

E – La conclusion d’accords négociés dans la fonction publique

Le gouvernement est habilité à prendre par ordonnance « toutes dispositions relevant du domaine de la loi afin de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique » (art. 14). Il s’agira de définir les autorités compétentes pour négocier le périmètre des questions susceptibles de faire l’objet de négociations. Les modalités d’articulation entre les différents niveaux de négociation seront précisées, ainsi que les conditions dans lesquelles les accords locaux pourront être conclus en l’absence d’accords nationaux. L’ordonnance définira la portée juridique des accords majoritaires et les conditions requises afin qu’ils obtiennent un caractère contraignant. Actuellement, ce caractère fait défaut aux accords signés dans la fonction publique qui ne peuvent faire l’objet de recours devant le juge administratif13.

II – La réforme du cadre de gestion des ressources humaines

Le texte législatif vient réformer le « cadre actuel de la gestion des ressources humaines (RH) » qui, selon le rapport du Comité action publique 2022 (CAP22), « pâtit d’une grande rigidité ». En élargissant le recours au contrat au sein de la fonction publique, la loi qui entend ainsi « donner de nouvelles marges de manœuvre aux encadrants dans le recrutement de leurs collaborateurs », vient illustrer le phénomène important dit de « travaillisation » du droit de la fonction publique.

Par ailleurs, la loi généralise le dispositif de l’entretien professionnel qui permet d’apprécier la valeur professionnelle des fonctionnaires et simplifie les procédures de mutation des fonctionnaires de l’État. Enfin, elle harmonise l’échelle des sanctions entre les trois versants de la fonction publique.

A – L’élargissement du recours aux agents contractuels

Le texte ne modifie pas les dispositions de l’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dite loi Le Pors qui affirment que les emplois permanents de la fonction publique sont occupés par des fonctionnaires, sauf dérogation prévue par la loi.

Il complète les dispositions prévues à l’article 32 de la loi statutaire du 13 juillet 1983 en précisant que le recrutement d’agents contractuels pour pourvoir des emplois permanents s’effectuera dans le cadre d’une procédure permettant de garantir l’égal accès à ces emplois (art. 15). Cette procédure ne sera pas applicable aux recrutements relatifs aux emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du gouvernement.

Un décret en Conseil d’État précisera les modalités de cette procédure, lesquelles pourront être adaptées « au regard du niveau hiérarchique, de la nature des fonctions ou de la taille de la collectivité territoriale ou de l’établissement public ainsi que de la durée du contrat ».

L’autorité compétente assurera la publicité de la vacance et de la création de ces emplois.

La loi élargit les possibilités de recruter des agents contractuels afin d’occuper des emplois de direction au sein des trois versants de la fonction publique (art. 16). Ce nouveau dispositif qui avait déjà été introduit dans le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel14 avant d’être censuré par le Conseil constitutionnel pour des raisons de procédure15 vise à la fois « à diversifier les viviers de recrutement dans l’encadrement supérieur et dirigeant de la fonction publique et à favoriser la fluidification des parcours professionnels entre le secteur privé et le secteur public »16.

Selon l’étude d’impact, le dispositif permettra à l’Administration de s’adjoindre de nouvelles compétences en recrutant, sur des postes à haute responsabilité, « des profils dotés de compétences spécifiques ou rares répondant aux évolutions de nature scientifique ou numérique de l’action administrative, indispensables à la transformation de l’action publique »17. Il offrira de nouvelles perspectives d’évolution professionnelle aux agents contractuels qui exercent déjà leurs fonctions au sein de l’Administration18.

Cette généralisation de la « contractualisation » a été critiquée lors des débats parlementaires. Selon ses adversaires, elle risque notamment d’engendrer « une confusion des finalités du privé et du public » et « un risque accru de conflits d’intérêts ».

On soulignera que la loi prend soin de préciser que l’accès de non-fonctionnaires à ces emplois de direction n’entraînera pas pour autant leur titularisation dans la fonction publique. Elle précise également que l’accès d’agents non titulaires à ces emplois n’entraînera pas non plus, au terme du contrat, « la reconduction de ce dernier en contrat à durée indéterminée».

S’agissant de la fonction publique d’État, seuls les « emplois de direction de l’État » pourront être pourvus par des agents contractuels. Le texte de la CMP se distingue sur ce point des projets de loi adoptés au Sénat et à l’Assemblée nationale qui ouvraient aux contractuels « les emplois de direction de l’État et de ses établissements publics ».

Pour Luc Rouban, l’ouverture des emplois de direction aux contractuels est « une bombe à retardement pour une école comme l’ENA et surtout pour les administrateurs civils, dont le statut particulier prévoit qu’ils ont vocation à occuper les emplois de direction »19.

Dans la fonction publique territoriale, le législateur a abaissé le seuil à partir duquel il sera possible de recruter des contractuels pour les emplois de direction dans les communes et EPCI : il passe de 80 000 à 40 000 habitants20. La députée Émilie Chalas a rappelé que ce seuil de 40 000 habitants correspond « au seuil de création des emplois fonctionnels pourvus par des agents dont le grade relève de la catégorie A+, c’est-à-dire concrètement les grades de directeur, d’administrateur et d’ingénieur en chef »21.

Les formations suivies par les agents contractuels recrutés pour occuper des emplois de direction dans la fonction publique devront les préparer à leurs nouvelles fonctions, notamment en matière « de déontologie ainsi que d’organisation et de fonctionnement des services publics».

Enfin, dans un souci d’équité entre agents publics et privés, l’Assemblée nationale a souhaité créer une « prime de précarité » propre aux agents contractuels de droit public les plus faiblement rémunérés, dès lors que la durée de leur contrat, éventuellement renouvelé, n’aurait pas excédé 1 an (art 23). Ce dispositif s’inspire de l’indemnité de fin de contrat prévue par l’article L. 1243-8 du Code du travail pour les salariés du secteur privé. Il s’appliquera aux contrats22 conclus à compter du 1er janvier 2021.

B – La création d’un « contrat de projet »

La loi rend possible la conclusion de contrats de projet au sein des trois versants de la fonction publique afin de recruter un agent par un contrat à durée déterminée dont l’échéance correspond à la réalisation du projet ou de l’opération qui a justifié son recrutement (art. 17).

Comme le Sénat le souhaitait, le contrat de projet sera étendu à tout type d’emploi, y compris ceux de catégorie C, alors que l’Assemblée nationale entendait le limiter aux seuls « emplois de catégorie A ou B ».

Si ce nouveau contrat, qui est proche du contrat de chantier ou d’opération23, sera ouvert à toute personne, fonctionnaire ou non-titulaire, il n’ouvrira pas droit à l’obtention d’un contrat à durée indéterminée ou à la titularisation dans la fonction publique24. Ce contrat spécifique à la fonction publique permettra aux services « d’être en capacité de mobiliser des profils divers pour la conduite de projets ou d’opérations identifiés s’inscrivant dans une durée limitée »25.

Le contrat sera conclu pour une durée minimale d’1 an et une durée maximale fixée par les parties dans la limite de 6 ans.

Sous réserve de ne pas excéder une durée totale de 6 années, il pourra être prolongé pour mener à bien le projet ou l’opération. L’étude d’impact souligne que cette durée de 6 années « s’inspire de la durée maximale de contrats à durée déterminée successifs introduite par les articles 12, 14 et 16 de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique qui ont transposé la directive n° 1999/70/CE pour chacune des trois fonctions publiques ».

La loi s’inspire du droit applicable dans le secteur privé26 en précisant que le contrat prendra fin « avec la réalisation de l’objet pour lequel il a été conclu, après un délai de prévenance fixé par décret en Conseil d’État ».

Cependant, après l’expiration d’un délai d’1 an, il pourra être rompu par décision de l’employeur lorsque le projet ou l’opération pour lequel il a été conclu ne peut pas se réaliser, sans préjudice des cas de démission ou de licenciement.

Enfin, une indemnité spécifique est prévue en cas de rupture anticipée du contrat. Les modalités de mise en œuvre de cette indemnité seront prévues par décret en Conseil d’État.

C – La simplification des procédures de mutation des fonctionnaires de l’État

Les procédures de mutation des fonctionnaires de l’État sont simplifiées avec la suppression de l’avis préalable des CAP sur ces décisions. Il s’agit aussi de faciliter les mouvements de mutation de ces agents en permettant à l’Administration de définir, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État, des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois (art. 25).

D – La reconnaissance de la performance professionnelle

Si le recours à l’entretien professionnel en lieu et place de la notation a été généralisé dans la fonction publique de l’État et dans la fonction publique territoriale, il en va différemment dans la fonction publique hospitalière qui utilise encore aujourd’hui la notation en tant que modalité d’évaluation professionnelle des agents.

La loi vient supprimer le recours à la notation et consacrer l’entretien professionnel comme le mode d’évaluation de droit commun au sein des trois versants de la fonction publique (art. 27). L’appréciation de la valeur professionnelle des agents se fondera sur « un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct ». Selon ses détracteurs, ce dispositif de l’entretien professionnel « marque la volonté d’aligner le public sur le privé par la généralisation des techniques du new public management (nouvelle gestion publique) »27.

Comme dans le secteur privé, les fonctionnaires de l’État recevront, lors de l’entretien professionnel annuel, une information sur l’ouverture et l’utilisation de leurs droits afférents au compte personnel de formation (CPF) qui est prévu par l’article 22 quater de la loi n° 83-634 du 13 juillet 198328.

Par ailleurs, le législateur vient aligner le rôle des CAP entre les trois versants de la fonction publique en supprimant l’automaticité de la transmission des comptes rendus d’entretiens professionnels aux CAP dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Les CAP ne solliciteront la révision des comptes rendus d’entretiens professionnels auprès de l’autorité compétente qu’à la seule demande de l’agent concerné. Ce faisant, le texte législatif vient généraliser le modèle aujourd’hui en vigueur dans la fonction publique de l’État.

Enfin, le texte élaboré par la CMP vise à encourager le déploiement de primes dans la fonction publique territoriale et « à mieux reconnaître le mérite des agents ». Les régimes indemnitaires pourront tenir compte « de l’engagement professionnel et, le cas échéant, des résultats collectifs du service » (art. 29). Ce dispositif avait été introduit en première lecture par les sénateurs.

E – L’harmonisation des sanctions disciplinaire applicables dans les trois versants de la fonction publique

La loi vient harmoniser l’échelle des sanctions entre les trois versants de la fonction publique afin de lui donner plus de cohérence et d’attribuer aux encadrants des leviers supplémentaires leur permettant d’apporter des réponses graduées aux fautes que peuvent commettre des agents publics (art. 31).

Elle introduit, dans le premier groupe de l’échelle des sanctions pour la fonction publique de l’État et la fonction publique hospitalière, la sanction d’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de 3 jours. Elle aligne les durées des exclusions temporaires de fonctions prévues aux deuxième et troisième groupes des sanctions dans les trois versants de la fonction publique. Elle vient aussi créer, dans le deuxième groupe de l’échelle des sanctions de la fonction publique territoriale, la sanction de radiation du tableau d’avancement.

On notera que le déplacement d’office restera une sanction applicable uniquement dans la fonction publique d’État.

Par ailleurs, les fonctionnaires ayant fait l’objet d’une sanction des deuxième ou troisième groupes pourront demander la suppression de toute mention de sanction dans leur dossier, après 10 années de services effectifs à compter de la date de la sanction disciplinaire, si aucune nouvelle sanction n’est intervenue. Actuellement, l’effacement de la mention de la sanction dans le dossier du fonctionnaire n’est possible que pour les sanctions du premier groupe. Celles-ci sont automatiquement effacées du dossier de l’agent au bout de 3 ans si aucune sanction n’est intervenue au cours de cette période.

Enfin, à l’initiative du Sénat, le texte issu de la CMP vise à « améliorer les procédures disciplinaires » en supprimant les recours disciplinaires, ainsi que les instances disciplinaires de recours : les conseils de discipline départementaux ou interdépartementaux de recours dans le versant territorial et les commissions de recours des conseils supérieurs dans les deux autres versants (art. 32). Pour la Haute assemblée, les recours disciplinaires « ne font que reporter la saisine du juge administratif par le fonctionnaire sanctionné »29.

III – La transparence et l’équité du cadre de gestion des agents publics

La loi cherche à garantir la transparence et l’équité du cadre de gestion des agents publics. Elle procède à une réforme du dispositif déontologique applicable aux agents publics. Elle renforce la transparence salariale dans la haute fonction publique. Elle permet une harmonisation de la durée du travail dans la fonction publique territoriale et renforce la qualité de la gestion des ressources humaines dans cette fonction publique.

A – La réforme du cadre déontologique des agents publics

La loi confie les compétences de la commission de la déontologie de la fonction publique (CDFP), qui est actuellement rattachée au Premier ministre, à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), afin de procéder à la fusion de ces deux instances (art. 34).

Le texte prévoit un seul collège pour le fonctionnement de la Haute autorité issue de la fusion à la place des deux collèges distincts (collège pour la transparence de la vie publique et collège pour la déontologie des agents publics) qui avaient été initialement envisagées par la commission des lois de l’Assemblée nationale. Le gouvernement pourra nommer deux personnalités qualifiées dans le collège de la future structure issue de la fusion de la CDFP et de la HATVP. Le président de la Haute autorité sera nommé quant à lui par décret du président de la République.

Cette fusion HATVP-CDFP renforcera l’indépendance du système de prévention des conflits d’intérêts et permettra « une protection efficace des agents publics dans le déroulement de leur carrière ». Elle avait été préconisée, en 2011, par la commission de réflexion sur la prévention des conflits d’intérêt dans la vie publique, présidée par Jean-Marc Sauvé, dans un « souci de rationalisation administrative, de cohérence et d’efficacité ». Elle avait été aussi proposée en 2018 par les députés Fabien Matras et Olivier Marleix dans leur rapport d’information sur la déontologie des fonctionnaires.

La Haute autorité pourra intervenir sur les pratiques de « pantouflage » (départs vers le secteur privé) comme de « rétro-pantouflage ».

Le texte législatif recentre le contrôle du « pantouflage » sur les emplois les plus sensibles. L’autorité hiérarchique devra obligatoirement saisir la HATVP pour les agents « dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient ». L’agent public pourra saisir lui-même la HATVP lorsque son administration n’effectue pas les démarches nécessaires. La liste des emplois concernés sera fixée par décret en Conseil d’État.

D’autre part, lorsque l’autorité hiérarchique aura un doute sérieux sur la compatibilité du projet de création ou de reprise d’une entreprise avec les fonctions exercées par le fonctionnaire au cours des trois années précédant sa demande d’autorisation, elle saisira pour avis le référent déontologue, créé par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016. Si l’avis de ce dernier ne permet pas de lever ce doute, l’autorité hiérarchique pourra saisir la HATVP.

Enfin, le texte issu de la CMP conserve la disposition introduite par le Sénat qui prévoit que les collaborateurs du président de la République et les membres des cabinets ministériels seront soumis à un avis obligatoire de la HATVP lorsqu’ils créent une entreprise, en cas de départ vers le secteur privé à l’issue de leurs fonctions et avant leur entrée en fonction lorsqu’ils ont exercé dans le secteur privé au cours des trois dernières années.

B – L’encadrement des rémunérations des membres des autorités publiques et administratives indépendantes

Le texte législatif instaure un dispositif d’encadrement de la rémunération des membres des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API). Un décret en Conseil d’État précisera les modalités de leur rémunération. De plus, le texte pose le principe d’un écrêtement de la rémunération des membres des AAI et des API bénéficiaires par ailleurs d’une pension de retraite (art. 38).

Par ailleurs, le gouvernement devra remettre chaque année au Parlement, en annexe au rapport annuel sur l’état de la fonction publique, un état des hautes rémunérations dans la fonction publique. Pour chacun des trois versants de la fonction publique, cette annexe précisera « le montant moyen et le montant médian des rémunérations au dernier centile, le nombre d’agents concernés et les principaux corps ou emplois occupés » (art. 37).

Enfin, certains employeurs publics30 auront l’obligation de publier chaque année, sur leur site internet, la masse salariale des dix plus hautes rémunérations, en précisant le nombre de femmes et d’hommes figurant parmi ces dix rémunérations les plus élevées.

C – Les dispositions concernant la fonction publique territoriale

Le texte législatif permet une harmonisation de la durée du travail dans la fonction publique territoriale en supprimant les régimes dérogatoires à la durée légale du travail (1607 heures annuelles, soit 35 heures hebdomadaires) antérieurs à la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 dite loi Sapin (art. 47)31.

En effet, le législateur impose aux collectivités locales, dans un délai d’1 an suivant le renouvellement général des assemblées délibérantes, de débattre du régime d’aménagement et de réduction du temps de travail si celui-ci découle d’accords antérieurs à la publication de la loi Sapin du 3 janvier 2001.

Les régimes de travail établis pour tenir compte des sujétions spéciales auxquelles sont soumis certains agents publics (travail de nuit, travail pénible ou dangereux…) ne seront pas concernés par cette évolution.

S’agissant des centres de gestion (CDG), qui assument des missions relatives au recrutement et à la gestion de certaines catégories d’agents territoriaux, la loi autorise les CDG de départements limitrophes ou de collectivités régies par les articles 73 et 74 de la constitution situées dans la même zone géographique, à fusionner pour constituer un centre de gestion interdépartemental commun (art. 50). Ce type de proposition figurait dans le rapport Savatier- de Belenet sur la formation et la gestion des carrières des agents des collectivités territoriales qui a été remis au Premier ministre le 12 février 2019.

« Il s’agit d’aller plus loin que la simple mutualisation en rendant possible la fusion, selon le modèle éprouvé des centres interdépartementaux de la région Île-de-France. Ces fusions doivent permettre de générer certaines économies d’échelle, mais surtout de professionnaliser ces nouvelles entités »32.

Par ailleurs, le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) devra remettre au Parlement un rapport annuel sur son activité et sur l’utilisation de ses ressources. Ce rapport devra notamment présenter « les actions de formation menées, en formations initiale et continue, en matière de déontologie » (art. 50).

Enfin, tous les 3 ans, le ministre chargé de la fonction publique présentera au conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSPFT) une feuille de route indiquant les orientations en matière de gestion des ressources humaines dans la fonction publique et leur impact prévisionnel sur les collectivités territoriales. Le Sénat est à l’origine de cette feuille de route triennale qui sera rendue publique, assortie des observations du CSPFT (art. 3). Pour la Haute assemblée, ce dispositif permettra aux employeurs territoriaux « d’avoir plus de visibilité concernant les décisions RH de l’État ayant un impact direct sur les budgets locaux »33.

IV – Les dispositions destinées à favoriser la mobilité des agents publics

Comme le souligne Olivier Dussopt, secrétaire d’État à la Fonction publique, le texte élaboré par la CMP « accorde de nouveaux droits aux agents publics sur le modèle de ce qui existe désormais dans le secteur privé. Cela passe, notamment, par la portabilité des droits à la formation, du compte épargne temps et du CDI »34. Par ailleurs, le texte législatif permet aux agents titulaires de bénéficier du dispositif de la rupture conventionnelle. Enfin, il comporte également des mesures visant à sécuriser les transitions professionnelles des agents publics en cas de restructuration.

A – La portabilité des droits liés au compte personnel de formation (CPF) en cas de mobilité entre secteur public et secteur privé

La loi modifie les règles relatives au CPF afin de permettre la portabilité entre le secteur public et le secteur privé des droits acquis au titre du CPF (art. 58). Ce faisant, elle tire les conséquences de la monétisation des droits à la formation introduite pour les salariés par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 « pour la liberté de choisir son avenir professionnel ».

Le texte prévoit que « les droits acquis préalablement au recrutement dans la fonction publique au titre du CPF ouvert selon les conditions prévues à l’article L. 6323-1 du Code du travail sont conservés et peuvent être convertis en heures ».

Par ailleurs, le texte législatif favorise également la mobilité des fonctionnaires de l’État vers les versants territorial et hospitalier de la fonction publique en ramenant le coût de la contribution patronale pour pensions qui pèse sur l’employeur d’accueil au niveau de celui que ce dernier supporterait en employant un agent de son versant.

B – La portabilité du CDI entre les trois versants de la fonction publique

Afin d’améliorer les perspectives de carrière des contractuels recrutés en CDI et de diversifier le vivier de recrutement des employeurs publics, le texte issu de la CMP instaure la portabilité du CDI entre les trois fonctions publiques (art. 71). Il vient généraliser le dispositif de portabilité du CDI qui a été introduit par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 dite loi Sauvadet au sein de chaque fonction publique.

C – L’instauration d’un mécanisme de rupture conventionnelle

Sur le modèle du secteur privé35, la loi introduit dans la fonction publique un mécanisme de rupture conventionnelle (art. 72). Elle instaure, à titre expérimental pendant 6 ans, à compter du 1er janvier 2020 jusqu’au 31 décembre 2025, un dispositif de rupture conventionnelle applicable aux fonctionnaires relevant des trois versants de la fonction publique qui est assez proche de celui prévu par le Code du travail.

Il s’agit d’une nouvelle modalité de cessation définitive des fonctions qui entraînera radiation des cadres et perte de la qualité du fonctionnaire. Cette rupture conventionnelle, qui vise à faciliter les départs dans les trois fonctions publiques, ne concernera ni les fonctionnaires stagiaires, ni les fonctionnaires détachés en qualité d’agent contractuel, ni les fonctionnaires ayant droit à une pension de retraite à taux plein.

La rupture conventionnelle ne pourra être imposée par l’une ou l’autre des parties. Elle résultera d’une convention signée par les deux parties. La convention de rupture définira les conditions de celle-ci, en particulier le montant de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle qui ne pourra pas être inférieur à un montant fixé par décret.

Durant la procédure, l’agent pourra se faire assister par un conseiller désigné par une organisation syndicale représentative de son choix. Il est à noter que ce type de protection est également prévu à l’article 1237-12 du Code du travail.

Par ailleurs, afin d’éviter de possibles abus, l’agent ayant bénéficié d’une rupture conventionnelle sera tenu de rembourser la prime perçue à l’occasion de cette dernière, en cas de retour dans son administration d’origine.

D – Les dispositifs destinés à sécuriser les transitions professionnelles en cas de restructuration

Le législateur instaure un dispositif d’accompagnement des agents de la fonction publique de l’État et de la fonction publique hospitalière dont l’emploi est supprimé dans le cadre d’une restructuration (art. 75).

Ce dispositif comprend un accompagnement personnalisé dans l’élaboration et la mise en œuvre d’un projet professionnel. Il comprend aussi la création d’un congé de transition professionnelle destiné à favoriser l’accès à des formations nécessaires à l’exercice d’un nouveau métier. Le Conseil d’État a estimé « que ces dispositions sont de nature à favoriser les restructurations de l’Administration, sans nuire à la situation des agents qui occupent les emplois concernés, et à remédier à la situation des agents en attente d’affectation ».

Le texte législatif crée également un mécanisme de détachement automatique pour les fonctionnaires concernés par l’externalisation de leur activité (art. 76). Les fonctionnaires faisant l’objet d’une externalisation vers une personne morale de droit privé ou un organisme de droit public gérant un service public industriel et commercial (SPIC) ne pourront percevoir une rémunération inférieure à celle qu’ils percevaient antérieurement. Ils ne pourront pas non plus percevoir une rémunération inférieure à celle perçue, pour les mêmes fonctions, par les salariés de la personne morale de droit privé ou de l’organisme de droit public gérant un SPIC.

Le Sénat est parvenu à obtenir l’exclusion des conseillers techniques sportifs (CTS) du dispositif de détachement d’office des fonctionnaires exerçant leur mission auprès d’une personne morale de droit privé.

V – Le renforcement de l’égalité professionnelle dans la fonction publique

Des obligations nouvelles sont prévues pour les employeurs publics en matière d’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. Les employeurs auront l’obligation d’instaurer des dispositifs de signalement à destination des agents qui s’estiment victimes d’un acte de violence, de discrimination, de harcèlement ou d’agissements sexistes (art. 80). Ils devront aussi élaborer et mettre en œuvre un plan d’action pluriannuel dont la durée ne peut excéder 3 ans renouvelables (art. 80).

Le plan d’action devra notamment comporter des mesures visant à « évaluer, prévenir et, le cas échéant, traiter les écarts de rémunération entre les femmes et les hommes » et à « garantir l’égal accès des femmes et des hommes aux corps, cadres d’emplois, grades et emplois de la fonction publique ». Il sera élaboré sur la base « des données issues de l’état de la situation comparée de l’égalité entre les femmes et les hommes du rapport social unique » (RSU), un rapport que les employeurs publics devront établir chaque année36. Cet état de la situation comparée de l’égalité entre les femmes et les hommes comprendra notamment des indicateurs synthétiques relatifs aux écarts de rémunération entre les femmes et les hommes sur le modèle l’index de l’égalité professionnelle créé par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018.

L’absence d’élaboration du plan d’action ou son non-renouvellement au terme de sa durée pourra être sanctionné par une pénalité financière dont le montant ne pourra excéder 1 % de la rémunération brute annuelle globale de l’ensemble des personnels. Ce type de sanction a été retenu afin d’organiser un dispositif analogue à celui existant dans le secteur privé depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 201837.

Par ailleurs, la loi vient renforcer l’efficacité du dispositif des nominations équilibrées instauré par la loi Sauvadet du 12 mars 2012 qui a créé, à la charge de certains employeurs publics, une obligation de nommer une proportion minimale de personnes de chaque sexe dans les emplois supérieurs et de direction38. Elle étend ce dispositif aux emplois de direction des établissements publics de l’État, ainsi qu’aux emplois de direction des communes et EPCI de plus de 40 000 habitants (au lieu de 80 000 habitants actuellement) et du CNFPT (art. 82).

Enfin, elle vise à encourager le développement du parcours professionnel des personnes en situation de handicap (art. 92).

Les sénateurs ont voulu améliorer l’intégration des agents en situation de handicap et sont parvenus à intégrer dans le texte de la CMP plusieurs préconisations du rapport « Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique », approuvé par la commission des lois du Sénat le 22 mai 201939. Ainsi, par exemple, tout agent public pourra consulter un référent handicap « chargé de l’accompagner tout au long de sa carrière ». Il est aussi prévu que le conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) sera saisi pour avis des projets de loi, d’ordonnance et de décret relatifs à l’accueil, à l’insertion et au maintien dans l’emploi des personnes handicapées dans la fonction publique.

En revanche, le Sénat n’a pas réussi à faire adopter la mise en place d’une expérimentation, dans des départements pilotes, pour réformer le modèle financier du fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), en instaurant notamment un système de bonus/malus pour valoriser les efforts des employeurs les plus vertueux.

En conclusion, il apparaît que cette nouvelle réforme de la fonction publique, qui figurait dans le programme d’Emmanuel Macron pour l’élection présidentielle de 2017, s’inscrit dans la logique des réformes adoptées ces 15 dernières années40. Elle comporte de nombreuses dispositions de nature à faire évoluer le modèle français de fonction publique41. On soulignera également que ce texte habilite le gouvernement à procéder par voie d’ordonnance à la codification du droit de la fonction publique.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Adopté définitivement par le Parlement le 23 juillet 2019, il a été validé sans réserve par le Conseil constitutionnel (déc. n° 2019-790 DC,1er août 2019). La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique est parue au JO du 7 août 2019.
  • 2.
    Le 27 juin 2019, le Sénat avait adopté avec modification le projet de loi de transformation de la fonction publique, lequel avait été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 28 mai 2019.
  • 3.
    CAP22, « Service public, se réinventer pour mieux servir, nos 22 propositions pour changer de modèle », juin 2018, p. 36.
  • 4.
    V. l’exposé des motifs du projet de loi, p. 4.
  • 5.
    V. Le Pors A., « Le projet de loi sur la fonction publique tourne le dos à la conception française républicaine », Le Monde, 2 avr. 2019.
  • 6.
    V. rapp. Sénat, 12 juin 2019, n° 570, p. 334.
  • 7.
    V. rapp. AN, 3 mai 2019, n° 1924, p. 247.
  • 8.
    V. CE, avis sur le projet de loi, 21 mars 2019, n° 397088, p. 3.
  • 9.
    CE, 11 déc. 1970, n° 78880, Crédit foncier de France.
  • 10.
    Communiqué de presse, 16 mai 2019, n° 689.
  • 11.
    Communiqué de presse, 16 mai 2019, n° 689.
  • 12.
    Communiqué de presse, 16 mai 2019, n° 689.
  • 13.
    CE, 22 mai 2013, n° 356903, Fédération Interco CFDT et a.
  • 14.
    V. Zarka J.-C., « Le projet de loi Avenir professionnel et la fonction publique », LPA 31 août 2018, n° 138j4, p. 8.
  • 15.
    V. Cons. const., 4 sept. 2018, n° 2018-769 DC.
  • 16.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p 89.
  • 17.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p 90.
  • 18.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p 90.
  • 19.
    Rouban L., « Il faut supprimer les corps et le pantouflage », AJDA 2019, p. 724.
  • 20.
    V. rapp. AN, 3 mai 2019, p. 59, n° 1924.
  • 21.
    Déclaration faite à l’Assemblée nationale le 16 mai 2019.
  • 22.
    Sont exclus les contrats conclus pour faire face à un besoin saisonnier d’activité ainsi que les contrats de projets.
  • 23.
    L’ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail a doté ce contrat d’un véritable encadrement juridique et l’a étendu à de nouveaux secteurs d’activités.
  • 24.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 96 à 102.
  • 25.
    V. l’exposé des motifs du projet de loi, p. 8.
  • 26.
    V. C. trav., art. L. 1243-5.
  • 27.
    http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/1924/AN/141.
  • 28.
    Le CPF fait partie du compte personnel d’activité (CPA) qui comprend également le compte d’engagement citoyen (CEC).
  • 29.
    Amendement n° COM-366 sur le projet de loi de transformation de la fonction publique déposé le 8 juin 2019 par les sénateurs Catherine di Folco et Loïc Hervé, rapporteurs du projet de loi (http://www.senat.fr/amendements/commissions/2018-2019/532/Amdt_COM-366.html).
  • 30.
    Il s’agit des départements ministériels, des régions, des départements, des collectivités territoriales de plus de 80 000 habitants, des EPCI à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants et des établissements publics hospitaliers dotés d’un budget de plus de 200 millions d’euros.
  • 31.
    L. n° 2001-2, 3 janv. 2001, relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale : JO n° 3,4 janv. 2001, p 96.
  • 32.
    V. rapp. AN, 3 mai 2019, p. 117, n° 1924.
  • 33.
    https://www.senat.fr/presse/cp20190704b.html.
  • 34.
    https://www.lepoint.fr/politique/olivier-dussopt-la-fonction-publique-aura-plus-de-souplesse-05-07-2019-2322968_20.php.
  • 35.
    La loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail a créé une procédure de rupture conventionnelle du contrat de travail qui est codifiée aux articles L. 1237-11 et suivants du Code du travail.
  • 36.
    Pour la députée Émilie Chalas, « il s’agit de créer un véritable outil de pilotage stratégique en permettant d’apporter une lisibilité et un accès simplifié à l’ensemble des données sociales correspondant aux grandes thématiques des ressources humaines » (http://emiliechalas.fr/un-accord-decisif-pour-la-fonction-publique/).
  • 37.
    Ce dispositif a été codifié aux articles L. 1142-8 et suivants du Code du travail (v. Étude d’impact du projet de loi, p. 299).
  • 38.
    La loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes a ensuite élargi le périmètre du dispositif de nominations équilibrées sur les emplois de direction et accéléré sa mise en œuvre.
  • 39.
    V. rapp. inf. n° 520 du Sénat du 22 mars 2019 « sur le handicap dans la fonction publique ».
  • 40.
    De nombreuses réformes ont conduit à éloigner le modèle français de fonction publique du système de fonction publique de carrière, v. Taillefait A., « La fonction publique est-elle menacée ? », RGDA 2018.
  • 41.
    Pour le sociologue Gilles Jeannot, avec cette réforme, « la fonction publique française tend à s’aligner sur le modèle britannique », v. Le Monde, 22 mars 2019.

À lire également

Référence : LPA 11 Sep. 2019, n° 147q6, p.10

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