I – Les communes nouvelles, une « révolution silencieuse » dans l’organisation territoriale de la France

L’idée de la commune nouvelle est apparue à l’occasion de la publication, en 1976, du rapport « Vivre ensemble », établi par Olivier Guichard, lequel rapport a souligné « l’importance du niveau communal en matière de décentralisation, mais aussi sa nécessité de le rehausser »6.

Le regroupement de communes au sein de nouvelles communes a été l’un des deux outils7 mis en place par le législateur pour répondre à l’émiettement communal qui est une singularité française. Il a été initié par la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite loi Marcellin, qui avait pour objectif la simplification de la carte intercommunale en encourageant les fusions. Cette loi, qui a été un échec, a été ensuite abrogée par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme de collectivités territoriales dite loi RCT8. Cette loi RCT, complétée par la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, dite loi Pélissard9, est à l’origine du régime actuel des communes nouvelles.

Enfin, la loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle, est venue compléter ce dispositif. Elle a permis aux communes associées, issues du régime de fusion-association de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971, de se maintenir sous le régime de commune déléguée, créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010.

Force est de constater que les lois des 16 décembre 2010 et 16 mars 2015 ont permis un rapprochement des communes sur une base entièrement volontaire. Sébastien Lecornu a souligné que « ce volontariat et cette liberté totale expliquent en très grande partie le succès de ce dispositif »10. Jacques Pélissard, qui est à l’origine de la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime des communes nouvelles, a lui aussi observé que « les communes nouvelles sont un succès car leur création repose sur la volonté et le libre choix des élus, sans schéma imposé par l’État »11.

Ce succès des communes nouvelles est lié à la possibilité de préserver « l’identité des anciennes communes fusionnées »12. En effet, des « communes déléguées » reprenant le nom et les limites territoriales de l’ensemble des anciennes communes dont la commune nouvelle est issue peuvent être instituées au sein de celle-ci, sauf lorsque les délibérations concordantes des conseils municipaux ont exclu leur création13. Ces communes déléguées disposent d’un maire délégué et d’une mairie annexe dans laquelle sont établis les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune déléguée.

Depuis 2016, un mouvement important de création de communes nouvelles a été enregistré. Ce phénomène touche tous les territoires, ruraux et urbains, même si « c’est dans le quart Nord-Ouest de la France que l’on compte le plus grand nombre de communes nouvelles »14.

La circulaire relative au « développement des communes nouvelles » du 16 mars 2018 a souligné que « le développement des communes nouvelles constitue une priorité pour le gouvernement ». Elle a rappelé que la loi de finances pour 2018 a prévu, au bénéfice des communes nouvelles créées entre le 2 janvier 2017 et le 1er janvier 2019, des incitations financières15. La loi de finances pour 2019 a étendu quant à elle le « pacte de stabilité financière » dont bénéficient les communes nouvelles à celles « dont l’arrêté de création a été pris entre le 2 janvier 2019 et le 1er janvier 2021 ».

Au 1er janvier 2019, on recensait près de 750 communes nouvelles, rassemblant environ 2 500 communes et un peu plus de 2,4 millions d’habitants. Pour l’Association des maires de France (AMF), ce développement des communes nouvelles constitue une « révolution silencieuse » dans l’organisation territoriale de la France. Cette révolution silencieuse, « issue de la libre volonté des maires et de leurs équipes, témoigne de la détermination des élus locaux à donner une nouvelle ambition pour leur territoire »16. Elle vient marquer, selon le président de l’AMF, François Baroin, « une étape très importante dans l’évolution des communes et des territoires mais aussi de la décentralisation »17.

II – Les dispositions de la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 facilitant le fonctionnement des communes nouvelles au cours de leurs premières années d’existence

Pour faciliter le fonctionnement des communes nouvelles au cours de leurs premières années d’existence, le législateur a cherché à aménager une progression plus graduelle vers le droit commun applicable aux communes. Ainsi, le texte vient relever l’effectif du conseil municipal d’une commune nouvelle après son premier renouvellement, pour éviter une chute trop brutale du nombre de ses conseillers municipaux. Il vise à garantir que le renouvellement anticipé du conseil municipal d’une commune nouvelle n’aura pas pour effet d’accélérer le retour à sa composition de droit commun. Il vient également lisser dans le temps certains effets de seuil auxquels sont exposées les communes nouvelles en raison de la population qu’elles regroupent.

Enfin, il permet aux élus et aux citoyens d’être mieux informés en amont de la création d’une commune nouvelle.

III – Les dispositions de la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 renforçant le statut des communes déléguées

La loi n° 2019-809 du 1er août 2019 entend « parfaire l’équilibre entre la constitution d’une nouvelle commune de plein exercice et le maintien de l’identité des communes historiques, sous la forme de communes déléguées »31.

Elle autorise le conseil municipal d’une commune nouvelle à supprimer une partie seulement des communes déléguées ou des annexes de la mairie qui leur sont affectées. Elle vient aussi répondre à une demande de nombreux élus municipaux en améliorant également le statut des maires des communes déléguées.

Elle prévoit enfin que, dans les communes nouvelles créées depuis 2010 et ayant englobé une ou plusieurs communes nouvelles créées sous le régime de la loi Marcellin du 16 juillet 1971, des communes déléguées puissent être recréées sur le territoire des anciennes communes « associées ».

IV – La création de la « commune-communauté »

Actuellement, toute commune est tenue d’appartenir à un EPCI à fiscalité propre. La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 a posé le principe d’une couverture intégrale du territoire national par des EPCI à fiscalité propre, principe auquel il n’existe plus aujourd’hui qu’une exception, en faveur des îles maritimes composées d’une seule commune45.

Lorsqu’une commune nouvelle est issue de la fusion de toutes les communes membres d’un même EPCI, elle a aujourd’hui l’obligation de se rattacher à un autre EPCI à fiscalité propre. L’article L. 2113-9 du CGCT dispose que la commune doit le faire avant le prochain renouvellement général des conseils municipaux et, au plus tard, dans un délai de vingt-quatre mois suivant sa création. Dans le cas où la commune ne demanderait pas elle-même son rattachement à un tel établissement, l’article L. 5210-1-2 du CGCT impose au préfet de département d’en prendre lui-même l’initiative.

Les auteurs de la proposition de loi parlementaire ont estimé excessive cette obligation pour la commune nouvelle d’adhérer à un EPCI. Selon eux, « cette contrainte constitue, dans certains cas, un frein à la formation de communes nouvelles »46.

C’est la raison pour laquelle la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 prévoit de dispenser une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes membres d’un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre de l’obligation de se rattacher à un autre EPCI à fiscalité propre (art. 4). La commune nouvelle exercera elle-même les compétences habituellement transférées à un EPCI à fiscalité propre, d’où l’appellation de « commune-communauté » qui n’est pas du reste utilisée par le législateur. C’est « une mesure de bon sens, car une telle commune nouvelle a par définition la taille suffisante pour exercer elle-même les compétences ordinairement transférées au niveau intercommunal »47.

Selon l’exposé des motifs de la proposition de loi sénatoriale, la création d’une telle « commune-communauté » permettrait « d’aller au bout des logiques intercommunales, notamment celles d’intégration des compétences et des services et de consolidation des ressources entre communes et communautés ».

Dans son rapport, la sénatrice Agnès Canayer, rapporteure de la proposition de loi, justifiait ainsi ce choix : « Pourquoi imposer à un EPCI à fiscalité propre issu de cette refonte de la carte intercommunale, s’il se transforme en commune nouvelle, de se rattacher à un autre établissement ? Par nature, une telle commune nouvelle dispose déjà de la taille suffisante pour assumer elle-même les compétences habituellement transférées au niveau intercommunal ; son périmètre est déjà censé être adapté à la carte des bassins de vie et des unités urbaines, cohérent avec les autres échelons de l’action publique et suffisamment large pour garantir la solidarité financière entre des territoires d’inégale richesse »48.

Ce dispositif très novateur des communes-communautés, qui a suscité certaines critiques49, a été soutenu par de nombreuses associations d’élus, dont l’Association des maires de France (AMF).

Pour l’AMF, « la reconnaissance de la commune-communauté traduit la volonté de mettre en synergie la coopération intercommunale et la création volontaire de communes nouvelles. Il ne s’agit pas d’opposer la création des communes nouvelles et les logiques intercommunales, mais de mettre en évidence les complémentarités et les simplifications possibles à mettre en œuvre à l’échelle d’un territoire »50.

Le ministre chargé des Collectivités territoriales Sébastien Lecornu, a souligné que la commune-communauté « ne détricotera pas les EPCI » et qu’elle « ne pourra se constituer qu’à l’échelle d’une intercommunalité existante et non à l’échelle des anciens EPCI qui ont fait l’objet de fusions »51. Il a rappelé qu’aucune disposition de la loi « ne remet en cause les seuils minimums de population pour constituer une intercommunalité, notamment celui bien connu de 15 000 habitants »52.

La loi n° 2019-809 du 1er août 2019 précise la procédure de constitution d’une « commune-communauté » et les conditions dans lesquelles une commune nouvelle peut décider de ne pas se rattacher à un EPCI. Dans le texte voté en première lecture par le Sénat, cette dérogation à l’obligation d’adhérer à un EPCI était accordée de fait, sans que la commune se soit prononcée en ce sens. En revanche, la loi adoptée définitivement par le Parlement le 24 juillet 2019 reprend le régime retenu par l’Assemblée nationale qui permet au conseil municipal d’exprimer explicitement son vœu de ne pas se rattacher à un EPCI. Cette demande ne pourra être satisfaite que si elle est exprimée par « les deux tiers au moins des conseillers municipaux des communes membres du ou des mêmes EPCI à fiscalité propre, représentant plus des deux tiers de la population totale ».

À défaut de délibération, le préfet pourra soumettre un projet de rattachement de la commune à un EPCI existant et soumettre ce projet à la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), selon les dispositions du droit commun. « Il ne s’agit donc pas de freiner la constitution d’une « commune-communauté », mais simplement de s’assurer qu’elle répond à un vœu clair des conseillers municipaux »53.

La « commune-communauté », qui exercera à la fois les compétences communales et intercommunales, pourra adhérer, en remplacement de l’EPCI auquel elle se substitue, à tous les types de syndicats intercommunaux et mixtes.

Le texte prend soin de préciser que la commune-communauté se substituera à l’EPCI à fiscalité propre qu’elle remplace au sein des syndicats mixtes dont il était membre, et que les statuts seront mis à jour dans un délai de 6 mois, afin que la commune-communauté puisse se voir attribuer les mêmes droits et obligations, au sein du syndicat, que l’EPCI qu’elle remplace.

Le texte modifie les articles L. 5731-1 et L. 5741-1 du CGCT, qui concernent les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR) et les pôles métropolitains, afin de prévoir explicitement la possibilité pour une commune-communauté d’adhérer à un tel groupement.

En séance publique, le 10 juillet 2019, l’Assemblée nationale a adopté un seul amendement sur la commune-communauté qui « constitue clairement un changement de paradigme » selon le ministre chargé des Collectivités territoriales.

Cet amendement soutenu par le député (LR) Arnaud Viala prévoit que dans un délai de quatre ans à compter de la promulgation de la loi, le gouvernement devra remettre au Parlement un rapport d’information sur les conséquences de la création d’une « commune-communauté » (art. 13). Arnaud Viala a estimé que ce rapport gouvernemental permettra de disposer d’une « évaluation précise de l’impact de cet objet juridique nouveau dans le paysage administratif français ».

La loi n° 2019-809 du 1er août 2019 prévoit également que « les incidences » des dispositions concernant les « communes-communautés » sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes « seront déterminées par la prochaine loi de finances ».

Il est permis de penser que ce nouveau modèle d’organisation territoriale pourra notamment se révéler adapté à « certaines intercommunalités de taille moyenne qui sont déjà très intégrées ». « Leur transformation en communes peut avoir un sens afin de parachever cette intégration et de renforcer la solidarité entre les habitants »54. Mais si la « commune-communauté » peut constituer une « innovation utile » dans certains cas, sa portée ne doit pas être surestimée.

Pour Bruno Delsol, ancien directeur général des collectivités locales, cette mesure phare de la loi du 1er août 2019 aura vraisemblablement un effet limité. Compte tenu de la taille actuelle des EPCI, il ne semble pas, selon lui, « qu’un grand nombre d’EPCI soient appelés à se transformer en communes-communautés ». « Les EPCI sont déjà, en bien des endroits, d’une taille telle que leur transformation en communes conduirait à un éloignement excessif des centres de décision et des services publics. En outre, obtenir l’assentiment des conseils municipaux concernés ne sera pas nécessairement chose aisée »55.

Enfin, l’entrée en vigueur de ce dispositif des communes-communautés a été reportée au 1er avril 2020, ce qui est cohérent avec le fait qu’aucune commune nouvelle ne peut être créée dans l’année précédant le renouvellement général des conseils municipaux56.

V – Les dispositions introduites par le Sénat et écartées par l’Assemblée nationale

Le texte adopté en première lecture par les sénateurs permettait au conseil municipal d’une commune nouvelle de déléguer à un collège formé du maire et de ses adjoints un certain nombre de compétences. Les attributions pouvant être déléguées à ce collège restreint étaient les 28 compétences visées à l’article L. 2122-22 du CGCT, c’est-à-dire celles que le conseil municipal peut habituellement déléguer au maire57.

L’objectif poursuivi par le Sénat était de pallier les problèmes de gouvernance engendrés par la mise en place d’un conseil municipal à l’effectif pléthorique, dans la période qui suit la création de la commune nouvelle et jusqu’au premier renouvellement de son conseil municipal.

Mais la commission des lois de l’Assemblée nationale a souhaité supprimer la création d’une telle instance qui vient rappeler les commissions permanentes qui existent dans les conseils départementaux et régionaux58. Pour l’Assemblée nationale, si un tel collège venait à être créé, cela aurait « pour inconvénient d’écarter un grand nombre de conseillers municipaux des décisions de la commune nouvelle, au moment pourtant décisif qui suit sa création »59.

Par ailleurs, reprenant une recommandation figurant dans le rapport d’information du sénateur Mathieu Darnaud sur la revitalisation de l’échelon communal60, le texte adopté en première lecture par le Sénat proposait aussi, dans le cas où une commune nouvelle est issue de la fusion de communes appartenant à plusieurs EPCI à fiscalité propre, d’autoriser le préfet à passer outre la volonté des communes fusionnées, sauf opposition de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) exprimée à la majorité simple. Aujourd’hui, le préfet peut décider de passer outre la volonté des communes fusionnées, sauf opposition de la CDCI exprimée à la majorité des deux tiers. Avec cette disposition introduite en séance à l’initiative du sénateur Jacques Mézard, l’objectif poursuivi par le législateur était de « reconnaître l’autonomie des collectivités territoriales » en limitant les pouvoirs du préfet en la matière. On ne retrouve pas cette disposition dans la loi n° 2019-809 du 1er août 2019, la commission des lois de l’Assemblée nationale ayant estimé que la majorité des deux tiers est la majorité de droit commun au sein de la CDCI.

Enfin, la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 ne reprend pas l’amendement introduit par le Sénat en première lecture qui visait, conformément à la procédure prévue à l’article L. 2113-4 du CGCT, à rattacher la commune de Saint-Palais-du-Né, situé en Charente, au département de la Charente-Maritime, pour permettre sa fusion dans une commune nouvelle de ce département. Le conseil départemental de Charente-Maritime a délibéré favorablement, mais celui de la Charente a émis un avis défavorable, le 4 mai 2018, à ce changement des limites territoriales. L’Assemblée nationale a écarté cette disposition de la proposition de loi d’initiative sénatoriale car elle a estimé qu’elle ne semblait « pas faire l’objet d’un consensus localement ».

En conclusion, il apparaît que la loi Gatel du 1er août 2019, qui résulte d’une proposition de loi parlementaire comme la loi du 16 mars 2015 « pour des communes fortes et vivantes », est de nature à « lever quelques freins à la constitution des communes nouvelles en apportant, quand cela est nécessaire, un peu de souplesse supplémentaire à leur régime »61. Ce texte très attendu par les maires présente l’intérêt de permettre de diversifier les modes d’organisation territoriale en ouvrant la voie à la création de « communes-communautés ». Il devrait faciliter la création des communes nouvelles dont le développement « apparaît comme l’une des voies pour rendre son dynamisme à la commune, cet échelon de proximité indispensable à la qualité du service public comme à la vitalité de la démocratie locale »62. Cette loi contribue par ailleurs à la préservation de l’identité des communes fusionnées en venant renforcer la place des maires délégués au sein des communes nouvelles. Enfin, elle s’inscrit pleinement dans la philosophie du projet de loi Engagement et proximité, présenté en conseil des ministres le 17 juillet 2019, qui a pour objectif « de remettre la commune et le maire au cœur de la démocratie »63.