La loi n° 2019-809 du 1er août 2019 visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires

Publié le 08/10/2019

Le 24 juillet 2019, le Parlement a définitivement adopté ce texte qui a pour objet de faciliter la création des communes nouvelles et leur fonctionnement au cours de leurs premières années d’existence. Il prévoit qu’une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes membres d’un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre sera désormais dispensée de se rattacher à un autre EPCI à fiscalité propre. Il cherche à encourager l’essor des communes nouvelles dans notre organisation territoriale afin de participer au « processus de modernisation de l’institution communale, qui mérite d’être conforté et facilité ».

Issue d’une proposition de loi sénatoriale1, la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 vise à donner un nouveau souffle au modèle des communes nouvelles, lequel modèle permet à des communes « historiques » de se regrouper à partir d’un projet de territoire2.

Examinant en deuxième lecture, le 24 juillet 2019, la proposition de loi Gatel tendant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires, la haute assemblée a entériné sans modification le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, le 10 juillet 2019. Il n’a donc pas été nécessaire de réunir une commission mixte paritaire. La commission des lois du Sénat qui a estimé que les modifications introduites par les députés ne remettaient pas en cause les principaux objectifs du texte, a considéré que ce dernier constituait « un excellent compromis »3.

Ce texte porté par la sénatrice centriste Françoise Gatel, qui vient répondre aux attentes des élus locaux, a obtenu le soutien de l’Association des maires de France (AMF) et du gouvernement. Pour Sébastien Lecornu, ministre chargé des Collectivités territoriales, qui a salué un exemple de « co-production » réussie entre le Sénat et l’Assemblée nationale4, il s’agit d’un « texte équilibré » porteur de « liberté », de « rationalisation » et de « simplification ».

La loi n° 2019-809 du 1er août 2019 qui ne constitue pas « une réforme du régime des communes nouvelles » a été conçue pour « faciliter le phénomène des communes nouvelles et permettre une progression dans le regroupement des collectivités par la mise en place d’outils offrant de la souplesse aux élus locaux »5.

Prenant acte du succès rencontré par les communes nouvelles issues de la fusion volontaire de communes, elle vise à faciliter leur fonctionnement au cours de leurs premières années d’existence. Elle aménage une période transitoire de trois ans pendant laquelle certaines des obligations imposées par la loi aux communes dont la population dépasse un certain seuil ne s’appliqueront aux communes nouvelles que si et dans la mesure où elles s’imposaient à une ou plusieurs communes historiques. Elle vient aussi conforter le rôle des communes déléguées.

Sa « disposition centrale » permet à une commune nouvelle créée sur l’ensemble du périmètre d’un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de choisir de ne pas adhérer à un EPCI à fiscalité propre, tout en bénéficiant des mêmes droits et obligations que cet EPCI. Elle constituera une « commune-communauté » qui exercera aussi bien les compétences communales qu’intercommunales.

I – Les communes nouvelles, une « révolution silencieuse » dans l’organisation territoriale de la France

L’idée de la commune nouvelle est apparue à l’occasion de la publication, en 1976, du rapport « Vivre ensemble », établi par Olivier Guichard, lequel rapport a souligné « l’importance du niveau communal en matière de décentralisation, mais aussi sa nécessité de le rehausser »6.

Le regroupement de communes au sein de nouvelles communes a été l’un des deux outils7 mis en place par le législateur pour répondre à l’émiettement communal qui est une singularité française. Il a été initié par la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite loi Marcellin, qui avait pour objectif la simplification de la carte intercommunale en encourageant les fusions. Cette loi, qui a été un échec, a été ensuite abrogée par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme de collectivités territoriales dite loi RCT8. Cette loi RCT, complétée par la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, dite loi Pélissard9, est à l’origine du régime actuel des communes nouvelles.

Enfin, la loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle, est venue compléter ce dispositif. Elle a permis aux communes associées, issues du régime de fusion-association de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971, de se maintenir sous le régime de commune déléguée, créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010.

Force est de constater que les lois des 16 décembre 2010 et 16 mars 2015 ont permis un rapprochement des communes sur une base entièrement volontaire. Sébastien Lecornu a souligné que « ce volontariat et cette liberté totale expliquent en très grande partie le succès de ce dispositif »10. Jacques Pélissard, qui est à l’origine de la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime des communes nouvelles, a lui aussi observé que « les communes nouvelles sont un succès car leur création repose sur la volonté et le libre choix des élus, sans schéma imposé par l’État »11.

Ce succès des communes nouvelles est lié à la possibilité de préserver « l’identité des anciennes communes fusionnées »12. En effet, des « communes déléguées » reprenant le nom et les limites territoriales de l’ensemble des anciennes communes dont la commune nouvelle est issue peuvent être instituées au sein de celle-ci, sauf lorsque les délibérations concordantes des conseils municipaux ont exclu leur création13. Ces communes déléguées disposent d’un maire délégué et d’une mairie annexe dans laquelle sont établis les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune déléguée.

Depuis 2016, un mouvement important de création de communes nouvelles a été enregistré. Ce phénomène touche tous les territoires, ruraux et urbains, même si « c’est dans le quart Nord-Ouest de la France que l’on compte le plus grand nombre de communes nouvelles »14.

La circulaire relative au « développement des communes nouvelles » du 16 mars 2018 a souligné que « le développement des communes nouvelles constitue une priorité pour le gouvernement ». Elle a rappelé que la loi de finances pour 2018 a prévu, au bénéfice des communes nouvelles créées entre le 2 janvier 2017 et le 1er janvier 2019, des incitations financières15. La loi de finances pour 2019 a étendu quant à elle le « pacte de stabilité financière » dont bénéficient les communes nouvelles à celles « dont l’arrêté de création a été pris entre le 2 janvier 2019 et le 1er janvier 2021 ».

Au 1er janvier 2019, on recensait près de 750 communes nouvelles, rassemblant environ 2 500 communes et un peu plus de 2,4 millions d’habitants. Pour l’Association des maires de France (AMF), ce développement des communes nouvelles constitue une « révolution silencieuse » dans l’organisation territoriale de la France. Cette révolution silencieuse, « issue de la libre volonté des maires et de leurs équipes, témoigne de la détermination des élus locaux à donner une nouvelle ambition pour leur territoire »16. Elle vient marquer, selon le président de l’AMF, François Baroin, « une étape très importante dans l’évolution des communes et des territoires mais aussi de la décentralisation »17.

II – Les dispositions de la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 facilitant le fonctionnement des communes nouvelles au cours de leurs premières années d’existence

Pour faciliter le fonctionnement des communes nouvelles au cours de leurs premières années d’existence, le législateur a cherché à aménager une progression plus graduelle vers le droit commun applicable aux communes. Ainsi, le texte vient relever l’effectif du conseil municipal d’une commune nouvelle après son premier renouvellement, pour éviter une chute trop brutale du nombre de ses conseillers municipaux. Il vise à garantir que le renouvellement anticipé du conseil municipal d’une commune nouvelle n’aura pas pour effet d’accélérer le retour à sa composition de droit commun. Il vient également lisser dans le temps certains effets de seuil auxquels sont exposées les communes nouvelles en raison de la population qu’elles regroupent.

Enfin, il permet aux élus et aux citoyens d’être mieux informés en amont de la création d’une commune nouvelle.

A – Le relèvement de l’effectif transitoire du conseil municipal des communes nouvelles

Lors de sa création, une commune nouvelle dispose d’un conseil municipal à l’effectif transitoire, qui fera ensuite l’objet d’un alignement sur le droit commun.

Jusqu’au prochain renouvellement suivant la création de la commune nouvelle, le conseil municipal sera généralement composé de l’ensemble des membres en exercice des conseils municipaux des anciennes communes, si les conseils municipaux des communes concernées le décident par délibérations concordantes prises avant la création de la commune nouvelle18.

Dès le premier renouvellement qui suit la création de la commune nouvelle, l’effectif du conseil municipal va connaître une diminution importante, ce qui va poser des problèmes de représentativité pour les communes déléguées les plus petites, lesquelles perdent alors souvent l’intégralité de leurs représentants au conseil municipal de la commune nouvelle.

L’article L. 2113-8 du CGCT prévoit que le conseil municipal doit alors comporter un nombre de membres égal au nombre prévu à l’article L. 2121-2 du CGCT pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure à celle de la commune nouvelle.

À partir du deuxième renouvellement, l’effectif du conseil municipal de la commune nouvelle revient dans le droit commun, prévu par l’article L. 2121-2 du CGCT.

L’article 1er de la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 cherche à garantir « une meilleure progressivité à la diminution du nombre de conseillers municipaux des communes nouvelles ». C’est la raison pour laquelle cette disposition vient augmenter de manière substantielle la taille de l’effectif transitoire du conseil municipal lors du premier renouvellement qui suit la création de la commune nouvelle. « Il s’agit d’éviter que la baisse des effectifs soit trop importante, parfois supérieure à 70 % dans certaines communes, ce qui ne permet pas d’assurer une représentation des électeurs de l’ensemble des communes fusionnées et suscite des craintes chez les plus petites d’entre elles »19.

Sébastien Lecornu, ministre chargé des Collectivités territoriales, a souligné que cet article de la loi du 1er août 2019 « est important » car « c’est lui qui doit produire ses effets le plus vite pour les équipes municipales en vue des prochaines élections de mars prochain. Cet ajustement est donc attendu encore plus que les autres prévus dans ce texte »20.

La loi n° 2019-809 du 1er août 2019 prévoit que lors du premier renouvellement suivant la création de la commune nouvelle, le nombre de membres du conseil municipal ne pourra « être inférieur au tiers de l’addition des conseillers municipaux élus lors du précédent renouvellement général des conseils municipaux, conformément à l’article L. 2121-2 (du CGCT), dans chaque commune regroupée avant la création de la commune nouvelle, arrondi à l’entier supérieur et augmenté d’une unité en cas d’effectif pair » (art. 1er).

De plus, afin d’éviter des assemblées pléthoriques, la loi prévoit également que le nombre de membres du conseil municipal « ne peut également être supérieur à soixante-neuf » (art. 1er).

B – Les garanties contre les effets du renouvellement anticipé du conseil municipal sur l’effectif de celui-ci

Le législateur cherche à régler le problème de complétude du conseil municipal de la commune nouvelle entre la création de cette dernière et l’élection du maire (art. 3).

Les auteurs de la proposition de loi sénatoriale ont souhaité que les règles de droit commun relatives aux vacances de sièges, dans le cas où le conseil municipal a perdu une proportion trop importante de ses membres comme dans celui où il est nécessaire d’élire un nouveau maire ou ses adjoints, ne s’appliquent pas aux communes nouvelles, durant la période qui s’écoule entre leur création et le premier renouvellement général des conseils municipaux.

Pour Sébastien Lecornu, le dispositif de l’article 3 de la loi n° 2019-809 du 1er août 2019, qui concerne la complétude du conseil municipal, « a le mérite de sécuriser le processus de création d’une commune nouvelle, en évitant que la démission d’un conseiller municipal qui interviendrait entre l’arrêté de création et la nomination du maire de la commune nouvelle ne vienne ébranler le projet dans son ensemble »21.

Le dispositif adopté prévoit que « l’effectif du conseil municipal reste identique jusqu’au deuxième renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle » (art. 3). « Il s’agit d’éviter un retour accéléré à la composition de droit commun en cas de renouvellement par anticipation »22.

De plus, le nouvel article L. 2113‑8‑1 A du CGCT prévoit que « si le siège d’un ou plusieurs conseillers municipaux devient vacant, pour quelque cause que ce soit, entre la date de publication de l’arrêté du représentant de l’État dans le département prononçant la création de la commune nouvelle et la première réunion du conseil municipal, celui-ci procède à l’élection du maire et des adjoints, à moins qu’un tiers des sièges ou plus soient vacants ».

C – Le lissage des effets de seuil résultant de la création d’une commune nouvelle

Comme on le sait, les communes nouvelles doivent faire face à des effets de seuil compte tenu de la population qu’elles regroupent. En effet, de nombreuses dispositions légales imposent aux communes dont le nombre d’habitants dépasse un certain seuil des obligations très diverses.

La loi n° 2019-809 du 1er août 2019 prévoit que les communes nouvelles ne seront soumises, pendant une période de trois ans suivant leur création, qu’à certaines obligations prévues par la loi en raison de leur taille, et cela afin de lisser les effets de seuil résultant de leur création (art. 9). Ce dispositif transitoire de trois ans a vocation à leur permettre de se mettre « en ordre de marche » avant de se voir imposer des obligations nouvelles. Il prévoit que la commune nouvelle ne sera soumise à certaines obligations que si une ou plusieurs des communes fusionnées y étaient elles-mêmes soumises et sur le seul territoire desdites communes.

Les trois obligations concernées par ce dispositif sont : l’ouverture obligatoire d’un centre médico-social scolaire dans les communes de plus de 5 000 habitants 23 ; l’aménagement obligatoire d’un site cinéraire dans les communes de 2 000 habitants et plus24 ; et l’établissement obligatoire d’un bilan des émissions de gaz à effet de serre dans les communes de plus de 50 000 habitants25.

Le texte adopté par le Sénat en première lecture reportait de trois ans l’application de quatre autres obligations : l’obligation de se doter d’une certaine proportion de logements locatifs sociaux26, l’obligation de créer des places d’hébergement pour les personnes défavorisées27, l’inscription obligatoire des communes de plus de 5 000 habitants au schéma départemental d’accueil et d’habitat des gens du voyage28 et la création obligatoire d’un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance dans les communes de plus de 10 000 habitants29.

De plus, le V de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation (CCH) « est abrogé » par l’article 9 de la loi du 1er août 2019. Ce texte prévoyait que les communes nouvelles étaient soumises à l’obligation de création de logements sociaux, au cas où une des communes ayant fusionné était déjà soumise à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU. Il convient de préciser à ce propos que pour « toute commune soumise pour la première fois » à l’application des dispositions sur les logements sociaux, l’article L. 302-7 du CCH prévoit une exonération, pendant « les trois premières années », du prélèvement sur les ressources fiscales imposées aux communes qui ne respecteraient pas leurs obligations en matière de logement social.

D – Les dispositions visant à améliorer l’information des élus et des citoyens

Afin d’éclairer au mieux les conseillers municipaux des autres communes, la délibération des conseils municipaux portant création d’une commune nouvelle sera accompagnée d’un rapport financier « présentant les taux d’imposition ainsi que la structure et l’évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l’ensemble des communes concernées » (art. 5). Ce rapport sera affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsque ce dernier existe.

Par ailleurs, afin d’éclairer au mieux les électeurs, à l’occasion d’une consultation sur la création d’une commune nouvelle, la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 impose également que les délibérations portant création de la commune nouvelle soient accompagnées d’un rapport financier du même type qui sera affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsque ce dernier existe (art. 6).

Introduites par le Sénat en première lecture, par l’adoption en séance publique de deux amendements du sénateur Jean-Pierre Grand (LR), ces dispositions sont de nature à « renforcer encore la transparence et l’information de la population et du conseil municipal », ce qui « peut aller dans le bon sens »30 selon la sénatrice Agnès Canayer, rapporteure de la proposition de loi.

III – Les dispositions de la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 renforçant le statut des communes déléguées

La loi n° 2019-809 du 1er août 2019 entend « parfaire l’équilibre entre la constitution d’une nouvelle commune de plein exercice et le maintien de l’identité des communes historiques, sous la forme de communes déléguées »31.

Elle autorise le conseil municipal d’une commune nouvelle à supprimer une partie seulement des communes déléguées ou des annexes de la mairie qui leur sont affectées. Elle vient aussi répondre à une demande de nombreux élus municipaux en améliorant également le statut des maires des communes déléguées.

Elle prévoit enfin que, dans les communes nouvelles créées depuis 2010 et ayant englobé une ou plusieurs communes nouvelles créées sous le régime de la loi Marcellin du 16 juillet 1971, des communes déléguées puissent être recréées sur le territoire des anciennes communes « associées ».

A – La possibilité de supprimer une partie des communes déléguées

L’article L. 2113-10 du CGCT est modifié afin de permettre au conseil municipal d’une commune nouvelle de décider de la suppression d’une partie seulement des communes déléguées (art. 12). Le conseil municipal de la commune nouvelle ne pouvait jusqu’ici que supprimer la totalité des communes déléguées, ou alors les conserver toutes. Le Sénat est à l’origine de cette nouvelle faculté offerte aux conseils municipaux qui devrait leur permettre « d’adapter au mieux leur organisation aux spécificités de leur territoire ».

Il apparaît opportun de donner la possibilité à une commune nouvelle de supprimer une partie seulement des communes déléguées dans la mesure où le maintien des communes historiques peut entraîner des coûts et des contraintes organisationnelles non négligeables pour certaines communes. Les communes nouvelles ont notamment l’obligation d’assurer le fonctionnement d’autant d’annexes de la mairie qu’il y a de communes déléguées.

Il est prévu que le projet de suppression de la commune déléguée sera subordonné à l’accord du maire délégué et, lorsqu’il existe, du conseil de la commune déléguée (art. 12).

Enfin, le texte tire les conséquences en matière d’état civil d’une suppression partielle des communes déléguées en précisant que les actes d’état civil des habitants des communes déléguées supprimées seront établis par la mairie de la commune nouvelle.

B – La possibilité de supprimer une partie des annexes de la mairie dans les communes nouvelles

Selon l’article L. 2113-11 du CGCT, la création au sein d’une commune nouvelle de communes déléguées entraîne de plein droit, pour chacune d’entre elles, l’institution d’un maire délégué et la création d’une annexe de la mairie dans laquelle sont établis les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune déléguée. Jusqu’ici, il était impossible de supprimer une partie seulement des annexes de la mairie ou d’en créer une qui soit commune à plusieurs communes déléguées.

C’est la raison pour laquelle le législateur a souhaité créer un nouvel article L. 2113-11-1 du CGCT qui permet la suppression d’une partie seulement des annexes de la mairie dans les communes nouvelles (art. 10). Cette disposition vient répondre à une demande des élus dans la mesure où l’entretien de nombreuses annexes coûte cher et ne répond pas toujours à un réel besoin32.

La décision de supprimer une annexe de la mairie sera adoptée par le conseil municipal de la commune nouvelle, « après accord du maire délégué et, lorsqu’il existe, du conseil de la commune déléguée ».

L’acte portant suppression pourra prévoir que les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune déléguée seront établis dans une autre annexe de la mairie, après avis du maire délégué et, lorsqu’il existe, du conseil de la commune déléguée où seraient établis ces actes. À défaut, lesdits actes seront établis dans la mairie de la commune nouvelle (art. 10).

Enfin, lorsque l’annexe de la mairie a été supprimée dans les conditions fixées à l’article L. 2113-11-1 du CGCT, le conseil de la commune déléguée se réunira dans le lieu où sont établis les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune déléguée (art. 10).

C – La place des maires délégués dans l’ordre du tableau du conseil municipal

La commission des lois du Sénat a adopté en première lecture un amendement visant à ce que les maires délégués prennent rang immédiatement après le maire dans l’ordre du tableau du conseil municipal entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement du conseil municipal (art. 7). Au cours de cette période, les maires délégués sont de droit les maires des anciennes communes. « Leur accorder un rang spécifique dans l’ordre du tableau revient donc à reconnaître la préséance qui leur revient »33.

Le fait de permettre au maire délégué « d’apparaître avant les adjoints » dans le tableau du conseil municipal a été présenté comme une « mesure de bon sens »34 par Sébastien Lecornu.

On rappellera à ce propos que l’ordre du tableau n’a d’autre incidence que de déterminer l’adjoint appelé à remplacer le maire en cas de suspension ou d’empêchement de ce dernier35 ainsi que les délégués des conseils municipaux des communes de moins de 1 000 habitants au sein de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre auquel elles appartiennent36.

Reconnaître une préséance aux maires des « communes historiques » permettra peut-être de faciliter l’acceptation de la commune nouvelle par les élus desdites communes et le fonctionnement de son conseil municipal dans les premiers temps37.

Par ailleurs, le texte permet au maire de la commune nouvelle d’être également maire d’une des communes déléguées alors que jusqu’ici ces fonctions étaient incompatibles, sauf pendant la période qui s’écoule entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement de son conseil municipal (art. 8). La loi du 1er août 2019 précise également que les indemnités ne seront pas cumulables.

L’interdiction du cumul des fonctions de maire de la commune nouvelle et de maire délégué a fait l’objet de critiques. Cette incompatibilité a fait naître « des conflits de légitimité entre le maire de la commune nouvelle et les maires des communes déléguées »38. L’Assemblée nationale qui est à l’origine de la modification de l’article L. 2113-12-2 du CGCT a estimé qu’il est « indispensable de pérenniser le système de cumul afin de garantir une cohérence dans le fonctionnement de ces communes, désormais soumises à la commune nouvelle »39.

D – La convocation de la « conférence municipale » par les maires délégués

La loi n° 2019-809 du 1er août 2019 vient compléter l’article L. 2113-12-1 du CGCT relatif à la conférence municipale. C’est la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 qui a permis au conseil municipal d’une commune nouvelle d’instituer une conférence municipale. Celle-ci comprend les maires délégués et est présidée par le maire. Elle a vocation à débattre de toute question de coordination de l’action publique sur le territoire de la commune nouvelle.

Afin d’associer plus étroitement les maires délégués à cette instance de coordination, la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 permet à « l’ensemble des maires délégués » de pouvoir demander la convocation, pour examiner un ordre du jour déterminé, de cette conférence qui est rebaptisée « conférence du maire et des maires délégués » (art. 2). Jusqu’à présent, elle ne pouvait se réunir que « sur convocation de son président ».

Sébastien Lecornu, ministre chargé des Collectivités territoriales, a souligné que « les maires délégués pourront être directement associés aux décisions tout en laissant le maire conserver son pouvoir décisionnaire »40.

E – L’accès au statut de commune déléguée des communes fusionnées avant 2010

La loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 a permis aux communes associées, issues du régime de fusion-association de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971, de se maintenir sous le régime de commune déléguée, créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010. Mais ces dispositions ne s’appliquent pas aux communes nouvelles, créées entre 2010 et 2016, composées elles-mêmes de communes issues de fusions effectuées avant 2010.

L’article 11 de la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 vient « corriger cet oubli de la loi du 8 novembre 2016 »41 en permettant aux communes fusionnées entre 2010 et 2016, elles-mêmes issues d’une précédente fusion, antérieure à 2010, d’accéder au statut de commune déléguée, le cas échéant en reprenant leurs anciens noms et limites territoriales.

Par dérogation à l’article L. 2113-19 du CGCT, l’institution de communes déléguées n’aura pas pour effet d’augmenter « l’enveloppe indemnitaire de la commune nouvelle »42. Elle sera sans incidence sur le montant cumulé maximal des indemnités des adjoints de la commune nouvelle, des maires délégués et de leurs adjoints (art. 11).

F – La possibilité de tenir des conseils municipaux délocalisés dans les annexes de la mairie

L’article L. 2121-7 du CGCT dispose que le conseil municipal se réunit et délibère à la mairie de la commune. Il ajoute qu’il peut également, sous certaines conditions, se réunir et délibérer, à titre définitif, dans un autre lieu situé sur le territoire de la commune.

La loi n° 2019-809 du 1er août 2019 vient assouplir ce dispositif en permettant la réunion du conseil municipal d’une commune nouvelle dans les annexes de la mairie des communes déléguées (art. 13).

Le but de cette disposition introduite par le Sénat en première lecture par l’adoption en séance plénière d’un amendement du sénateur Olivier Paccaud (LR) est de « préserver la proximité entre la nouvelle municipalité et les habitants des communes fusionnées, en leur permettant notamment d’assister plus facilement aux conseils municipaux »43.

Comme l’a indiqué la sénatrice Agnès Canayer, rapporteure de la proposition de loi, « la délocalisation des conseils municipaux permettra de renforcer le sentiment d’adhésion des anciennes communes à la commune nouvelle »44.

Le texte précise qu’au moins deux réunions du conseil municipal se tiendront chaque année au siège de la commune nouvelle et que des mesures de publicité devront être prises en cas de tenue du conseil municipal dans une mairie annexe.

IV – La création de la « commune-communauté »

Actuellement, toute commune est tenue d’appartenir à un EPCI à fiscalité propre. La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 a posé le principe d’une couverture intégrale du territoire national par des EPCI à fiscalité propre, principe auquel il n’existe plus aujourd’hui qu’une exception, en faveur des îles maritimes composées d’une seule commune45.

Lorsqu’une commune nouvelle est issue de la fusion de toutes les communes membres d’un même EPCI, elle a aujourd’hui l’obligation de se rattacher à un autre EPCI à fiscalité propre. L’article L. 2113-9 du CGCT dispose que la commune doit le faire avant le prochain renouvellement général des conseils municipaux et, au plus tard, dans un délai de vingt-quatre mois suivant sa création. Dans le cas où la commune ne demanderait pas elle-même son rattachement à un tel établissement, l’article L. 5210-1-2 du CGCT impose au préfet de département d’en prendre lui-même l’initiative.

Les auteurs de la proposition de loi parlementaire ont estimé excessive cette obligation pour la commune nouvelle d’adhérer à un EPCI. Selon eux, « cette contrainte constitue, dans certains cas, un frein à la formation de communes nouvelles »46.

C’est la raison pour laquelle la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 prévoit de dispenser une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes membres d’un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre de l’obligation de se rattacher à un autre EPCI à fiscalité propre (art. 4). La commune nouvelle exercera elle-même les compétences habituellement transférées à un EPCI à fiscalité propre, d’où l’appellation de « commune-communauté » qui n’est pas du reste utilisée par le législateur. C’est « une mesure de bon sens, car une telle commune nouvelle a par définition la taille suffisante pour exercer elle-même les compétences ordinairement transférées au niveau intercommunal »47.

Selon l’exposé des motifs de la proposition de loi sénatoriale, la création d’une telle « commune-communauté » permettrait « d’aller au bout des logiques intercommunales, notamment celles d’intégration des compétences et des services et de consolidation des ressources entre communes et communautés ».

Dans son rapport, la sénatrice Agnès Canayer, rapporteure de la proposition de loi, justifiait ainsi ce choix : « Pourquoi imposer à un EPCI à fiscalité propre issu de cette refonte de la carte intercommunale, s’il se transforme en commune nouvelle, de se rattacher à un autre établissement ? Par nature, une telle commune nouvelle dispose déjà de la taille suffisante pour assumer elle-même les compétences habituellement transférées au niveau intercommunal ; son périmètre est déjà censé être adapté à la carte des bassins de vie et des unités urbaines, cohérent avec les autres échelons de l’action publique et suffisamment large pour garantir la solidarité financière entre des territoires d’inégale richesse »48.

Ce dispositif très novateur des communes-communautés, qui a suscité certaines critiques49, a été soutenu par de nombreuses associations d’élus, dont l’Association des maires de France (AMF).

Pour l’AMF, « la reconnaissance de la commune-communauté traduit la volonté de mettre en synergie la coopération intercommunale et la création volontaire de communes nouvelles. Il ne s’agit pas d’opposer la création des communes nouvelles et les logiques intercommunales, mais de mettre en évidence les complémentarités et les simplifications possibles à mettre en œuvre à l’échelle d’un territoire »50.

Le ministre chargé des Collectivités territoriales Sébastien Lecornu, a souligné que la commune-communauté « ne détricotera pas les EPCI » et qu’elle « ne pourra se constituer qu’à l’échelle d’une intercommunalité existante et non à l’échelle des anciens EPCI qui ont fait l’objet de fusions »51. Il a rappelé qu’aucune disposition de la loi « ne remet en cause les seuils minimums de population pour constituer une intercommunalité, notamment celui bien connu de 15 000 habitants »52.

La loi n° 2019-809 du 1er août 2019 précise la procédure de constitution d’une « commune-communauté » et les conditions dans lesquelles une commune nouvelle peut décider de ne pas se rattacher à un EPCI. Dans le texte voté en première lecture par le Sénat, cette dérogation à l’obligation d’adhérer à un EPCI était accordée de fait, sans que la commune se soit prononcée en ce sens. En revanche, la loi adoptée définitivement par le Parlement le 24 juillet 2019 reprend le régime retenu par l’Assemblée nationale qui permet au conseil municipal d’exprimer explicitement son vœu de ne pas se rattacher à un EPCI. Cette demande ne pourra être satisfaite que si elle est exprimée par « les deux tiers au moins des conseillers municipaux des communes membres du ou des mêmes EPCI à fiscalité propre, représentant plus des deux tiers de la population totale ».

À défaut de délibération, le préfet pourra soumettre un projet de rattachement de la commune à un EPCI existant et soumettre ce projet à la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), selon les dispositions du droit commun. « Il ne s’agit donc pas de freiner la constitution d’une « commune-communauté », mais simplement de s’assurer qu’elle répond à un vœu clair des conseillers municipaux »53.

La « commune-communauté », qui exercera à la fois les compétences communales et intercommunales, pourra adhérer, en remplacement de l’EPCI auquel elle se substitue, à tous les types de syndicats intercommunaux et mixtes.

Le texte prend soin de préciser que la commune-communauté se substituera à l’EPCI à fiscalité propre qu’elle remplace au sein des syndicats mixtes dont il était membre, et que les statuts seront mis à jour dans un délai de 6 mois, afin que la commune-communauté puisse se voir attribuer les mêmes droits et obligations, au sein du syndicat, que l’EPCI qu’elle remplace.

Le texte modifie les articles L. 5731-1 et L. 5741-1 du CGCT, qui concernent les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR) et les pôles métropolitains, afin de prévoir explicitement la possibilité pour une commune-communauté d’adhérer à un tel groupement.

En séance publique, le 10 juillet 2019, l’Assemblée nationale a adopté un seul amendement sur la commune-communauté qui « constitue clairement un changement de paradigme » selon le ministre chargé des Collectivités territoriales.

Cet amendement soutenu par le député (LR) Arnaud Viala prévoit que dans un délai de quatre ans à compter de la promulgation de la loi, le gouvernement devra remettre au Parlement un rapport d’information sur les conséquences de la création d’une « commune-communauté » (art. 13). Arnaud Viala a estimé que ce rapport gouvernemental permettra de disposer d’une « évaluation précise de l’impact de cet objet juridique nouveau dans le paysage administratif français ».

La loi n° 2019-809 du 1er août 2019 prévoit également que « les incidences » des dispositions concernant les « communes-communautés » sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes « seront déterminées par la prochaine loi de finances ».

Il est permis de penser que ce nouveau modèle d’organisation territoriale pourra notamment se révéler adapté à « certaines intercommunalités de taille moyenne qui sont déjà très intégrées ». « Leur transformation en communes peut avoir un sens afin de parachever cette intégration et de renforcer la solidarité entre les habitants »54. Mais si la « commune-communauté » peut constituer une « innovation utile » dans certains cas, sa portée ne doit pas être surestimée.

Pour Bruno Delsol, ancien directeur général des collectivités locales, cette mesure phare de la loi du 1er août 2019 aura vraisemblablement un effet limité. Compte tenu de la taille actuelle des EPCI, il ne semble pas, selon lui, « qu’un grand nombre d’EPCI soient appelés à se transformer en communes-communautés ». « Les EPCI sont déjà, en bien des endroits, d’une taille telle que leur transformation en communes conduirait à un éloignement excessif des centres de décision et des services publics. En outre, obtenir l’assentiment des conseils municipaux concernés ne sera pas nécessairement chose aisée »55.

Enfin, l’entrée en vigueur de ce dispositif des communes-communautés a été reportée au 1er avril 2020, ce qui est cohérent avec le fait qu’aucune commune nouvelle ne peut être créée dans l’année précédant le renouvellement général des conseils municipaux56.

V – Les dispositions introduites par le Sénat et écartées par l’Assemblée nationale

Le texte adopté en première lecture par les sénateurs permettait au conseil municipal d’une commune nouvelle de déléguer à un collège formé du maire et de ses adjoints un certain nombre de compétences. Les attributions pouvant être déléguées à ce collège restreint étaient les 28 compétences visées à l’article L. 2122-22 du CGCT, c’est-à-dire celles que le conseil municipal peut habituellement déléguer au maire57.

L’objectif poursuivi par le Sénat était de pallier les problèmes de gouvernance engendrés par la mise en place d’un conseil municipal à l’effectif pléthorique, dans la période qui suit la création de la commune nouvelle et jusqu’au premier renouvellement de son conseil municipal.

Mais la commission des lois de l’Assemblée nationale a souhaité supprimer la création d’une telle instance qui vient rappeler les commissions permanentes qui existent dans les conseils départementaux et régionaux58. Pour l’Assemblée nationale, si un tel collège venait à être créé, cela aurait « pour inconvénient d’écarter un grand nombre de conseillers municipaux des décisions de la commune nouvelle, au moment pourtant décisif qui suit sa création »59.

Par ailleurs, reprenant une recommandation figurant dans le rapport d’information du sénateur Mathieu Darnaud sur la revitalisation de l’échelon communal60, le texte adopté en première lecture par le Sénat proposait aussi, dans le cas où une commune nouvelle est issue de la fusion de communes appartenant à plusieurs EPCI à fiscalité propre, d’autoriser le préfet à passer outre la volonté des communes fusionnées, sauf opposition de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) exprimée à la majorité simple. Aujourd’hui, le préfet peut décider de passer outre la volonté des communes fusionnées, sauf opposition de la CDCI exprimée à la majorité des deux tiers. Avec cette disposition introduite en séance à l’initiative du sénateur Jacques Mézard, l’objectif poursuivi par le législateur était de « reconnaître l’autonomie des collectivités territoriales » en limitant les pouvoirs du préfet en la matière. On ne retrouve pas cette disposition dans la loi n° 2019-809 du 1er août 2019, la commission des lois de l’Assemblée nationale ayant estimé que la majorité des deux tiers est la majorité de droit commun au sein de la CDCI.

Enfin, la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 ne reprend pas l’amendement introduit par le Sénat en première lecture qui visait, conformément à la procédure prévue à l’article L. 2113-4 du CGCT, à rattacher la commune de Saint-Palais-du-Né, situé en Charente, au département de la Charente-Maritime, pour permettre sa fusion dans une commune nouvelle de ce département. Le conseil départemental de Charente-Maritime a délibéré favorablement, mais celui de la Charente a émis un avis défavorable, le 4 mai 2018, à ce changement des limites territoriales. L’Assemblée nationale a écarté cette disposition de la proposition de loi d’initiative sénatoriale car elle a estimé qu’elle ne semblait « pas faire l’objet d’un consensus localement ».

En conclusion, il apparaît que la loi Gatel du 1er août 2019, qui résulte d’une proposition de loi parlementaire comme la loi du 16 mars 2015 « pour des communes fortes et vivantes », est de nature à « lever quelques freins à la constitution des communes nouvelles en apportant, quand cela est nécessaire, un peu de souplesse supplémentaire à leur régime »61. Ce texte très attendu par les maires présente l’intérêt de permettre de diversifier les modes d’organisation territoriale en ouvrant la voie à la création de « communes-communautés ». Il devrait faciliter la création des communes nouvelles dont le développement « apparaît comme l’une des voies pour rendre son dynamisme à la commune, cet échelon de proximité indispensable à la qualité du service public comme à la vitalité de la démocratie locale »62. Cette loi contribue par ailleurs à la préservation de l’identité des communes fusionnées en venant renforcer la place des maires délégués au sein des communes nouvelles. Enfin, elle s’inscrit pleinement dans la philosophie du projet de loi Engagement et proximité, présenté en conseil des ministres le 17 juillet 2019, qui a pour objectif « de remettre la commune et le maire au cœur de la démocratie »63.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Une proposition de loi a été déposée le 24 mai 2018 par la sénatrice Françoise Gatel (Union centriste) et plusieurs de ses collègues. Cette proposition de loi Gatel a été adoptée en première lecture par le Sénat le 11 décembre 2018 après engagement de la procédure accélérée. Elle a ensuite été adoptée, avec modifications, par l’Assemblée nationale le 10 juillet 2019.
  • 2.
    La commune nouvelle est une collectivité territoriale qui vient se substituer à plusieurs communes contiguës. Ces dernières vont en principe se maintenir sous forme de « communes déléguées ». Les communes déléguées n’ont pas le statut de collectivité territoriale. Seule la commune nouvelle a cette qualité. La commune nouvelle est soumise aux mêmes règles que les communes. Elle dispose d’un maire et d’un conseil municipal. Le législateur a prévu un régime transitoire jusqu’aux élections municipales suivantes. Le maire et les adjoints de chacune des anciennes communes entrent obligatoirement dans le conseil municipal de la commune nouvelle durant la période transitoire. Enfin, la commune nouvelle bénéficie de la fiscalité communale (CGI, art. 1638).
  • 3.
    Rapp. Sénat, 18 juill. 2019, n° 683, p. 5.
  • 4.
    Lecornu S., communiqué de presse, 25 juill. 2019.
  • 5.
    Rapp. AN, 3 juill. 2019, n° 2102, p. 36.
  • 6.
    Kada N., « Les “communes nouvelles”, vous avez dit nouvelles ? », RFAP 2017/2, n° 162, p. 268.
  • 7.
    L’autre outil a été la coopération intercommunale, qui permet aux communes, tout en conservant leur statut de collectivité territoriale, de mutualiser leurs moyens pour exercer ensemble certaines de leurs compétences. Depuis la loi NOTRe du 7 août 2015, l’adhésion de toutes les communes à un EPCI est obligatoire, le seuil minimal de création des EPCI étant fixé à 15 000 habitants.
  • 8.
    L. n° 2010-1563, 16 déc. 2010, de réforme des collectivités territoriales : JO n° 0292, 17 déc. 2010, p. 22146.
  • 9.
    V. Jebelli C., « La loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes », JCP A 2015, 2080.
  • 10.
    Déclaration faite le 10 juillet 2019 à l’Assemblée nationale.
  • 11.
    Maire-info, 3 mars 2017 (http://www.maire-info.com/communes-nouvelles/les-maires-doivent-apprendre-gererle-succs-des-communes-nouvelles-article-20504#).
  • 12.
    V. le rapport d’information (n° 2191) sur « La commune dans la nouvelle organisation territoriale » présenté par les députés Rémy Rebeyrotte (LREM) et Arnaud Viala (LR), 24 juill. 2019, p. 68.
  • 13.
    CGCT, art. L. 2113-10.
  • 14.
    Rapp. info. AN, 2 juill. 2019, n° 2100, p. 10.
  • 15.
    Elle a également rappelé l’impossibilité de créer une commune nouvelle dans l’année précédant les élections municipales.
  • 16.
    https://www.amf.asso.fr/page-communes-nouvelles-une-dynamique-confortee-d %27avenir/39009.
  • 17.
    V. Aubelle V., « Panorama des communes nouvelles », mars 2017, p. 5 (http://old.amf.asso.fr/upload/fichiers/documents/AMF_24442TELECHARGER_LE_PANORAMA_DES_COMMUNES_NOUVELLES_.pdf).
  • 18.
    À défaut, il sera composé des maires, des adjoints et de certains conseillers municipaux des anciennes communes, dont la désignation est effectuée selon une représentation proportionnelle des populations des anciennes communes (CGCT, art. L. 2113-7).
  • 19.
    Rapp. AN, 3 juill. 2019, n° 2102, p. 11.
  • 20.
    Déclaration faite le 10 juillet 2019 à l’Assemblée nationale.
  • 21.
    V. JO, session ordinaire de 2018-2019, Sénat, compte rendu intégral, séance du 11 déc. 2018, p. 18549.
  • 22.
    Rapp. AN, 3 juill. 2019, n° 2102, p. 18.
  • 23.
    V. C. éduc., art. L. 541-3.
  • 24.
    V. CGCT, art. L. 2223-1.
  • 25.
    V. C. envir., art. L. 229-25.
  • 26.
    V. CCH, art. L. 302-5 et s.
  • 27.
    V. CASF, art. L. 312-5-3.
  • 28.
    V. L. n° 2000-614, 5 juill. 2000, relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, art. 1er.
  • 29.
    V. CSI, art. L. 132-4.
  • 30.
    Agnès Canayer, séance publique, Sénat, 11 déc. 2018.
  • 31.
    Communiqué de presse du Sénat du 19 juillet 2019.
  • 32.
    Rapp. Sénat, 5 déc. 2018, n° 179, p. 14.
  • 33.
    V. Amendement n° COM-15 sur la proposition de loi visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires déposé le 3 décembre 2018 par la sénatrice (LR) Agnès Canayer (http://www.senat.fr/amendements/commissions/2017-2018/503/Amdt_COM-15.html).
  • 34.
    Lecornu S., séance publique, Sénat, 24 juill. 2019.
  • 35.
    CGCT, art. L. 2122-17.
  • 36.
    C. élect., art. L. 273-11 et C. élect., art. L. 273-12.
  • 37.
    V. Rapp. info. AN, 2 juill. 2019, n° 2100, p. 29.
  • 38.
    V. Amendement n° 4, sur la proposition de loi visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires, déposé le 4 juillet 2019 par le député (LR) Jérôme Nury (http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/2102/AN/4).
  • 39.
    http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/2102/AN/4.
  • 40.
    Lecornu S., séance publique, Sénat, 24 juill. 2019.
  • 41.
    V. JO, session ordinaire de 2018-2019, Sénat, compte rendu intégral, séance du 1er déc. 2018, p. 18575.
  • 42.
    V. Amendement n° 11 rect. bis, sur la proposition de loi visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires, déposé le 10 décembre 2018 par la sénatrice (LR) Martine Berthet : https://www.senat.fr/amendements/2018-2019/180/Amdt_11.html).
  • 43.
    Rapp. AN, 3 juill. 2019, n° 2102, p. 33.
  • 44.
    V. JO, session ordinaire de 2018-2019, Sénat, compte rendu intégral, séance du 11 déc. 2018, p. 18576.
  • 45.
    Ces îles constituées du territoire d’une seule commune sont : Bréhat, Ouessant, Sein et Yeu.
  • 46.
    V. JO, session ordinaire de 2018-2019, AN, compte rendu intégral, 2e séance, 10 juill. 2019.
  • 47.
    Rapp. Sénat, 18 juill. 2019, n° 683, p. 8.
  • 48.
    Rapp. Sénat, 5 déc. 2018, n° 179, p. 38.
  • 49.
    Ainsi, la sénatrice Cécile Cukierman (CRCE) a déclaré le 24 juillet 2019 au Sénat que la création des communes-communautés « entraînera inévitablement, à tout le moins pour la population, davantage de confusion qu’autre chose » et qu’elle est « un pas de plus vers la disparition des communes de proximité ». L’association des maires ruraux de France (AMRF) qui a critiqué quant à elle « la création d’un nouveau niveau particulier de collectivités (…) après celui de la métropole de Lyon », a exigé que « la création d’une commune-communauté ne puisse se faire qu’avec l’aval de 100 % des communes » (v. communiqué de presse, 22 juill. 2019).
  • 50.
    V. Rapp. info. AN, 24 juill. 2019, n° 2191, p. 78.
  • 51.
    Lecornu S., séance publique, Sénat, 24 juill. 2019.
  • 52.
    Lecornu S., séance publique, Sénat, 24 juill. 2019.
  • 53.
    Rapp. AN, 3 juill. 2019, n° 2102, p. 52.
  • 54.
    V. Rapp. info. AN, 24 juill. 2019, n° 2191, p. 78.
  • 55.
    V. Rapp. info. AN, 24 juill. 2019, n° 2191, p. 79.
  • 56.
    Rapp. Sénat, 18 juill. 2019, n° 683, p. 16.
  • 57.
    Rapp. AN, 3 juill. 2019, n° 2102, p. 15.
  • 58.
    Dans sa rédaction initiale, le texte autorisait d’ailleurs la création d’une commission permanente dans les communes nouvelles regroupant toutes les communes membres d’un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre.
  • 59.
    V. Amendement n° CL89, sur la proposition de loi visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires, déposé le 2 juillet 2019 par la députée (LREM) Nicole Dubré-Chirat (http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/1491/CION_LOIS/CL89.pdf).
  • 60.
    V. Rapp. info. Sénat, 7 nov. 2018, n° 110.
  • 61.
    Rapp. AN, 3 juill. 2019, p. 6, n° 2102.
  • 62.
    Rapp. Sénat, 5 déc. 2018, p. 7, n° 179.
  • 63.
    Lecornu S., communiqué de presse, 25 juill. 2019.

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Référence : LPA 08 Oct. 2019, n° 148j5, p.6

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