Les principales dispositions de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique

Publié le 05/03/2020 - mis à jour le 09/03/2020 à 15H20

La loi Engagement et proximité, qui a été élaborée à la suite de rencontres avec les associations d’élus et les parlementaires, concerne essentiellement les communes et en particulier les plus petites d’entre elles. Elle cherche à rééquilibrer le rôle des communes et des maires au sein des intercommunalités. Elle revalorise le statut des maires et permet le renforcement de leur autorité. Selon le gouvernement, cette loi entend « valoriser et accompagner ceux qui s’engagent pour la collectivité, en améliorant les conditions d’exercice des mandats locaux ». Elle vise également à « simplifier le quotidien des élus locaux et mieux adapter certaines règles ou seuils aux réalités territoriales ».

Le 11 décembre 2019, les députés et les sénateurs, réunis en commission mixte paritaire (CMP)1, sont parvenus à un compromis sur ce texte législatif communément appelé Engagement et proximité2. Considérablement enrichi lors des débats parlementaires, il a été définitivement adopté par le Parlement le 19 décembre 2019, par un vote ultime de l’Assemblée nationale. Ce texte issu de la commission mixte paritaire3 vise à renforcer le rôle des communes et des maires dans les intercommunalités. Il renforce les pouvoirs de police des maires afin de plus facilement sanctionner certaines infractions simples. Il s’efforce aussi de simplifier le quotidien du maire et reconnaît aux élus locaux un véritable cadre d’exercice de leur mandat.

Il a été présenté comme « la traduction concrète des 96 heures d’échanges entre le président de la République et les maires lors du grand débat national, affinée dans une consultation directe des maires de France »4.

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 a notamment pour ambition de faire disparaître ce que le gouvernement appelle « les irritants de la loi NOTRe »5. Adoptée en 2015, cette loi relative à la nouvelle organisation territoriale de la République6 a privé les maires d’une partie de leurs attributions en forçant la création d’intercommunalités étendues, dites « XXL »7. La loi Engagement et proximité cherche à apporter divers assouplissements aux « règles excessivement rigides imposées par les dernières réformes territoriales »8.

Elle constitue également « la première pierre » d’un « acte II des relations avec les collectivités » a affirmé le ministre chargé des Collectivités territoriales, Sébastien Lecornu, à l’issue du conseil des ministres du 17 juillet 2019. Ce dernier a évoqué « une rupture culturelle importante avec 15 à 20 années de mouvement législatif dans lequel il y a eu beaucoup de lois sur les territoires… ». « C’est la première fois que l’on consacre un texte de cette ampleur au seul bloc communal ».

Nous étudierons successivement les nouvelles relations entre la commune et l’intercommunalité (I), le renforcement des pouvoirs de police du maire (II), les dispositions visant à simplifier le quotidien des élus locaux (III) et celles renforçant leurs droits (IV).

I – Les nouvelles relations entre la commune et l’intercommunalité

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 vise à associer plus étroitement les communes membres à l’administration de leur EPCI. Elle cherche à ajuster « les équilibres au sein du bloc local entre les communes et les intercommunalités »9 que ce soit sur le plan des périmètres, de la gouvernance ou des compétences. Elle permet notamment la création d’un pacte de gouvernance pour régler les relations entre les intercommunalités et les maires.

A – Le pacte de gouvernance

L’article 1er de la loi du 27 décembre 2019 insére au sein du Code général des collectivités territoriales une nouvelle sous-section consacrée aux relations des communes avec les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Ce texte introduit un article L. 5211-11-2 dans le Code général des collectivités territoriales prévoyant, après chaque renouvellement général des conseils municipaux, l’obligation pour le président de l’EPCI d’inscrire à l’ordre du jour de l’organe délibérant un débat et une délibération sur l’élaboration d’un pacte de gouvernance entre les communes et l’EPCI dont elles sont membres. Si l’organe délibérant décide de l’élaboration d’un pacte de gouvernance, il l’adoptera dans un délai de 9 mois à compter du renouvellement général, après avis des conseils municipaux des communes membres.

Le Conseil d’État a considéré que le pacte de gouvernance sera de nature à permettre une meilleure association des maires aux travaux de l’intercommunalité et à remédier au sentiment de « dévitalisation de leur mandat » dont il est fait état dans l’exposé des motifs du projet de loi10.

Le pacte pourra prévoir la création de commissions spécialisées associant les maires et déterminera leur organisation, leur fonctionnement et leurs missions. Il fixera, le cas échéant, les modalités de fonctionnement des commissions prévues à l’article L. 5211-40-1 du Code général des collectivités territoriales.

Il pourra prévoir la création de conférences territoriales des maires qui pourront être consultées lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques de l’EPCI à fiscalité propre. Les modalités de fonctionnement de ces conférences seront déterminées par le règlement intérieur de l’organe délibérant de l’établissement public.

Le pacte pourra déterminer les conditions dans lesquelles le bureau de l’EPCI à fiscalité propre peut proposer de réunir la conférence des maires pour avis consultatif sur des sujets d’intérêt communautaire. Il s’agit de permettre d’introduire « plus de démocratie et d’harmonie dans certaines décisions prises par les EPCI »11. Cette disposition permettra aux maires de petites communes « de ne plus se sentir marginalisés au sein d’un EPCI puisqu’au sein de la conférence des maires leur représentativité est plus importante »12.

Le pacte pourra fixer les conditions dans lesquelles le président de l’EPCI à fiscalité propre peut déléguer au maire d’une commune membre l’engagement de certaines dépenses d’entretien courant d’infrastructures ou de bâtiments communautaires. Il fixera également les conditions dans lesquelles le maire dispose d’une autorité fonctionnelle sur les services de l’EPCI à fiscalité propre, dans le cadre d’une convention de mise à disposition de services.

Le pacte pourra préciser les objectifs à poursuivre en matière d’amélioration de la parité femmes-hommes au sein des organes de gouvernance et des commissions de l’EPCI à fiscalité propre. Il pourra déterminer les orientations en matière de mutualisation de services entre les services de l’EPCI à fiscalité propre et ceux des communes membres afin d’assurer une meilleure organisation des services.

Enfin, il pourra être modifié par l’organe délibérant de l’EPCI, selon la même procédure que pour son adoption.

B – La conférence des maires

La loi du 27 décembre 2019 introduit dans le Code général des collectivités territoriales le nouvel article L. 5211-11-3 qui crée la conférence des maires, laquelle est une instance de coordination entre l’EPCI à fiscalité propre et les communes membres. La création de cette instance sera obligatoire dans les EPCI à fiscalité propre, sauf lorsque le bureau de l’EPCI à fiscalité propre comprend déjà l’ensemble des maires des communes membres.

La conférence des maires sera présidée par le président de l’EPCI à fiscalité propre. Elle comprendra les maires des communes membres. Elle se réunira, sur un ordre du jour déterminé, à l’initiative du président de l’EPCI à fiscalité propre ou, dans la limite de quatre réunions par an, à la demande d’un tiers des maires.

Par ailleurs, la présence des maires dans les conseils des EPCI sera mieux garantie. En cas d’élection d’un nouveau maire dans une commune de moins de 1 000 habitants, pour quelque cause que ce soit, il sera procédé à une nouvelle désignation des conseillers communautaires de la commune suivant l’ordre du tableau établi à la suite de l’élection du nouveau maire et de ses adjoints (art. 5).

C – L’association des conseillers municipaux à la vie intercommunale

Le législateur améliore l’information des conseillers municipaux qui ne siègent pas à l’organe délibérant de l’EPCI dont leur commune est membre, par l’envoi systématique des comptes rendus et des convocations des séances de cet organe (art. 8). Si la conférence des maires émet des avis, ils seront adressés à l’ensemble des conseillers municipaux des communes membres de l’EPCI, qu’ils soient ou non conseillers communautaires. Le texte législatif prévoit également qu’en cas d’absence, un membre d’une commission intercommunale pourra être remplacé par un conseiller municipal de sa commune, désigné par le maire (art. 7).

D – L’exercice des compétences par l’EPCI

La loi du 27 décembre 2019 ne reprend pas la disposition introduite en première lecture par le Sénat qui autorisait le transfert de compétences « facultatives » à un EPCI à fiscalité propre de la part de certaines de ses communes membres seulement, instaurant ainsi un véritable transfert « à la carte »13.

La loi du 27 décembre 2019 apporte toutefois des assouplissements supplémentaires aux modalités de transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes (art. 14).

Des assouplissements aux modalités de transfert de ces compétences ont du reste déjà été apportés par la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 avec l’introduction du mécanisme de minorité de blocage.

On rappellera que c’est la loi NOTRe du 7 août 2015 qui a prévu le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération à compter du 1er janvier 2020.

Pour répondre aux demandes des associations d’élus locaux, la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 a prévu que les communes d’une communauté de communes qui n’exerce pas, à la date de publication de la loi, les compétences « eau » ou « assainissement », ont la possibilité de reporter le transfert de l’une ou l’autre ou des deux compétences au 1er janvier 2026, si 25 % des communes membres de l’intercommunalité représentant 20 % de la population intercommunale s’opposent à l’un ou aux deux transferts avant le 1er juillet 2019. La loi n° 2018-702 du 3 août 2018 donne aussi la possibilité aux communes n’ayant transféré à titre facultatif que la compétence relative au service public d’assainissement non collectif de mettre en œuvre une minorité de blocage dans les mêmes conditions de quorum et de délai que celles n’exerçant pas les compétences « eau » et « assainissement » ou l’une d’elles.

L’article 14 de la loi Engagement et proximité assouplit les modalités de report de la prise de compétence « eau » et « assainissement » au 1er janvier 2026 par les communautés de communes en élargissant cette possibilité aux communautés de communes exerçant déjà, au 5 août 2018, une partie de la compétence « eau » ou une partie de la compétence « assainissement » sur tout ou partie de son territoire.

Il introduit également un « élément de souplesse »14 en permettant à l’EPCI de déléguer, par convention, tout ou partie de ces compétences ainsi que la compétence relative à la gestion des eaux pluviales urbaines à l’une de ses communes membres.

Lorsqu’une commune demandera à bénéficier d’une délégation, l’intercommunalité devra statuer sur cette demande dans un délai de 3 mois et motiver tout refus éventuel.

La rédaction de l’article 14 de la loi du 27 décembre 2019, qui a été un point de divergence important entre les deux assemblées parlementaires, est le résultat d’un compromis obtenu lors de la réunion de la commission mixte paritaire.

Pour le sénateur LR Mathieu Darnaud, rapporteur du projet de loi, le mécanisme adopté, qui ne remet pas en cause le caractère obligatoire du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux EPCI, permettra de déléguer ces compétences aux communes membres « dans des conditions souples »15. Mais selon lui, il « aurait été plus simple, et plus conforme au principe de subsidiarité, de revenir sur l’obligation de transférer ces compétences aux communautés de communes et d’agglomération »16.

Le Sénat, qui n’a pas été suivi par l’Assemblée nationale, a souhaité en première lecture redonner aux compétences « eau » et « assainissement » un caractère optionnel pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération. Il a considéré que les difficultés provoquées par le transfert obligatoire de ces compétences aux EPCI étaient trop nombreuses (recouvrement imparfait entre les périmètres des EPCI et des services d’eau ou d’assainissement, possibilités de mutualisation limitées ou encore perte de qualité du fait d’une connaissance moins fine des réseaux)17.

L’Association des maires de France (AMF), qui s’est toujours opposée au transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération, a considéré quant à elle que « les communes et leurs intercommunalités sont les mieux placées pour apprécier l’échelle pertinente de mutualisation des services et organiser efficacement l’exercice de ces compétences en fonction notamment des caractéristiques de la ressource, de la répartition de la population, du périmètre des infrastructures et des contraintes financières »18.

D’autre part, les communes touristiques, membres de communautés de communes ou de communautés d’agglomération, qui ont la qualité de stations classées de tourisme, pourront délibérer afin de retrouver la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme » (art. 16). En cas de perte du classement de station de tourisme, la délibération de la commune cessera de produire ses effets et la compétence sera à nouveau transférée à l’EPCI à fiscalité propre. En outre, la procédure de classement des stations de tourisme est simplifiée. Elle ne fera plus l’objet d’un décret mais d’un « arrêté de l’autorité administrative compétente ». Le recours à un arrêté préfectoral « permettra de raccourcir substantiellement »19 la procédure de classement.

On rappellera que la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, a inscrit la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme » parmi les compétences obligatoires des métropoles et des communautés urbaines. La loi NOTRe du 7 août 2015 a ensuite inscrit cette compétence parmi les compétences obligatoires des communautés de communes et d’agglomération.

Enfin, la loi du 27 décembre 2019 renforce les capacités d’intervention des communes membres des EPCI à fiscalité propre compétents en matière de plan local d’urbanisme (art. 17).

Ainsi, lorsque l’élaboration d’un plan de secteur a été décidée, l’avis sur ce plan de la ou des communes dont il couvre le territoire sera sollicité avant l’approbation du plan local d’urbanisme (PLU) par l’organe délibérant de l’EPCI.

Lorsque l’une des communes membres de l’EPCI émettra un avis défavorable sur les orientations d’aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l’organe délibérant compétent de l’EPCI délibérera à nouveau.

Dans le cas où le projet de PLU est modifié pour tenir compte de cet avis et que la commune consultée sur cette modification émet un avis favorable ou n’émet pas d’avis dans un délai de 2 mois, l’organe délibérant de l’EPCI arrêtera le projet modifié à la majorité des suffrages exprimés. Dans tous les autres cas, le projet de PLU sera arrêté à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés.

E – La simplification des possibilités d’évolution du périmètre des EPCI

Force est de constater que « les périmètres des EPCI sont assouplis, sans pour autant détricoter l’intercommunalité »20.

La loi du 27 décembre 2019 supprime la règle selon laquelle le schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI) doit être révisé tous les 6 ans (art. 24). C’est la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dite RCT, qui a imposé l’élaboration dans chaque département d’un SDCI qui détermine les formes que doit prendre cette coopération dans le département. Selon l’exposé des motifs du projet de loi, la refonte complète de la carte intercommunale, à deux reprises, à la suite des lois RCT et NOTRe, ayant abouti à « la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre, contribuant à une diminution conséquente de leur nombre », il ne saurait être question de procéder à une nouvelle « refonte d’ensemble de la carte », même si « des évolutions limitées, à l’initiative des communes, doivent être facilitées ».

La loi Engagement et proximité instaure au bénéfice des communes membres d’une communauté d’agglomération, une procédure dérogatoire et simplifiée de retrait de la communauté, sur le modèle de celle qui existe déjà pour les communes membres de communautés de communes (art. 25).

Elle introduit également une procédure de scission d’une communauté de communes ou d’agglomération : des EPCI à fiscalité propre pourront être créés par partage d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération existante dans les conditions prévues à l’article L. 5211-5 du Code général des collectivités territoriales, après avis de l’organe délibérant de l’établissement public existant (art. 26).

Enfin, la loi du 27 décembre 2019 prévoit l’élaboration, lors de toute modification du périmètre d’un ou plusieurs EPCI, d’un document d’orientation qui présentera les incidences financières de la modification pour le ou les établissements concernés et leurs communes membres (art. 27).

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II – Le renforcement des pouvoirs de police du maire

La loi du 27 décembre 2019 renforce les pouvoirs de police du maire, en particulier en matière de contrôle du respect des règles de sécurité par les établissements recevant du public, de fermeture de débits de boissons, de répression des constructions irrégulières et de comportements troublant la sécurité publique. Pour le député Bruno Questel (LREM), rapporteur de la commission mixte paritaire, le maire « disposera à l’avenir des outils nécessaires au bon accomplissement de ses missions »21.

A – Le renforcement des prérogatives de police spéciale du maire en matière de fermeture des établissements recevant du public et des immeubles menaçant ruine

La loi Engagement et proximité étend les pouvoirs de police administrative dévolus au maire en cas de non-respect de la réglementation applicable aux établissements recevant du public (art. 44). Le maire pourra prononcer une astreinte journalière d’un montant maximal de 500 € à l’encontre du propriétaire ou de l’exploitant d’un établissement recevant du public qui ne se conformerait pas à un arrêté de fermeture. Le terme de l’astreinte correspondra à la date de fermeture effective de l’établissement recevant du public.

Cette mesure d’astreinte, qui prend la forme d’une faculté dont le maire choisit ou non de se saisir, s’inspire des dispositions prévues par l’article L. 123-3 du Code de la construction et de l’habitation relatif aux établissements recevant du public à usage d’hébergement.

Le texte renforce aussi les prérogatives de police du maire à l’encontre des immeubles menaçant ruine. Il modifie l’article L. 511-2 du Code de la construction et de l’habitation afin d’étendre la procédure d’astreinte à l’ensemble des immeubles menaçant ruine, qu’ils soient ou non à usage principal d’habitation.

Comme l’indique l’étude d’impact du projet de loi, il s’agit de favoriser « l’exécution spontanée »22 des arrêtés de péril adoptés par le maire. Cette mesure devrait éviter à la commune « la multiplication de procédures longues, coûteuses et complexes : substitution au propriétaire défaillant, action en justice, mise en œuvre de procédures pénales »23.

B – La possibilité de transfert au maire du pouvoir de procéder à la fermeture administrative des débits de boissons

L’article 45 de la loi du 27 décembre 2019 dote le maire d’un nouvel outil afin de l’aider à maintenir la tranquillité publique. Il prévoit la possibilité de déléguer au maire, à sa demande, le pouvoir de fermeture administrative des débits de boissons pour des motifs d’ordre public ; un pouvoir qui relève actuellement de la seule compétence du préfet en vertu des dispositions de l’article L. 3332-15 du Code de la santé publique. Il appartiendra au représentant de l’État dans le département d’apprécier, au vu des circonstances locales, l’opportunité de donner suite à la demande du maire.

Le législateur cherche à « conforter le maire dans son rôle de garant de l’ordre public au niveau local »24. « Alors même qu’il est le garant, au niveau local, du respect de l’ordre public, il apparaît en pratique souvent impuissant, faute de prérogatives plus coercitives, pour répondre aux troubles constatés sur le territoire de sa commune »25.

Dans son avis sur le projet de loi rendu le 15 juillet 2019, le Conseil d’État a constaté qu’il s’agit d’une mesure « cohérente avec les prérogatives exercées par le maire en matière d’autorisation d’ouverture des débits de boissons [qui] lui confère des moyens d’intervention adaptés et proportionnés aux enjeux concrets auxquels les élus locaux sont confrontés ».

On observera que le rapport Fauvergue-Thourot sur le « continuum de sécurité », remis au gouvernement en 2018, avait lui aussi préconisé de « renforcer les pouvoirs des maires en matière de fermeture d’établissements »26.

Une commission municipale de débits de boissons sera créée dans les communes dans lesquelles le maire exerce les prérogatives de fermeture d’établissements que le préfet lui a déléguées. Elle sera composée de représentants des services communaux désignés par le maire, de représentants des services de l’État désignés par le représentant de l’État dans le département et de représentants des organisations professionnelles représentatives des cafetiers. Elle pourra être consultée par le maire « sur tout projet d’acte réglementaire ou de décision individuelle concernant les débits de boissons sur le territoire de la commune ».

Par ailleurs, le maire pourra fixer par arrêté une plage horaire, qui ne peut débuter avant 20 heures et qui ne peut s’achever après 8 heures, durant laquelle la vente à emporter de boissons alcooliques sur le territoire de la commune est interdite27.

C – Les mesures administratives renforçant l’application du droit de l’urbanisme

L’article 48 de la loi du 27 décembre 2019 cherche à rendre effective l’application du droit de l’urbanisme à l’échelle communale et intercommunale en créant un nouveau moyen d’action dont pourront se saisir les maires et présidents d’EPCI, indépendamment des poursuites pénales susceptibles d’être diligentées. Il les autorise à mettre en demeure les personnes ayant commis une infraction au Code de l’urbanisme de régulariser leur situation grâce à la réalisation de travaux de mise en conformité ou par la sollicitation d’une autorisation d’urbanisme.

Pour être pleinement efficace, cette mise en demeure pourra, au besoin, être assortie d’une astreinte journalière. « Ce mécanisme s’inspire de plusieurs dispositifs du même type instaurés au cours des dernières années en matière d’environnement et de logement »28.

Compte tenu de la gravité que peut recouvrir le non-respect des dispositions du Code de l’urbanisme concernant la réalisation de travaux soumis à permis de construire, permis de démolir, permis d’aménager ou à déclaration préalable, le Sénat a décidé de porter le montant maximum de l’astreinte journalière à 500 € au lieu des 200 € qui avaient été prévus initialement par le projet de loi29.

Afin de garantir la proportionnalité des mesures mises à disposition des maires et présidents d’EPCI, la commission des lois du Sénat a souhaité plafonner le montant global des sommes perçues au titre de l’astreinte30. Le texte indique que le montant total des sommes demandées ne pourra être supérieur à 25 000 €. « Une telle disposition est conforme à ce qui est pratiqué dans d’autres domaines législatifs, comme la lutte contre l’habitat insalubre »31.

D – L’attribution au maire du pouvoir de prononcer des amendes administratives

Le maire sera autorisé à sanctionner, par une amende administrative d’un montant maximal de 500 €, les manquements aux arrêtés municipaux en matière d’occupation et d’encombrement du domaine public qui présentent un risque pour la sécurité des personnes (art. 53).

Il s’agit de doter le maire d’outils lui permettant d’assurer, dans la pratique, l’effectivité de la réglementation qu’il adopte et ainsi « combattre le sentiment d’impuissance du maire » dans l’exercice de ses pouvoirs de police32.

La possibilité pour le maire d’infliger une amende administrative sera ouverte dans les cas suivants : élagage et entretien des arbres et des haies donnant sur la voie ou le domaine public ; entrave sur la voie ou le domaine public en y laissant tout matériel ou objet ; occupation de la voie ou du domaine public sans droit ni titre ; et non-respect des horaires d’interdiction de vente d’alcool à emporter arrêtés par la commune33.

Le législateur a adopté un amendement excluant explicitement toute possibilité de sanctionner des personnes en situation de vulnérabilité sur le domaine public34. Il précise que ne peut faire l’objet d’une amende administrative « le fait pour toute personne d’avoir installé sur la voie ou le domaine public les objets nécessaires à la satisfaction de ses besoins élémentaires ». La loi répond ainsi aux inquiétudes des associations de protection des sans-abri qui redoutaient que ce texte n’engendre des abus et autorise un maire à prendre un arrêté contre les personnes sans domicile.

E – L’amélioration de l’information des maires

La loi du 27 décembre 2019 améliore l’information des maires quant à leurs missions en tant qu’officiers de police judiciaire. Après le renouvellement général des conseils municipaux, le représentant de l’État dans le département et le procureur de la République territorialement compétent les recevront afin de leur présenter les attributions qu’ils exercent au nom de l’État et comme officiers de police judiciaire35 (art. 42). Les maires et les adjoints se verront dorénavant remettre une carte d’identité tricolore attestant de leurs fonctions d’officiers de police judiciaire pour qu’ils soient mieux identifiés par la population. De plus, à la demande du maire, le préfet ou son représentant présentera, une fois par an devant le conseil municipal, l’action de l’État en matière de sécurité et de prévention de la délinquance pour la commune concernée36 (art. 41).

Par ailleurs, la loi du 27 décembre 2019 renforce l’information du maire sur les suites judiciaires données aux infractions causant un trouble à l’ordre public commises sur le territoire de sa commune (art. 59). Afin d’éviter « toute charge administrative excessive »37, cette information sera transmise sur les dossiers pour lesquels le maire en fait la demande, et non de manière « systématique » comme le prévoyait le texte adopté par les sénateurs en première lecture. L’article L. 132-3 du Code de la sécurité intérieure qui est modifié prévoit désormais que le maire sera informé à sa demande, par le procureur de la République, « des classements sans suite, des mesures alternatives aux poursuites, des poursuites engagées, des jugements devenus définitifs ou des appels interjetés lorsque ces décisions concernent des infractions mentionnées au premier alinéa (de l’article L. 132-3 du Code de la sécurité intérieure) ». Il sera informé, à sa demande, par le procureur de la République, « des suites judiciaires données aux infractions constatées, sur le territoire de sa commune, par les agents de police municipale en application de l’article 21-2 du Code de procédure pénale ». Il sera également informé « des jugements devenus définitifs ou des appels interjetés lorsque ces décisions concernent des infractions signalées par lui en application du second alinéa de l’article 40 du même code ».

III – Un quotidien plus simple pour les élus locaux

La loi Engagement et proximité comporte des dispositions de nature à favoriser le rapprochement entre collectivités territoriales. Elle comporte également des mesures destinées à fluidifier les relations entre l’État et les collectivités territoriales.

A – Les dispositions destinées à favoriser le rapprochement entre collectivités territoriales

La loi du 27 décembre 2019 assouplit les conditions dans lesquelles des conventions qui ont pour objet la réalisation de prestations de services peuvent être conclues entre des communes (art. 65). Ces conventions pourront désormais être signées entre plusieurs EPCI ou par des communes n’appartenant pas au même EPCI à fiscalité propre. Le texte législatif supprime l’obligation préalable faite à l’EPCI d’insérer, au sein du rapport relatif aux mutualisations entre ses services et les communes membres, la mention de telles prestations. L’étude d’impact du projet de loi a indiqué que « le caractère prospectif de ce rapport, en ce qu’il oblige à anticiper l’ensemble des possibilités de mutualisation sur la durée d’un mandat électoral, représente une contrainte particulièrement pesante »38.

La loi du 27 décembre 2019 permet également la constitution d’une commission commune à l’ensemble des membres d’un groupement de commandes et portant sur des délégations de service public ou autres contrats de concession. La création d’une commission commune aux membres du groupement de commandes « vise à en faciliter le fonctionnement en faisant intervenir une seule commission lors de la passation des délégations de service public et autres contrats de concession et éviter ainsi le risque de divergences d’appréciation pouvant exister entre plusieurs commissions »39.

De plus, un EPCI à fiscalité propre sera autorisé à passer des marchés publics pour le compte de ses communes membres réunies en groupements de commandes40.

Le texte assouplit également les délégations de compétences entre les collectivités territoriales, en ouvrant la possibilité de déléguer une compétence de manière partielle (art. 68). Cette évolution répond « à un objectif d’adaptation à la diversité des réalités territoriales et aux spécificités qui leur sont propres »41.

Par ailleurs, la loi Engagement et proximité rend possible l’adhésion de groupements de collectivités territoriales et d’établissements publics locaux à l’Agence France locale (AFL) qui est un établissement de crédit agréé dont les collectivités membres (communes, départements, régions, EPCI à fiscalité propre et établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris) détiennent la propriété exclusive (art. 67).

Enfin, le département sera autorisé à verser, à titre dérogatoire, des aides aux entreprises dont l’activité est affectée par une catastrophe naturelle (art. 71). Il convient de rappeler que c’est la loi NOTRe du 7 août 2015 qui a attribué à la région la compétence exclusive des régimes d’aides et des décisions d’octroi de celles-ci aux entreprises situées sur leur territoire.

L’objectif poursuivi par le législateur est de donner la possibilité au département de répondre efficacement à des situations d’urgence, à l’image des inondations survenues dans l’Aude en octobre 2018.

B – Les mesures visant à fluidifier les relations entre l’État et les collectivités territoriales

Le texte législatif crée une procédure de « rescrit » auprès du préfet de département pour les collectivités territoriales qui souhaiteraient disposer de sa position formelle sur un acte susceptible d’être déféré (art. 74). Si ce dernier est conforme à cette prise de position, il ne pourra plus être déféré au tribunal administratif. Dans le cas où le préfet n’a pas répondu dans un délai de 3 mois, son silence vaudra absence de prise de position formelle. Ce mécanisme de rescrit administratif permettra de sécuriser les projets avant leur lancement.

L’article 75 de la loi du 27 décembre 2019 cherche à améliorer le partage d’informations et la coopération entre les préfets et les maires à l’occasion de gestion de crises. Il complète l’article L. 7422 du Code de la sécurité intérieure en précisant que « lorsque le représentant de l’État prend la direction des opérations de secours, il en informe les maires des communes dont le territoire est concerné par ces opérations ». Cette disposition législative a été introduite par le Sénat à la suite de l’incendie de l’usine Lubrizol à Rouen qui a eu lieu le 26 septembre 2019.

La loi du 27 décembre 2019 corrige une erreur matérielle de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (loi ELAN) et rétablit les pouvoirs normaux des maires en matière de droit de préemption urbain en dehors du droit de priorité dans une opération d’intérêt national (art. 76).

La loi Engagement et proximité rend facultative la constitution de conseils locaux afin de donner plus de souplesse aux conseils municipaux et communautaires pour définir les outils dont ils ont besoin pour mener leurs politiques publiques (art. 80). Ainsi, la mise en place d’un conseil pour les droits et devoirs des familles (CDDF) devient facultative. Le texte introduit aussi la possibilité de mutualiser les conseils de développement au sein des pôles d’équilibre territoriaux ruraux (PETR).

Par ailleurs, la loi du 27 décembre 2019 impose aux collectivités territoriales et à leurs groupements, lorsqu’ils bénéficient de subventions publiques pour une opération dont ils sont maîtres d’ouvrage, à publier le plan de financement de l’opération et à l’afficher « de manière permanente pendant la réalisation de l’opération et à son issue » (art. 83)42. Les modalités d’application de cette disposition seront fixées par décret.

IV – Des droits renforcés pour les élus locaux

Plusieurs mesures valorisent et encouragent l’engagement dans la vie politique locale.

A – Les dispositions permettant aux élus de mieux concilier leur mandat local avec leur vie professionnelle et personnelle

La loi Engagement et proximité étend aux candidats aux élections municipales de toutes les communes et non des seules communes de plus de 1 000 habitants le congé de campagne électorale de 10 jours qui peut être sollicité auprès de leur employeur (art. 85). Elle étend aux conseillers des communautés de communes les autorisations d’absence dont bénéficient les conseillers municipaux pour exercer leur mandat. Elle étend également aux conseillers communautaires percevant une indemnité de fonction le remboursement des frais de déplacement qu’ils engagent à l’occasion de réunions se tenant dans une autre commune que celle qu’ils représentent (art. 98).

Pour aider les élus à concilier vie de famille et vie publique, le remboursement des frais de garde d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées, handicapées ou ayant besoin d’une aide personnelle à leur domicile, qu’engagent les membres du conseil municipal pour participer aux réunions mentionnées à l’article L. 2123-1 du Code général des collectivités territoriales, est rendu obligatoire (art. 91). Il s’accompagne d’une compensation financière par l’État auprès des petites communes. « Dans les communes de moins de 3 500 habitants, le remboursement auquel a procédé la commune est compensé par l’État ». Le Sénat a relevé le seuil des communes pouvant bénéficier d’une compensation par l’État de 1 000 à 3 500 habitants.

Enfin, le texte étend l’accès au télétravail pour les conseillers municipaux, départementaux et régionaux afin de faciliter l’exercice de leur mandat (art. 89). « Sous réserve de la compatibilité de son poste de travail, le conseiller (…) est réputé relever de la catégorie de personnes qui disposent, le cas échéant, de l’accès le plus favorable au télétravail dans l’exercice de leur emploi ».

B – La réforme du régime indemnitaire des maires et des adjoints au maire

La loi Engagement et proximité permet une revalorisation des indemnités des maires des petites communes. Le gouvernement a souligné la nécessité de « rémunérer convenablement les élus locaux de la République ». Le ministre chargé des Collectivités territoriales, Sébastien Lecornu, a déclaré le 21 novembre 2019 à l’Assemblée nationale qu’il était « impensable de présenter une loi sur le statut et les conditions d’engagement des élus locaux sans aborder calmement la question de leurs indemnités ». Celles-ci sont actuellement plafonnées selon l’importance de la population de la collectivité territoriale.

La loi du 27 décembre 2019 reprend le dispositif retenu par le Sénat en première lecture qui prévoit une augmentation automatique avec un dispositif gradué en trois tranches (art. 92). Les indemnités des maires et des adjoints au maire augmenteront de 50 % dans les communes de moins de 500 habitants, de 30 % dans les communes de 500 à 999 habitants et de 20 % dans les communes de 1 000 à 3 499 habitants.

Il s’agit de « relever de manière raisonnable le montant maximal des indemnités des élus des communes de moins de 3 500 habitants, tout en permettant au maire de solliciter une réduction de son indemnité »43.

Par ailleurs, le Premier ministre Édouard Philippe a annoncé, à l’occasion du 102e congrès des maires de France, le 20 novembre 2019, une hausse de la dotation particulière pour les élus locaux (DPEL) qui sera doublée pour les communes éligibles de moins de 200 habitants, et augmentée de 50 % pour les communes éligibles de 200 à 500 habitants44.

D’autre part, chaque année, un état présentant les indemnités des élus siégeant au conseil municipal, au conseil départemental ou au conseil régional au titre de leurs différents mandats ou fonctions sera communiqué aux membres de l’organe délibérant avant l’examen du budget de la collectivité territoriale (art. 93).

Enfin, la loi du 27 décembre 2019 revient sur la modification du régime d’indemnité des présidents et vice-présidents des syndicats de communes et des syndicats mixtes adoptée dans le cadre de la loi NOTRe. Elle supprime la disposition de la loi NOTRe qui a conditionné la possibilité pour les syndicats locaux de verser une indemnité à leurs présidents et vice-présidents à la condition que leur périmètre soit supérieur à celui d’un EPCI à fiscalité propre (art. 96).

C – La protection fonctionnelle des maires

La commune aura l’obligation de souscrire, dans un contrat d’assurance, une garantie visant à couvrir le conseil juridique, l’assistance psychologique et les coûts qui résultent de l’obligation de protection à l’égard du maire. Dans les communes de moins de 35 000 habitants, le montant payé par la commune au titre de cette souscription fera l’objet d’une compensation par l’État en fonction d’un barème fixé par décret (art. 104).

D – La refonte des dispositifs de formation des élus locaux

Le gouvernement est habilité à procéder, par ordonnances, à une réforme de la formation des élus locaux (art. 105). Ces ordonnances auront pour objet de permettre à ces derniers de bénéficier de droits individuels à la formation professionnelle tout au long de la vie, et d’accéder à une offre de formation plus développée.

Ces ordonnances devront faciliter l’accès des élus locaux à la formation, notamment lors de leur premier mandat, et clarifier les différents dispositifs de formation des élus locaux selon qu’ils sont ou non liés à l’exercice du mandat. Elles devront définir un référentiel unique de formation et mutualiser le financement entre les collectivités et leurs EPCI. Elles devront aussi assurer la transparence et la qualité des dispositifs de formation et renforcer le contrôle exercé sur les organismes de formation des élus locaux.

Ces textes, qui permettront aux élus d’accéder à une offre de formation « mieux articulée avec le compte personnel de formation mis en place par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel »45, viseront également « à garantir la pérennité financière des dispositifs de formation des élus locaux »46.

En conclusion, il apparaît que la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 s’efforce de répondre aux attentes exprimées par les élus locaux en apportant un certain nombre d’assouplissements aux règles trop rigides imposées par les dernières réformes territoriales. Elle comporte des dispositions de nature à rétablir la place de la commune et des maires au sein de l’intercommunalité. Elle accorde aux maires de nouveaux pouvoirs de police « sur les incivilités du quotidien auxquelles ils sont confrontés dans leurs communes »47. Elle vient également faciliter le quotidien des élus en consolidant leurs droits. Enfin, elle a été présentée par les parlementaires comme « une première étape » avant le prochain projet de loi dit 3D relatif à la décentralisation, à la différenciation et à la déconcentration, annoncé pour le second semestre 2020.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Le 26 novembre 2019, l'Assemblée nationale avait adopté avec modification le projet de loi, lequel avait été adopté en première lecture par le Sénat, le 22 octobre 2019.
  • 2.
    L. n° 2019-1461, 27 déc. 2019, relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique : JORF n° 0301, 28 déc. 2019, texte n° 1.
  • 3.
    Les conclusions de la CMP sur le projet de loi ont été approuvées par le Sénat le 18 décembre 2019 et par l’Assemblée nationale le 19 décembre 2019.
  • 4.
    Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, communiqué de presse, 19 déc. 2019 (https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/vote-definitif-du-projet-de-loi-engagement-et-proximite).
  • 5.
    Déclaration du Premier ministre Édouard Philippe au séminaire de travail avec le gouvernement et des représentants de la majorité, 29 avr. 2019.
  • 6.
    L. n° 2015-991, 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République : JO n° 0182,8 août 2015, p. 13705, texte n° 1.
  • 7.
    V. Rapp. Sénat, t. I, 2 oct. 2019, p. 14, n° 12.
  • 8.
    V. Rapp. Sénat, t. I, 2 oct. 2019, p. 14, n° 12.
  • 9.
    V. le communiqué de presse du conseil des ministres du 17 juillet 2019.
  • 10.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 2.
  • 11.
    V. Amendement n° 1362 sur le projet de loi Engagement et Proximité déposé le 14 novembre 2019 par les députées (MODEM) Maud Petit et Sophie Mette (http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/2401/AN/1362).
  • 12.
    V. Amendement n° 1362 sur le projet de loi Engagement et proximité déposé le 14 novembre 2019 par les députées (MODEM) Maud Petit et Sophie Mette (http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/2401/AN/1362).
  • 13.
    https://www.senat.fr/encommission/2018-2019/677/Amdt_COM-586.html.
  • 14.
    V. Amendement n° CL170 sur le projet de loi Engagement et proximité déposé le 30 octobre 2019 par le député (LREM) Alain Perea (http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/2357/CION_LOIS/CL170.pdf).
  • 15.
    V. Sénat, communiqué de presse, 12 déc. 2019.
  • 16.
    V. Sénat, communiqué de presse, 12 déc. 2019.
  • 17.
    V. Rapp. AN, t. I, 7 nov. 2019, p. 60, n° 2401.
  • 18.
    https://www.amf. asso.fr/documents-transfert-obligatoire-competences-eau--assainissement-dans-les-communautes-communes-dagglomeration-lamf-reitere-ses-demandes/39462.
  • 19.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 54.
  • 20.
    Déclaration faite par le député (LREM) Vincent Bru, le 19 décembre 2019, à l’Assemblée nationale.
  • 21.
    Bruno Questel, séance publique AN, 19 déc. 2019.
  • 22.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 88.
  • 23.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 88.
  • 24.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 96.
  • 25.
    V. Rapp. Sénat, t. I, 2 oct. 2019, p. 119, n° 12.
  • 26.
    Rapp. des députés Alice Thourot et Jean-Michel Fauvergue, D’un continuum de sécurité vers une sécurité globale, sept. 2018.
  • 27.
    CSP, art. L. 3332-13.
  • 28.
    Exposé des motifs du projet de loi.
  • 29.
    V. Amendement n° COM-281 Rect sur le projet de loi déposé le 22 octobre 2019 par des membres du groupe socialiste et républicain (https://www.senat.fr/encommission/2018-2019/677/Amdt_COM-281.html).
  • 30.
    V. Rapp. Sénat, t. I, 2 oct. 2019, p. 124, n° 12.
  • 31.
    V. Rapp. Sénat, t. I, 2 oct. 2019, p. 125, n° 12.
  • 32.
    V. Rapp. Sénat, t. I, 2 oct. 2019, p. 130, n° 12.
  • 33.
    CGCT, art. L. 2212-2-1.
  • 34.
    V. l’amendement n° CL1054 sur le projet de loi Engagement et Proximité déposé le 2 novembre 2019 par des députés LREM (http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/2357/CION_LOIS/CL1054).
  • 35.
    CGCT, art. L. 2122-34-1.
  • 36.
    CGCT, art. L. 2121-41.
  • 37.
    V. l’amendement n° 1619 sur le projet de loi Engagement et Proximité déposé le 19 novembre 2019 par le gouvernement (http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/2401/AN/1619).
  • 38.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 99.
  • 39.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 104.
  • 40.
    CGCT, art. L. 5211-4-4.
  • 41.
    V. Rapp. AN, t. I, 7 nov. 2019, p. 169, n° 2401.
  • 42.
    CGCT, art. L. 1111-11.
  • 43.
    Sénat, communiqué de presse, 12 déc. 2019
  • 44.
    https://www.gouvernement.fr/partage/11285-discours-au-102eme-congres-de-l-association-des-maires-et-des-presidents-d-intercommunalite-de.
  • 45.
    Rép. min. n° 10601 : JO Sénat, 26 déc. 2019, p. 6396, Bonhomme F.
  • 46.
    Rép. min. n° 10601 : JO Sénat, 26 déc. 2019, p. 6396, Bonhomme F.
  • 47.
    Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, communiqué de presse, 19 déc. 2019 (https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/vote-definitif-du-projet-de-loi-engagement-et-proximite).

À lire également

Référence : LPA 05 Mar. 2020, n° 150z8, p.11

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