Chronique de droit constitutionnel jurisprudentiel (1er semestre 2019)

a – Sécurité et libertés

La loi « anticasseurs » passée au crible du contrôle de proportionnalité (à propos de Cons. const., 4 avr. 2019, n° 2019-780 DC, Loi visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations). Le développement des phénomènes de radicalisation en marge des manifestations conduites par le mouvement autoproclamé des « gilets jaunes » a abouti à l’adoption d’une loi destinée, selon son intitulé, à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations. Dans une décision rendue le 4 avril 2019, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la constitutionnalité des dispositions les plus emblématiques du texte en ayant recours à la technique du contrôle de proportionnalité.

Initialement présenté par des sénateurs de l’opposition, ce texte semblait avoir vocation à connaître le sort réservé à la plupart des propositions de loi qui n’émanent pas de la majorité, à savoir ne jamais faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour. Toutefois, la multiplication des débordements lors de récentes manifestations a conduit la majorité à apporter son soutien à l’examen de cette proposition de loi. La loi finalement adoptée relève incontestablement de la catégorie des textes de circonstance, adoptés en réponse à une situation inattendue et non afin de mettre en œuvre le programme politique d’une majorité. Elle se compose de 10 articles qui attribuent à l’autorité administrative, à l’autorité judiciaire et aux forces de l’ordre de nouveaux moyens pour prévenir et réprimer les atteintes à l’ordre public lors des manifestations sur la voie publique.

Dans les conditions prévues par l’alinéa 2, de l’article 61, de la constitution, la loi a été déférée au Conseil constitutionnel par le nombre requis de députés et sénateurs mais aussi, suivant une pratique déjà suivie avec la loi sur le renseignement du 24 juillet 2015, par le président de la République. En premier lieu, la constitutionnalité externe de la loi était contestée par les députés. Selon eux, la procédure d’élaboration du texte s’était déroulée dans des conditions qui portaient atteinte à l’exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Ils déploraient, en particulier, le dépôt tardif d’amendements par le gouvernement, l’absence d’étude d’impact et de publicité de l’avis du Conseil d’État rendu sur un amendement. En second lieu, sur le fond, les députés et sénateurs estimaient que quatre dispositions portaient atteinte à la liberté de manifester et au principe de légalité criminelle.

Le Conseil constitutionnel a répondu à l’ensemble des griefs soulevés par les requérants, en s’abstenant de relever d’office d’autres moyens. Avec brièveté, il a d’abord exclu toute violation de la procédure d’élaboration de la loi en ne relevant aucune méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, qu’il rattache désormais à l’article 6 de la déclaration de 1789 et à l’article 3 de la constitution. Les moyens tirés de la violation de la liberté de manifester et du principe de légalité criminelle ont davantage retenu l’attention du Conseil constitutionnel. Aux termes d’une analyse plus substantielle, il a censuré l’article 3 relatif aux interdictions administratives de manifester, tandis que les trois autres dispositions contestées ont été déclarées conformes à la constitution.

Une nouvelle fois, le Conseil constitutionnel a dû apprécier la pertinence de l’équilibre recherché par le législateur entre la protection des droits et libertés garantis par la constitution et l’impératif de maintien de l’ordre public et de recherche des auteurs d’infraction en endossant son rôle d’« agent de la circulation législative ». À l’issue du test de proportionnalité exercé pour chacun des articles soumis à son contrôle, il a censuré une disposition emblématique qui renforçait les pouvoirs de police à la disposition de l’autorité administrative (I), tandis que l’ensemble du volet pénal de la réforme a été déclaré conforme à la constitution (II).

I. – Feu rouge pour le volet préventif de la réforme

L’interdiction administrative de manifester, inscrite à l’article 3 de la loi soumise au Conseil constitutionnel, est la disposition qui a le plus retenu l’attention des médias lors de son examen. Sans grande surprise, elle a été jugée contraire à la liberté de manifester (A), à la suite d’un raisonnement particulièrement pédagogique (B).

A. – Une censure attendue

En amont de sa transmission au Conseil constitutionnel, la constitutionnalité de l’interdiction administrative de manifester avait été questionnée lors des débats parlementaires. Selon une jurisprudence traditionnelle, le Conseil exerce en effet un contrôle rigoureux des dispositions portant atteinte à des droits et libertés garantis par la constitution. Dans la mesure où la liberté de manifester relève de la liberté d’expression collective des idées et des opinions rattachées à l’article 11 de la déclaration de 1789, le Conseil estime que son « exercice est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés » (§ 8). Par conséquent, il soumet les lois qui y portent atteinte au test de proportionnalité qu’il a introduit dans sa décision Rétention de sûreté de 200895. Le constat établi en préalable à l’exercice du contrôle de proportionnalité ne faisait guère planer de doute sur l’inconstitutionnalité de la mesure. Le Conseil avait pris soin de relever, en effet, que l’article contesté conférait à l’Administration « le pouvoir de priver une personne de son droit d’expression collective des idées et des opinions » (§ 22). À l’issue de ce contrôle, il a effectivement considéré que l’interdiction administrative de manifester adoptée par le législateur portait au droit d’expression collective des opinions une atteinte qui n’était pas adaptée, nécessaire et proportionnée (§ 26). La destinée de cette disposition n’était pourtant pas écrite à l’avance, et sans doute le législateur aurait-il pu, en étant plus précis dans sa rédaction, adopter un dispositif plus respectueux de la liberté de manifester. C’est ce qui ressort de l’analyse de l’argumentaire développé par le Conseil constitutionnel à l’appui de sa censure.

B. – Une censure pédagogique

Il est souvent reproché au juge, qu’il soit judiciaire, administratif ou constitutionnel, de ne pas suffisamment motiver ses décisions. En l’occurrence, le Conseil a entendu décomposer clairement les trois étapes traditionnelles du contrôle de proportionnalité qu’il a exercé. Trois éléments ont plus précisément motivé sa censure : « [l]a portée de l’interdiction contestée, [l]es motifs susceptibles de la justifier et [l]es conditions de sa contestation » (§ 26). La pédagogie dont a entendu faire preuve le Conseil peut être interprétée comme la volonté d’accompagner cette censure sèche d’une sorte de vade-mecum à l’attention du législateur dans l’hypothèse où celui-ci entendrait adopter une nouvelle version de cet article dont l’objet serait similaire. Dans cette perspective, la disposition nouvelle devrait préciser, notamment, que l’action violente ou les agissements commis à l’occasion de manifestations doivent nécessairement présenter « un lien avec les atteintes graves à l’intégrité physique ou les dommages importants aux biens » survenus lors de ces attroupements (§ 23). Au-delà de la pédagogie déployée par le Conseil, le message adressé au législateur est assez clair. En dehors des régimes d’exception comme l’état d’urgence, les mesures de police administrative destinées à prévenir les atteintes à l’ordre public doivent être strictement proportionnées afin de ne pas être jugées contraires à la constitution.

La rigueur dont a fait preuve le Conseil constitutionnel semble avoir été moindre en présence des dispositions législatives relatives aux mesures susceptibles d’être prises par ou sous le contrôle de l’autorité judiciaire.

II. – Feu vert sur le volet répressif de la réforme

Le Conseil constitutionnel a rejeté tous les moyens soulevés par les députés et sénateurs relevant du volet pénal de la loi en validant les nouvelles compétences attribuées aux forces de l’ordre et à l’autorité judiciaire (A) ainsi qu’une nouvelle infraction pénale (B).

A. – Des nouvelles compétences conformes à la constitution

Afin de compléter la panoplie des moyens juridiques susceptibles d’être mis en œuvre en vue de rechercher les auteurs d’infractions à l’occasion de manifestations sur la voie publique, le législateur a adopté deux nouveaux dispositifs. D’une part, un article habilitant les forces de l’ordre à procéder à l’inspection visuelle et à la fouille de bagages ainsi qu’à visiter des véhicules aux abords et sur les lieux d’une manifestation. D’autre part, un article ajoutant une nouvelle restriction susceptible d’être prononcée par le juge d’instruction ou le juge des libertés et de la détention à l’encontre d’une personne placée sous contrôle judiciaire, c’est-à-dire une personne qui, dans le cadre de sa mise en examen, voit sa liberté restreinte afin qu’il soit possible de surveiller son comportement. Parmi les obligations susceptibles d’être imposées à la personne mise en examen en guise d’alternative au placement en détention provisoire, est ajoutée l’interdiction de manifester. Dans les deux cas, le Conseil constitutionnel n’a pas décelé d’inconstitutionnalité. Il a considéré que le législateur n’avait pas « porté au droit d’expression collective des idées et des opinions une atteinte qui ne serait pas nécessaire, adaptée et proportionnée » (§ 16 et 39). Enfin, s’agissant de l’interdiction judiciaire de manifester, suivant une méthode comparable à celle appliquée notamment lors du contrôle de dispositions de la loi relative à l’état d’urgence96, il a indiqué qu’il reviendrait au juge du fond d’exercer son propre contrôle de proportionnalité. Il devra, en effet, « proportionner l’interdiction de manifester (…) aux exigences justifiant le placement sous contrôle judiciaire » (§ 37). Le test de proportionnalité utilisé par le Conseil dans le cadre de ces deux contrôles a également été mis en œuvre afin d’apprécier la constitutionnalité d’un nouvel article inséré dans le Code pénal.

B. – Une nouvelle infraction conforme à la constitution

Le législateur a créé un délit de dissimulation de tout ou partie du visage sans motif légitime au sein ou aux abords d’une manifestation sur la voie publique. Ce n’est pas la première fois que le Conseil constitutionnel était saisi d’une disposition législative incriminant l’occultation du visage. Dans la décision n° 2010-613 DC, il avait ainsi déclaré conforme à la constitution la loi interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public. Toutefois, à l’époque, il s’était abstenu d’apprécier la proportionnalité du dispositif. Dans la présente décision, le Conseil a mis en œuvre le triple test de proportionnalité en considération de l’article 8 de la déclaration de 1789, à l’issue duquel « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires ». Si la loi a été déclarée conforme à la constitution, la méthode par laquelle le Conseil est parvenu à cette conclusion retient l’attention. En effet, ce dernier a pris soin d’apporter des précisions bienvenues, s’agissant en particulier des éléments constitutifs de l’infraction. Ainsi a-t-il indiqué, par exemple, que la dissimulation volontaire d’une partie du visage consistait pour une personne à vouloir « empêcher son identification [,] par l’occultation de certaines parties de son visage » (§ 29). De telles précisions constituent-elles, cependant, d’authentiques réserves d’interprétation ? Dans la mesure où elles ne sont pas expressément présentées comme telles dans le dispositif de la décision, il est possible de répondre par la négative. Pour autant, la jurisprudence judiciaire révèle que le juge du fond a tendance à faire siennes les interprétations formulées par le Conseil constitutionnel, et ce, même quand elles ne sont pas explicitement présentées comme d’authentiques « réserves d’interprétation ».

En tant que gardien du point de passage entre l’adoption de la loi et son entrée en application, le Conseil constitutionnel a donc rappelé qu’en matière d’atteintes à des droits et libertés de premier rang, le législateur n’est souverain que dans le strict respect de la constitution. La marge de manœuvre dont dispose le Conseil concernant les conditions d’exercice de son contrôle de proportionnalité met en lumière, quant à elle, la finesse de la contribution qu’il apporte à l’œuvre législative.

BLC

b – Liberté individuelle, respect de la vie privée, principe de responsabilité

Selon une jurisprudence traditionnelle, le respect de la vie privée constitue l’une des composantes du principe de liberté, protégé par les articles 2 et 4 de la déclaration de 178997. Dans trois décisions récentes, le Conseil a eu l’occasion d’expliciter le niveau de protection offert par ce droit.

Dans la décision n° 2018-761 QPC du 1er février 2019, les articles 611-1 et 225-12-1 du Code pénal, relatifs à la prohibition de la prostitution et pénalisant notamment les clients de prostitué(e)s, n’ont pas été jugés contraires au droit au respect de la vie privée (§ 19). Le Conseil a estimé, en effet, que « le législateur a assuré une conciliation qui n’est pas manifestement déséquilibrée entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et de prévention des infractions et la sauvegarde de la dignité de la personne humaine et, d’autre part, la liberté personnelle » (§ 13), dont relève le droit au respect de la vie privée.

À l’inverse, dans la décision n° 2018-764 QPC du 15 février 2019, une disposition du Code des douanes prévoyant les conditions dans lesquelles certains agents des douanes peuvent exiger la communication de données de connexion a été jugée contraire au droit au respect de la vie privée. Après avoir relevé que la survenance d’un changement de circonstances justifiait un réexamen de cette disposition (§ 5), le Conseil a considéré que le législateur n’avait pas introduit dans son texte de garanties propres à assurer une conciliation équilibrée entre le droit au respect à la vie privée et la recherche des auteurs d’infractions (§ 8).

Enfin, la méconnaissance du droit au respect de la vie privée a également été invoquée dans la décision n° 2019-772 QPC du 5 avril 2019 à l’encontre de deux articles du Code de la construction et de l’habitation qui habilitaient certains agents assermentés à visiter des locaux à usage d’habitation sans l’accord de leur occupant98. Donnant raison aux requérants, le Conseil a estimé que, en l’absence de mécanisme d’autorisation préalable délivrée par le juge, ces dispositions méconnaissaient le principe d’inviolabilité du domicile, qui découle du droit au respect de la vie privée (§ 10).

c – Liberté d’expression, liberté de conscience (…)

d – Liberté d’entreprendre, liberté contractuelle

Bien que la liberté contractuelle et la liberté d’entreprendre ne bénéficient pas d’un fondement constitutionnel explicite, le Conseil constitutionnel considère traditionnellement que leur protection est assurée par l’article 4 de la déclaration de 178999. Dans la décision n° 2019-774 QPC du 12 avril 2019, il a plus précisément apprécié la conformité à la liberté d’entreprendre de plusieurs dispositions relevant du Code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie. Parmi les nombreux griefs soulevés par les requérants et les intervenants, figurait l’inconstitutionnalité des dispositions permettant de fixer les prix de certains produits et services. Le Conseil n’a pas accueilli ces moyens. En raison de l’objectif d’intérêt général de protection des consommateurs et de la durée limitée d’application du mécanisme, il a estimé que le législateur n’avait pas porté une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre (§ 32).

BLC

a – Principe d’égalité devant la loi

La jurisprudence en matière d’égalité devant la loi est classiquement fondée sur l’article 6 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 qui reconnaît que « la loi doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Il en découle que « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ».

À propos de l’article 697-1 du Code de procédure pénale qui réserve aux juridictions spécialisées en matière militaire prévues à l’article 697 du même code la compétence pour connaître des crimes et délits commis par les militaires dans l’exercice du service, notamment dans leurs missions de maintien de l’ordre, le Conseil considère, dans la décision n° 2018-756 QPC du 17 janvier 2019, que si ces dispositions instituent bien une différence de traitement entre les parties civiles selon que l’auteur de l’infraction commise dans l’exercice d’une mission de maintien de l’ordre présente la qualité de militaire ou celle de membre de la police nationale, elle n’en est pas pour autant injustifiée.

En effet, les articles 6 et 16 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 autorisent le législateur à prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s’appliquent. Néanmoins, ces différences doivent assurer aux justiciables des garanties égales, notamment quant au respect des principes d’indépendance et d’impartialité des juridictions. Tel est le cas des règles d’organisation et de composition des juridictions spécialisées prévues par l’article 697 du Code de procédure pénale en matière militaire qui présentent, pour les justiciables, des garanties égales à celles des juridictions pénales de droit commun.

Les particularités de l’état militaire justifient, au nom de l’objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice, de prévoir la spécialisation des formations juridictionnelles chargées de connaître des infractions de droit commun commises par les militaires dans l’exercice de leur service, afin de favoriser une meilleure appréhension de ces particularités. Pour les infractions commises dans ce cadre, en particulier et en l’espèce, le service du maintien de l’ordre, les militaires de la gendarmerie ne sont pas placés dans la même situation que les membres de la police nationale. Ils restent soumis dans leur activité de maintien de l’ordre aux règles spéciales qui régissent leur statut. Ainsi, en se fondant sur les particularités de l’état militaire des gendarmes pour prévoir la compétence des juridictions spécialisées en matière militaire, le législateur n’a pas instauré de différence injustifiée entre les justiciables.

La méconnaissance du principe d’égalité devant la loi est également écartée dans la décision n° 2019-792 QPC du 21 juin 2019, à propos de la question du dépassement d’honoraires dans le cadre de l’activité libérale des praticiens des établissements publics de santé. Ces derniers qui interviennent en dehors du cadre du service public hospitalier sont autorisés à pratiquer un dépassement d’honoraires alors que les praticiens qui interviennent dans le cadre du service public hospitalier sont tenus, quant à eux, à l’absence de facturation de tels dépassements. Cette différence trouve notamment sa justification dans le fait que lorsque les praticiens des établissements publics de santé exercent une activité libérale au sein de leur établissement, ils n’interviennent pas dans le cadre du service public hospitalier. À cet égard, et dans tous les cas, la loi veille à garantir l’information des patients et la neutralité de leur orientation entre activité libérale et activité publique (CSP, art. L. 6154-2, § II).

L’exercice par les praticiens statutaires à temps plein des établissements publics de santé d’une activité libérale vise à offrir, uniquement à titre accessoire, un complément de rémunération et de retraite à ces derniers. Ils se trouvent dans une situation différente de celle des médecins libéraux employés par un établissement de santé privé qui assure le service public hospitalier. Contrairement aux premiers, ces derniers, n’ont pas nécessairement vocation à y consacrer l’intégralité de leur carrière et ne sont pas tenus d’exercer à plein temps leur activité au sein de cet établissement. Ils peuvent donc exercer, dans des proportions que la loi les laisse libres de déterminer, d’autres activités médicales, non soumises à l’interdiction de dépassements d’honoraires. La différence de situation explique la différence de traitement entre les établissements publics de santé et les établissements de santé privés.

La possibilité de pratiquer des dépassements d’honoraires par les praticiens des établissements publics de santé qui exercent une activité libérale au sein de leur établissement contribue fortement à l’attractivité des carrières hospitalières publiques et à la qualité des établissements publics de santé. De ce fait, la différence de traitement instituée est en rapport direct avec l’objet de la loi.

Il en va différemment, selon la décision n° 2018-757 QPC du 25 janvier 2019, de la prise en charge par l’assurance maladie des frais de transport des assurés sociaux ou de leurs ayants-droit obligés de se déplacer pour recevoir des soins, subir des examens médicaux ou se soumettre à un contrôle. Si le transport assis professionnalisé peut être effectué en véhicule sanitaire léger ou en taxi, le niveau de prise en charge est déterminé à partir du tarif conventionné applicable. S’agissant des véhicules sanitaires légers, le tarif est défini par la convention nationale prévue par l’article L. 322-5-2 du Code de la sécurité sociale. S’agissant des taxis, le tarif est déterminé par la convention conclue entre l’entreprise et la caisse primaire d’assurance maladie, sur le fondement du second alinéa de l’article L. 322-5 du même code.

Il était reproché à ces dispositions de prévoir que la prise en charge, par l’assurance maladie, des prestations de transport assis professionnalisé réalisées en taxi par une entreprise disposant d’une flotte mixte composée de véhicules sanitaires légers et de taxis soit limitée au tarif conventionné applicable aux véhicules sanitaires légers, lorsque le tarif conventionné applicable aux taxis est supérieur, alors que ces mêmes prestations effectuées par les entreprises disposant seulement de taxis sont, quant à elles, prises en charge sur la base du tarif conventionné applicable à ce mode de transport, même s’il est supérieur au tarif conventionné applicable aux véhicules sanitaires légers.

Le Conseil considère qu’une entreprise qui dispose d’une flotte mixte et qui, pour une prestation donnée, n’est en mesure de proposer qu’un type de véhicules en raison de l’indisponibilité de l’autre type de véhicules, n’est pas placée, au regard de l’objet de la loi, dans une situation différente d’une entreprise qui dispose d’un seul type de véhicules. La différence de traitement n’est nullement justifiée. Elle ne l’est pas davantage par l’objectif d’intérêt général de maîtrise des dépenses liées à la prise en charge par l’assurance maladie des frais de transport des assurés sociaux qui était poursuivi par le législateur en adoptant ces dispositions.

La méconnaissance du principe d’égalité est également reconnue, dans la décision n° 2018-765 QPC du 15 février 2019, à l’encontre des deux premiers alinéas de l’article 167 du Code de procédure pénale qui instituent une différence de traitement injustifiée entre les parties assistées d’un avocat et les autres en ce qu’ils réservent uniquement aux avocats la possibilité de demander au juge d’instruction la copie intégrale du rapport d’expertise pénale par lettre recommandée. S’en trouve lésé le droit des parties non assistées par un avocat d’avoir connaissance de l’intégralité de ce rapport d’expertise afin de leur permettre de présenter des observations ou formuler une demande de complément d’expertise ou de contre-expertise.

La différence dans l’accès au rapport d’expertise résultant des dispositions contestées n’est pas, en l’espèce, limitée aux cas où elle serait justifiée par la protection du respect de la vie privée, la sauvegarde de l’ordre public ou l’objectif de recherche des auteurs d’infractions. Dès lors, le principe d’égalité devant la justice s’en trouve méconnu.

En ce qui concerne les frais irrépétibles devant les juridictions pénales, le Conseil considère, dans la décision n° 2019-773 QPC du 5 avril 2019, que les dispositions du premier alinéa de l’article 800-2 du Code de procédure pénale portent atteinte à l’équilibre du droit des parties dans le procès pénal. Elles instituent une différence de traitement injustifiée selon qu’elles permettent à la juridiction de jugement prononçant une décision de relaxe ou d’acquittement d’accorder à la personne poursuivie pénalement ou civilement responsable une indemnité, supportée par l’État ou la partie civile, au titre des frais non payés par l’État et exposés par cette personne pour sa défense, tandis que, lorsque la personne poursuivie a été condamnée, ni ces dispositions ni aucune autre ne permettent à la personne citée comme civilement responsable d’obtenir devant la juridiction pénale le remboursement de tels frais, alors même qu’elle a été mise hors de cause.

Le principe d’égalité devant la justice est aussi mis en cause, aux termes de la décision n° 2019-786 QPC du 24 mai 2019, par l’article 54 de la loi du 29 juillet 1881, dans sa rédaction résultant de l’ordonnance du 13 septembre 1945 en tant qu’il introduit une distinction injustifiée entre les victimes d’infractions de presse selon le lieu de résidence de la personne poursuivie.

La poursuite des délits et contraventions commis par voie de presse peut être exercée par la partie lésée au moyen d’une citation directe. Dans ce cas, l’article 54 précité prévoit que le délai entre la délivrance de la citation et la comparution devant la juridiction de jugement doit être de 20 jours, augmenté d’un délai de distance. Ce délai de distance est d’un jour par 50 kilomètres, entre le lieu de résidence de la personne poursuivie et celui du tribunal devant lequel elle est citée à comparaître. Il répond à la volonté du législateur de garantir à la partie poursuivie un temps nécessaire à son déplacement vers le lieu où elle est citée à comparaître. En soi, la prise en compte, par l’instauration d’un délai spécifique, de la distance séparant le lieu de résidence de la personne poursuivie du lieu où elle est citée à comparaître n’est pas contraire au principe d’égalité devant la justice. Toutefois, le Conseil considère qu’en raison de l’étendue du territoire de la République, les modalités de détermination de ce délai sont susceptibles de conduire à des délais de distance très différents. Compte tenu des moyens actuels de transport, ces différences dépassent manifestement ce qui serait nécessaire pour prendre en compte les contraintes de déplacement, et ce quelle que soit la distance séparant le lieu de résidence du prévenu de celui de sa comparution. Dès lors, les dispositions contestées procèdent à une distinction injustifiée entre les justiciables.

b – Principe d’égalité devant la loi fiscale et les charges publiques – Droits et libertés en matière fiscale

Les articles 6 et 13 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 desquels le principe d’égalité devant les charges publiques tire sa substance, autorise la loi à déroger à l’égalité pour des raisons d’intérêt général. Il faut toutefois que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit et qu’elle repose sur des critères objectifs et rationnels.

Au cours de la période concernée, aucune des décisions rendues par le Conseil n’a abouti à une déclaration d’inconstitutionnalité.

Ainsi, dans la décision n° 2018-755 QPC du 15 janvier 2019, ont été déclarées conforme au principe d’égalité devant les charges publiques les dispositions de l’article 979 du Code général des impôts, dans sa rédaction issue de la loi du 30 décembre 2017 qui soumet l’impôt sur la fortune immobilière à un plafonnement en fonction des revenus du contribuable.

La précision apportée par le Conseil sur la nature de l’impôt sur la fortune immobilière qui n’est pas un impôt figurant au nombre des impositions sur le revenu, modifie la perception selon laquelle doivent être prises en compte les plus-values réalisées aux termes des dispositions de l’article 979 du Code général des impôts. Ces dispositions n’ont pas pour objet de déterminer les conditions d’imposition des plus-values, mais les modalités selon lesquelles ces plus-values sont prises en compte dans les revenus en fonction desquels est plafonné l’impôt sur la fortune immobilière. Le fait que les dispositions contestées incluent dans ces revenus les plus-values réalisées par le contribuable, sans prendre en compte l’érosion monétaire entre la date d’acquisition des biens ou droits et celle de leur cession, ne méconnaît pas l’exigence de prise en compte des facultés contributives résultant de l’article 13 de la déclaration de 1789, dès lors que l’objectif poursuivi par le législateur en instituant cet impôt est de frapper la capacité contributive que confère la détention d’un ensemble de biens et de droits immobiliers.

Ce même raisonnement est repris par le Conseil dans la décision n° 2019-769 QPC du 22 mars 2019 à propos du calcul du plafonnement de l’impôt de solidarité sur la fortune. Le Conseil réexamine, en l’espèce, suite à un changement de circonstances, les dispositions de l’article 885 V bis du Code général des impôts, dans sa rédaction résultant de la loi du 29 décembre 2012, qui soumet l’impôt de solidarité sur la fortune à un plafonnement en fonction des revenus du contribuable, là où dans sa décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012, il avait déjà jugé conformes à la constitution, dans les motifs et le dispositif de cette décision, les dispositions de cet article. Il écarte, là aussi, toute violation du principe d’égalité devant les charges publiques au même titre qu’il a pu le faire dans la décision n° 2018-755 QPC du 15 janvier 2019.

Le Conseil considère, dans la décision n° 2018-767 QPC du 22 février 2019, que l’exigence de notification aux organismes de recouvrement prévue par les dispositions de l’article L. 242-1 du Code de la sécurité sociale a pour objet de permettre une évaluation du montant de la perte de recettes pour la sécurité sociale résultant de l’exonération de cotisations sociales. De ce fait, en subordonnant le bénéfice de l’exonération à une formalité de notification, le législateur s’est fondé sur un critère objectif et rationnel en fonction des buts poursuivis, comme l’exige le respect du principe d’égalité devant les charges publiques.

Par ailleurs, la circonstance selon laquelle l’employeur qui n’a pas rempli l’obligation de notification est tenu d’acquitter la totalité des cotisations sociales, y compris pour leur part salariale, n’entraîne pas de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques. Compte tenu du taux des cotisations salariales, cette rupture n’est pas avérée.

Est également écartée, dans la décision n° 2019-771 QPC du 29 mars 2019, toute méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques par la soumission des titulaires de concessions de mines d’hydrocarbures liquides à une redevance progressive assise sur la production annuelle d’huile brute. Aux termes de l’article L. 132-16 du Code minier, cette production est imposée au taux de 8 % pour sa part de production égale ou supérieure à 1 500 tonnes. L’objet d’un tel barème est de mettre fin à la fiscalité incitative dont bénéficiaient les titulaires de concessions de mines d’hydrocarbures liquides depuis la loi du 30 décembre 1980. Il a été institué en vue de frapper la capacité contributive des titulaires de concessions de ces mines et repose sur des critères objectifs et rationnels dès lors que la loi fait porter la redevance sur la production annuelle d’huile brute.

Par ailleurs, le taux de 8 % d’imposition établi par l’article L. 132-16 du Code minier ne fait pas peser sur les titulaires de concessions de mines d’hydrocarbures liquides une charge excessive au regard de leurs facultés contributives et ne présente pas un caractère confiscatoire, d’autant qu’il est déjà appliqué à une part de la production extraite de puits mis en service avant 1980.

Ensuite, la nature respective de la taxe tréfoncière qui ne constitue pas une imposition de toute nature mais la contrepartie versée par le titulaire de la concession au propriétaire du terrain qu’il exploite et de la taxe sur l’exploration d’hydrocarbures prévue par l’article 1590 du Code général des impôts qui porte quant à elle sur les permis de recherche d’hydrocarbures, rend inopérant le grief tiré du caractère confiscatoire qui résulterait de leur cumul avec la redevance progressive des mines.

Enfin, ne peut non plus être reconnu comme ayant un caractère confiscatoire, le cumul de la redevance progressive des mines avec les redevances communale et départementale des mines prévues par les articles 1519 et 1587 du Code général des impôts, compte tenu de leur assiette, taux et tarifs respectifs.

À propos des conditions de report d’imposition d’une plus-value réalisée dans le cadre d’un apport de titres à une société contrôlée par l’apporteur telles qu’elles sont définies par l’article 150-0 B ter du Code général des impôts, le Conseil considère, dans la décision n° 2019-775 QPC du 12 avril 2019, que le législateur n’a pas méconnu l’exigence de prise en compte des capacités contributives. Le dispositif mis en place est bien fondé sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l’objet de la loi, et ne méconnaît en rien le principe d’égalité devant les charges publiques.

Il a pour objet, dans le cadre du mécanisme de report d’imposition ainsi prévu par l’article 150-0 B ter du Code général des impôts, de favoriser les restructurations d’entreprises susceptibles d’intervenir par échanges de titres, en évitant que le contribuable soit contraint de vendre une partie des titres qu’il a reçus lors de l’échange pour acquitter la plus-value qu’il a réalisée, à cette occasion, sur les titres apportés. Afin de maintenir le bénéfice du report d’imposition, en cas de donation, le législateur a transféré la charge d’imposition du donateur au donataire.

La plus-value réalisée à l’occasion de l’échange est constatée et déclarée par le contribuable et placée en report d’imposition. Au moment de la donation des titres reçus en échange de l’apport, le donataire mentionne, dans la proportion des titres transmis, le montant de la plus-value en report dans la déclaration de revenus. Ainsi, lorsqu’il accepte la donation, le donataire a une connaissance exacte du montant et des modalités de l’imposition des plus-values placées en report qui grève les titres qu’il reçoit.

Par ailleurs, il n’est mis fin au report de l’imposition de ces plus-values que lorsque le donataire cède les titres qui lui ont été donnés ou lorsque la société bénéficiaire, qu’il contrôle, cède les titres apportés. De plus, la plus-value placée en report d’imposition est définitivement exonérée lorsque le donataire cède les titres au-delà d’un délai de 18 mois. Il en est de même en cas de cession des titres apportés, par la société, au-delà d’un délai de 3 ans ou lorsque le produit de la cession fait l’objet d’un réinvestissement.

À propos de la déductibilité de l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune des dettes du redevable à l’égard de ses héritiers ou de personnes interposées, l’article 885 D du Code général des impôts prévoit que l’impôt de solidarité sur la fortune obéit aux mêmes règles que les droits de mutation par décès. Il résulte du renvoi qu’opère cet article au 2°, de l’article 773, du même code, que les dettes contractées par le redevable de l’impôt de solidarité sur la fortune à l’égard de ses héritiers ou de personnes interposées ne peuvent être déduites de l’assiette de cet impôt, sauf si la dette a fait l’objet d’un acte authentique ou d’un acte sous seing privé ayant une date certaine avant la date du fait générateur de l’impôt. Dans la décision n° 2019-782 QPC du 17 mai 2019, le Conseil reconnaît que les dispositions contestées instituent une différence de traitement entre les redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune selon que la dette qu’ils ont contractée l’a été à l’égard d’un de leurs héritiers ou d’une personne interposée, d’une part, ou à l’égard d’un tiers, d’autre part.

Néanmoins, ces dispositions ont pour but de contrôler la sincérité de ces dettes et ainsi de réduire les risques de minoration de l’impôt de solidarité sur la fortune qui sont jugés plus élevés dans le premier cas compte tenu des liens unissant une personne et ses héritiers. L’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales dicte cette différence de traitement qui repose ainsi sur des critères objectifs et rationnels en rapport direct avec l’objet de la loi.

Par ailleurs, ces dispositions n’ont pas pour objet d’interdire à un redevable de l’impôt de solidarité sur la fortune qui souhaite déduire de son patrimoine la dette contractée auprès d’un héritier ou d’une personne interposée, d’en prouver l’existence et la sincérité. Elles ont seulement pour objet d’exiger à cette fin qu’elle ait fait l’objet d’un acte authentique ou d’un acte sous seing privé ayant date certaine. Dans l’hypothèse où cette formalité n’a pas été respectée et où l’héritier ou la personne interposée ayant consenti le prêt sont eux-mêmes redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune, les dispositions contestées n’ont, en aucun cas, pour effet d’imposer deux fois une même personne sur un même patrimoine.

En conséquence, ces dispositions ne méconnaissent pas le principe d’égalité devant les charges publiques.

Le c du paragraphe I de l’article 182 B du Code général des impôts prévoit que donnent lieu à l’application d’une retenue à la source, lorsqu’elles sont payées par un débiteur qui exerce une activité en France à des personnes ou des sociétés, relevant de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés, qui n’ont pas dans ce pays d’installation professionnelle permanente, « les sommes payées en rémunération des prestations de toute nature fournies ou utilisées en France ».

La retenue à la source qu’instaure l’article 182 B du Code général des impôts, sous réserve des stipulations des conventions fiscales, vise à garantir le montant et le recouvrement de l’imposition due, à raison de leurs revenus de source française, par des personnes à l’égard desquelles l’administration fiscale française ne dispose pas du pouvoir de vérifier et de contrôler la réalité des charges déductibles qu’elles ont éventuellement engagées. Le Conseil reconnaît dans la décision n° 2019-784 QPC du 24 mai 2019 que ces dispositions instaurent une différence de traitement en imposant les personnes qui ne disposent pas d’installation professionnelle permanente en France sur les sommes qu’elles reçoivent en rémunération de leurs prestations fournies ou utilisées en France et en autorisant les personnes qui disposent en France d’une telle installation de déduire les charges engagées pour leur activité.

Toutefois, cette différence de traitement trouve sa justification dans l’objectif que se fixe l’article 182 B du Code général des impôts.

Dans la décision n° 2019-793 QPC du 28 juin 2019, est également écartée toute rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques à propos de l’article 158 du Code général des impôts qui fixe les règles de détermination des différentes catégories de revenus entrant dans la composition du revenu net global soumis à l’impôt sur le revenu. Était en cause la majoration de 25 % de l’assiette de l’impôt sur le revenu applicable à des revenus de capitaux mobiliers particuliers dans le but de soumettre à une imposition plus forte certains revenus de capitaux mobiliers distribués dans des conditions irrégulières ou occultes, afin de dissuader de telles opérations. Ce dispositif répond à l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. Ainsi, en opérant une distinction selon que les revenus sont distribués à la suite d’une décision régulière des organes compétents de la société ou que les revenus distribués résultent de décisions occultes ou irrégulières et en soumettant seulement ces derniers à la majoration d’assiette contestée, le législateur a retenu des critères objectifs et rationnels au regard du but poursuivi sans qu’il n’en résulte aucune rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques entre les bénéficiaires de revenus de capitaux mobiliers soumis à cette majoration et les autres bénéficiaires de revenus de capitaux mobiliers.

Par ailleurs, le Conseil rappelle comment apprécier l’existence d’une charge excessive au regard des facultés contributives. Pour ce faire, il convient de prendre en compte l’ensemble des impositions portant sur le même revenu et acquittées par le même contribuable. En l’occurrence, pour les revenus de capitaux mobiliers visés par les dispositions contestées, il convient de cumuler l’impôt sur le revenu et la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, tous deux calculés en fonction d’une assiette majorée de 25 %, ainsi que les contributions sociales, puis de tenir compte de la déductibilité d’une fraction de la contribution sociale généralisée, prévue à l’article 154 quinquies du Code général des impôts. Il en résulte que, sous l’empire de l’article 158 dans sa rédaction résultant de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011, les revenus en cause étaient soumis à un taux marginal maximal d’imposition de 68,9 %. Sous l’empire du même article dans sa rédaction résultant de la loi du 29 décembre 2013, ce taux s’établissait à 73,6 %.

Ces taux, qui ne s’appliquent qu’à de hauts niveaux de revenus imposables, portent sur des revenus de capitaux mobiliers dissimulés, non spontanément déclarés par le contribuable. Il ne résulte pas de ces taux une charge excessive au regard des facultés contributives des contribuables. Le respect du principe d’égalité devant les charges publiques est, de ce fait, garanti.

LB

a – Principes de légalité, nécessité et individualisation des délits et des peines

Les décisions référencées dans cette rubrique consacrée aux principes du droit répressif sont souvent aussi celles rencontrées à propos de la protection des libertés et du principe d’égalité. Les lois à caractère répressif ou qui prévoient des incriminations ou des sanctions sont de nature à porter atteinte aux libertés diverses et aux principes protecteurs des personnes poursuivies, ce qui incite les auteurs de saisine à invoquer des griefs différents mais parfois proches sur le fond.

Application des principes du droit pénal aux sanctions ayant le caractère de punition

Les principes du droit répressif ne concernent pas seulement les sanctions prononcées par des juridictions répressives, ils sont aussi applicables aux sanctions prononcées par différentes autorités, notamment administratives. Le juge constitutionnel s’est bien gardé, jusqu’à présent, de donner une définition des sanctions ayant le caractère d’une punition et il se contente de déclarer au cas par cas, et parfois plus en affirmant qu’en démontrant, qu’une sanction a ou non le caractère d’une punition. Ainsi, dans la décision n° 2018-767 QPC du 22 février 2019, Sté ODDO BHF, si le Conseil rappelle sa position de principe selon laquelle « les principes énoncés par [l’article 8 de la déclaration de 1789] s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition » (§ 6), il juge que les dispositions du treizième alinéa de l’article L. 242-1 du Code de la sécurité sociale instituent une exonération de cotisations sociales des actions attribuées gratuitement et n’édictent aucune peine ou sanction ayant le caractère de punition (§ 8). Elles se bornent à tirer les conséquences de la perte du bénéfice de l’exonération et elles visent à garantir le recouvrement des redressements de cotisations.

Le même principe d’application aux sanctions présentant le caractère de punition est rappelé dans la décision n° 2018-766 QPC du 22 février 2019, Mme Sylviane D. (§ 3), à propos de l’article 22 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 qui prévoit l’obligation pour le bailleur de restituer le dépôt de garantie, qui ne peut être supérieur à 1 mois de loyer en principal, au locataire dans un délai maximal de 2 mois à compter de la remise des clés par ce dernier. À défaut de restitution dans les délais prévus, le dépôt de garantie restant dû au locataire est majoré d’une somme égale à 10 % du loyer mensuel en principal, pour chaque période mensuelle commencée en retard. La requérante estimait être victime d’une sanction ayant le caractère d’une punition et considérait que cette mesure méconnaissait les principes de proportionnalité et d’individualisation des peines. Le Conseil a cependant jugé qu’il ne peut s’agir d’une sanction ayant le caractère d’une punition à laquelle s’appliquerait l’article 8 de la déclaration de 1789. Si le dépôt de garantie restant dû au locataire est majoré d’une somme égale à 10 % du loyer mensuel en principal, pour chaque période mensuelle commencée en retard, la majoration présente un caractère indemnitaire, car elle compense le préjudice résultant pour le locataire du défaut ou du retard de restitution du dépôt de garantie et elle favorise le règlement rapide des nombreux contentieux qui en découlent. Le législateur s’est fondé, en outre, sur un élément en lien avec l’ampleur du préjudice, dans la mesure où le montant du loyer mensuel est pris pour référence comme plafond du dépôt de garantie, et a pris en compte la durée de ce préjudice (§ 7). Le bailleur ne se voit ainsi pas infliger une sanction.

Principe de proportionnalité et d’individualisation des peines

L’article 8 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 énonce que « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Des adverbes « strictement et évidemment », le Conseil constitutionnel déduit un principe d’individualisation des peines. Ce dernier a été rappelé dans la décision n° 2019-770 QPC du 29 mars 2019, M. Chamsoudine C. Le Conseil rappelle qu’il ressort des articles 7, 8 et 9 de la déclaration de 1789 qu’il appartient au législateur, dans l’exercice de sa compétence, de fixer des règles de droit pénal et de procédure pénale de nature à exclure l’arbitraire dans la recherche des auteurs d’infractions, le jugement des personnes poursuivies ainsi que dans le prononcé et l’exécution des peines. Le principe d’individualisation des peines, qui découle de l’article 8 de cette déclaration, implique qu’une sanction pénale ne puisse être appliquée que si le juge l’a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce.

L’article 132-23 du Code pénal instaure, pour certaines infractions spécialement prévues par la loi, une période de sûreté attachée de plein droit à la condamnation à une peine d’emprisonnement ou de réclusion criminelle, non assortie du sursis, dont la durée est égale ou supérieure à 10 ans. Pendant toute la durée de la période de sûreté, la personne condamnée ne peut bénéficier d’une suspension ou d’un fractionnement de sa peine, d’un placement à l’extérieur, de permissions de sortir, d’une mesure de semi-liberté et d’une mesure de libération conditionnelle. Faute de prévoir la lecture aux jurés des dispositions de l’article 132-23 du Code pénal relatives à la période de sûreté, l’article 362 du Code de procédure pénale ne garantirait pas que ceux-ci soient mis à même de connaître la portée et les effets de la peine qu’ils décident d’infliger. Il en résulterait une méconnaissance du principe d’individualisation des peines (§ 3).

Comme la période de sûreté ne constitue pas une peine s’ajoutant à la peine principale, mais une mesure d’exécution de cette dernière présentant un lien étroit avec celle-ci, et si elle s’applique de plein droit, en vertu de l’article 132-23 du Code pénal lorsque les conditions légales en sont réunies, elle ne méconnaît pas le principe d’individualisation des peines105. Toutefois, lorsqu’une cour d’assises composée majoritairement de jurés, qui ne sont pas des magistrats professionnels, prononce une peine à laquelle s’attache une période de sûreté de plein droit, ni les dispositions contestées ni aucune autre ne prévoient que les jurés sont informés des conséquences de la peine prononcée sur la période de sûreté et de la possibilité de la moduler (§ 9). Le Conseil opère alors une distinction quant à la règle du prononcé de la peine en fonction des juridictions d’assises. Lorsqu’il s’agit de cours d’assises spéciales, ainsi dénommées parce que spécialement composées et compétentes pour statuer sur les crimes commis en matière de terrorisme et de trafic de stupéfiants en bande organisée, les magistrats professionnels qui les composent sont donc censés être informés des conséquences sur la période de sûreté de la peine et celle-ci est donc prononcée en toute connaissance de cause et avec le souci de l’individualisation de la peine. Selon le Conseil, tel ne pourrait pas être le cas pour les cours d’assises de droit commun, composées de 3 magistrats professionnels et d’un jury de 6 citoyens tirés au sort.

Des mêmes termes de cet article 8 de la déclaration découle aussi le principe de proportionnalité des peines, illustré par la décision n° 2019-789 QPC du 10 mai 2019, M. Hendrik A. et a. Le Conseil a adopté une jurisprudence, constante elle aussi, rappelant que si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d’appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer de l’absence de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue (§ 5). En punissant le manquement à l’obligation de déclarer certains transferts de capitaux financiers d’une amende proportionnelle au montant des sommes sur lesquelles a porté l’infraction ou sa tentative, le législateur a instauré une sanction dont la nature est liée à celle de l’infraction. D’autre part, en retenant un taux de 50 %, qui ne constitue qu’un taux maximal pouvant être modulé par le juge sur le fondement de l’article 369 du Code des douanes, le législateur a retenu une sanction qui n’est pas manifestement hors de proportion avec la gravité de l’infraction. La loi poursuit aussi l’objectif de lutte contre le blanchiment de capitaux, la fraude fiscale et les mouvements financiers portant sur des sommes d’origine frauduleuse, ce qui relève de l’objectif à valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales ainsi que celui de sauvegarde de l’ordre public (§ 8 et 9).

Dans la décision n° 2019-785 QPC, M. Mario S. précitée (cf. la rubrique de cette chronique consacrée aux textes constitutionnels), le Conseil rappelle qu’il résulte du principe de nécessité des peines, protégé par l’article 8 de la déclaration de 1789, et de la garantie des droits, proclamée par l’article 16 de la même déclaration, un principe selon lequel, en matière pénale, il appartient au législateur, afin de tenir compte des conséquences attachées à l’écoulement du temps, de fixer des règles relatives à la prescription de l’action publique qui ne soient pas manifestement inadaptées à la nature ou à la gravité des infractions (§ 7). En prévoyant que ces infractions ne peuvent commencer à se prescrire tant qu’elles sont en train de se commettre, les dispositions contestées de l’article 7 du Code de procédure pénale fixent des règles qui ne sont manifestement pas inadaptées à la nature de ces infractions. Il n’en résulte pas non plus une impossibilité pour une personne poursuivie pour une infraction continue de démontrer que cette infraction a pris fin, le juge pénal appréciant souverainement les éléments qui lui sont soumis afin de déterminer la date à laquelle l’infraction a cessé.

Présomption d’innocence et droits de la défense

L’article 9 de la déclaration des droits proclame que : « Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ». Le Conseil constitutionnel en déduit un principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, ce qu’il rappelle dans la décision n° 2019-772 QPC du 5 avril 2019, M. Sing Kwon C. et a., à propos de la visite des locaux à usage d’habitation par des agents municipaux du service municipal du logement sans l’accord de l’occupant ou du gardien du local. À ce principe, s’ajoute celui tiré de l’article 16 qui garantit les droits de la défense et le droit à un procès équitable. La deuxième phrase du premier alinéa de l’article L. 651-7 du Code de la construction et de l’habitation reconnaît un droit à ces agents assermentés de recevoir toute déclaration et de se faire présenter par les propriétaires, locataires ou autres occupants toute pièce ou document établissant les conditions dans lesquelles les lieux sont occupés, et ne saurait, en elle-même, méconnaître les droits de la défense ni le droit à un procès équitable. De même, le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser ne fait pas obstacle à ce que l’Administration recueille les déclarations faites par une personne en l’absence de toute contrainte. C’est cette dernière qui aurait pu entraîner l’inconstitutionnalité de la disposition législative, ce qui n’est pas le cas.

Cumul de sanctions

Le juge constitutionnel a fixé des règles destinées à éviter que le cumul des sanctions administrative et pénale à raison des mêmes faits porte atteinte aux principes de nécessité et de proportionnalité des peines. Dans la décision n° 2019-790 QPC du 14 juin 2019, Sté ENR Grenelle Habitat et a., selon les requérants, l’article L. 522-1 du Code de la consommation permet à l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation de prononcer des amendes administratives pour sanctionner les pratiques commerciales trompeuses, qui sont, par ailleurs, réprimées pénalement par l’article L. 132-2 du même code. L’article 8 de la déclaration des droits ne fait pas obstacle à ce que les mêmes faits commis par une même personne puissent faire l’objet de poursuites différentes aux fins de sanctions de nature différente en application de corps de règles distincts (§ 5). Le contrôle de la conformité d’un cumul de poursuites à ce principe impose de déterminer les faits qui sont poursuivis et sanctionnés, les intérêts sociaux qui sont protégés par l’instauration des sanctions et la nature de ces dernières. Encore faut-il que les sanctions soient précisément identifiées et les dispositions législatives clairement énoncées. L’article L. 522-1 du Code de la consommation se bornant à donner compétence à l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements aux dispositions mentionnées aux articles L. 511-5, L. 511-6 et L. 511-7 du même code, il n’a ni pour objet ni pour effet d’instituer une sanction administrative (§ 7). Le cumul des poursuites n’étant pas démontré, il n’y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel de statuer sur la question prioritaire de constitutionnalité.

MV

b – Droits de la défense – sanctions ayant le caractère de punition (…)

a – Le droit à un recours juridictionnel effectif, le droit à un procès équitable et le principe d’impartialité et d’indépendance des juridictions

Le Conseil constitutionnel reconnaît, sur le fondement de l’article 16 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, un droit constitutionnel à un recours juridictionnel effectif106. Ce droit peut donc être invoqué à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité107.

Dans la décision n° 2018-758/759/760 QPC du 31 janvier 2019, M. Suat A. et a. [Absence d’appel d’une décision de placement sous contrôle judiciaire ou assignation à résidence avec surveillance électronique dans le cadre d’une convocation par procès-verbal], le Conseil constitutionnel était saisi de la troisième phrase, du troisième alinéa, de l’article 394 du Code de procédure pénale. Cette disposition, telle qu’interprétée par la Cour de cassation108, ne permet pas au prévenu de faire appel de la décision du juge des libertés et de la détention de le placer sous contrôle judiciaire ou sous assignation à résidence avec surveillance électronique en attendant sa comparution devant le tribunal (§ 9). Le Conseil a fait une appréciation globale du respect du droit à un recours juridictionnel effectif. Il a d’abord relevé que le prévenu « peut, à tout moment, saisir le tribunal correctionnel d’une demande de mainlevée ou de modification de ces mesures » et « notamment faire valoir l’irrégularité de l’ordonnance du juge des libertés et de la détention ayant ordonné la mesure ». Le tribunal statue ensuite dans les 10 jours de la réception de la demande. Cette décision est elle-même susceptible d’appel (§ 10). En conséquence, bien que le prévenu ne puisse directement faire appel de la décision du juge des libertés et de la détention, il « dispose d’autres moyens de procédure lui permettant de contester utilement et dans des délais appropriés les dispositions de cette ordonnance » (§ 11). Après avoir examiné les autres griefs, le Conseil a donc déclaré ces dispositions conformes à la constitution (§ 14).

Dans la décision n° 2018-763 QPC du 8 février 2019, Section française de l’observatoire international des prisons [Rapprochement familial des détenus prévenus attendant leur comparution devant la juridiction de jugement], le Conseil s’est prononcé sur la conformité à la constitution de l’article 34 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire. Ce dernier dispose que « les prévenus dont l’instruction est achevée et qui attendent leur comparution devant la juridiction de jugement peuvent bénéficier d’un rapprochement familial jusqu’à leur comparution devant la juridiction de jugement ». Cette décision est une décision administrative, susceptible de faire l’objet d’un recours devant le juge administratif. Néanmoins, d’après la jurisprudence constante du Conseil d’État109, cette décision est subordonnée à l’accord du magistrat judiciaire saisi du dossier. Ainsi, le juge administratif saisi d’un recours contre la décision ne peut « contrôler la régularité et le bien-fondé de l’avis défavorable du magistrat judiciaire qui en constitue, le cas échéant, le fondement » (§ 5). Le Conseil constitutionnel a estimé qu’étant donné qu’aucune autre voie de recours ne permet de contester cet avis, « il n’existe pas de recours juridictionnel effectif contre la décision administrative de refus de rapprochement familial lorsque celle-ci fait suite à l’avis défavorable du magistrat judiciaire » (§ 6). Il a donc considéré que la disposition était contraire à la constitution en ce qu’elle méconnaissait le droit à un recours juridictionnel effectif (§ 7-8).

Dans la décision n° 2019-777 QPC du 19 avril 2019, M. Bouchaïd S. [Caducité de la requête introductive d’instance en l’absence de production des pièces nécessaires au jugement], le Conseil était saisi de l’article L. 600-13 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté. Cette disposition prévoit que le juge administratif peut « déclarer caduque une requête en matière de contentieux de l’urbanisme lorsque son auteur n’a pas produit, dans un délai déterminé et sans motif légitime, les pièces nécessaires au jugement de l’affaire ». Le Conseil a estimé qu’une telle atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif était justifiée par la poursuite d’un objectif d’intérêt général : la limitation des recours dilatoires (§ 4). Il a néanmoins considéré que cette atteinte était disproportionnée. D’abord, la notion de « pièces nécessaires au jugement d’une affaire » a été jugée trop imprécise. Elle ne permettrait pas au requérant de savoir les pièces qu’il doit produire, alors même que, d’après les dispositions en cause, le juge n’est obligé « ni d’indiquer au requérant les pièces jugées manquantes ni même de lui préciser celles qu’il considère comme nécessaires au jugement de l’affaire » (§ 6). Ensuite, le requérant ne peut pas faire rapporter la déclaration de caducité par la seule production des pièces jugées manquantes et il « ne peut introduire une nouvelle instance que si le délai de recours n’est pas expiré » (§ 7). Le Conseil a estimé que de telles restrictions portaient une atteinte disproportionnée au droit à un recours juridictionnel effectif au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi. Il les a donc déclarées contraires à la constitution (§ 8).

Dans la décision n° 2019-787 QPC du 7 juin 2019, M. Taoufik B. [Absence de sursis à exécution du licenciement d’un salarié protégé], le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la conformité à la constitution du premier alinéa de l’article L. 1232-6 du Code du travail, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social. D’après ces dispositions, un salarié protégé ne peut demander, devant le juge administratif, la suspension de la décision administrative autorisant son licenciement car ce recours se trouve privé d’objet dès l’envoi de la lettre de licenciement par l’employeur. Le Conseil constitutionnel a apprécié globalement la constitutionnalité de l’atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif. Il a d’abord relevé, d’une part, qu’une fois le licenciement notifié, le salarié protégé « ne peut plus obtenir la suspension, par le juge administratif, de l’exécution de la décision administrative ayant autorisé ce licenciement » et, d’autre part, qu’il ne peut pas non plus « obtenir le maintien de son contrat de travail auprès du juge judiciaire des référés » (§ 8). Le recours ouvert au salarié protégé contre la décision administrative autorisant son licenciement ne peut donc avoir de caractère suspensif. Le Conseil a d’abord relevé que « le caractère non suspensif d’une voie de recours ne méconnaît pas, en lui-même, le droit à un recours juridictionnel effectif » (§ 9). Ce principe est établi depuis longtemps dans sa jurisprudence110. Il a ensuite évalué si le recours dont dispose le salarié protégé lui permet de contester utilement la décision administrative autorisant son licenciement. Il a d’abord relevé que saisi du recours, le juge administratif pouvait en prononcer l’annulation (§ 10). Il a ensuite souligné que, si cette annulation est prononcée, le salarié protégé peut bénéficier « sur sa demande, d’une réintégration de plein droit dans son emploi ou dans un emploi équivalent » (§ 11). Il a relevé qu’il pouvait également être réintégré dans son mandat, ou à défaut bénéficier de la protection contre le licenciement pendant une durée de 6 mois, ou encore, s’il était délégué syndical, bien qu’il n’ait pas droit à la réintégration dans son mandat, il peut néanmoins être à nouveau désigné comme délégué syndical (§ 12). Enfin, il souligne que, sur le plan financier, il peut obtenir une « indemnité correspondant à la totalité du préjudice subi au cours de la période écoulée entre son licenciement et sa réintégration » et, s’il n’a pas demandé cette réintégration, une indemnité qui « couvre la période écoulée entre le licenciement et les 2 mois suivant la notification de l’annulation de l’autorisation administrative de licenciement » (§ 13). En s’appuyant sur ces éléments, il a estimé que « le législateur a institué des garanties suffisantes visant à remédier aux conséquences, pour le salarié protégé, de l’exécution de l’autorisation administrative de licenciement » (§ 14). Il a effectué le même contrôle s’agissant des garanties permettant « de remédier aux conséquences, pour les institutions représentatives du personnel, de l’exécution de l’autorisation administrative de licenciement » (§ 15-16) et a estimé qu’elles étaient suffisantes. Il a donc considéré que le droit à un recours juridictionnel effectif n’était pas méconnu par les dispositions en cause (§ 17).

Dans la décision n° 2019-788 QPC du 7 juin 2019, Mme Lara A. [Absence de recours juridictionnel à l’encontre de la décision de placement d’animaux vivants prise par le procureur de la République], le Conseil a évalué la conformité à la constitution de l’absence de recours contre la décision du procureur de la République de placer un animal faisant l’objet d’une saisie judiciaire. Le Conseil a relevé que si le propriétaire de l’animal ne pouvait attaquer directement la décision de placement, il pouvait néanmoins demander la restitution de l’animal au juge d’instruction au cours d’une information judiciaire et au procureur de la République dans les autres cas, et contester le refus éventuellement opposé à sa demande dans le cadre d’un recours juridictionnel (§ 9 et 10). Il a donc estimé qu’étant donné que le « propriétaire en cause dispose d’un recours lui permettant d’obtenir qu’il soit mis fin à la mesure de placement », le droit à un recours juridictionnel effectif n’a pas été méconnu (§ 11).

Dans la décision n° 2019-791 QPC du 21 juin 2019, Section française de l’observatoire international des prisons [Autorisation de sortie sous escorte d’une personne détenue], le Conseil s’est prononcé sur la constitutionnalité de l’article 148-5 du Code de procédure pénale, dans sa rédaction résultant de la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale, et de l’article 723-6 du Code de procédure pénale, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. Le premier article prévoit qu’une personne mise en examen, un prévenu ou un accusé peut obtenir de la juridiction d’instruction ou de jugement une autorisation de sortie sous escorte, à titre exceptionnel. Néanmoins, aucun recours n’est prévu en cas de refus d’une telle autorisation (§ 8). En 2016, le Conseil constitutionnel avait été saisi de dispositions similaires qui ne prévoyaient pas de recours contre le refus de délivrance des permis de visite et des autorisations de téléphoner au profit des personnes placées en détention provisoire. Il les avait alors censurées comme méconnaissant les exigences découlant de l’article 16111. En 2018, il avait censuré des dispositions ne prévoyant aucun recours contre la décision de l’autorité judiciaire interdisant aux personnes prévenues de correspondre par écrit avec toute personne de leur choix112. Suivant un raisonnement similaire, le Conseil a estimé qu’au « regard des conséquences qu’entraîne ce refus pour une personne placée en détention provisoire », les dispositions en cause méconnaissait les exigences de l’article 16 (§ 9). L’article 723-6 du Code de procédure pénale concerne la possibilité pour les personnes condamnées détenues de bénéficier d’une autorisation de sortie sous escorte, à titre exceptionnel. Une telle autorisation est accordée ou refusée par le juge d’application des peines et il peut être fait appel de cette décision devant le président de la chambre de l’application des peines. Le problème n’étant donc pas celui de l’absence de recours, mais celui de l’absence de délai imposé au juge pour statuer, ainsi que de l’absence de motivation. Le Conseil a d’abord relevé que le silence gardé par la juridiction valait rejet 2 mois après la demande ; ce refus pouvant lui-même être contesté devant le président de la chambre de l’application des peines, dans un délai de 2 mois (§ 11). Il a ensuite estimé qu’il n’y avait pas besoin de prévoir une prise en compte de l’urgence dans les dispositions législatives car « il appartient au juge de tenir compte de l’éventuelle urgence de la demande pour rendre une décision avant l’expiration du délai de 2 mois » (§ 12). Enfin, il a considéré que le droit au recours n’imposait pas que le législateur précise les motifs d’octroi ou de refus d’une autorisation de sortie sous escorte (§ 13). En conséquence, le Conseil a estimé que l’article 723-6 du Code de procédure pénale est conforme à la constitution.

La décision n° 2019-794 QPC du 28 juin 2019, Union syndicale des magistrats administratifs et a. [Demande en appréciation de la légalité externe d’une décision administrative non réglementaire], est relative à l’article 54 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance. Ces dispositions permettent au bénéficiaire ou à l’auteur d’une décision administrative non réglementaire de saisir le tribunal administratif pour qu’il en apprécie la légalité externe. Une fois cette légalité externe établie par le tribunal, « aucun moyen tiré de cette cause juridique ne peut plus être invoqué à son encontre, notamment par voie d’exception » (§ 5). Le Conseil relève ainsi que les requérants attaquant une « décision administrative non réglementaire définitive s’insérant dans une opération complexe » sont alors limités dans les moyens qu’ils peuvent invoquer pour contester cette décision (§ 6). Après avoir relevé que le législateur avait poursuivi un intérêt général en souhaitant « limiter l’incertitude juridique pesant sur certains projets de grande ampleur » (§ 7), le Conseil a souligné que cette procédure « ne peut porter que sur certaines décisions administratives non réglementaires » (§ 8). Il a également relevé que le requérant pouvait toujours « contester, par voie d’action ou d’exception, la légalité interne de cette décision, c’est-à-dire son bien-fondé » (§ 9) et qu’en raison de la publicité de la procédure d’appréciation de légalité externe, toute personne ayant un intérêt à agir peut être informée des conséquences éventuelles de cette demande sur les recours ultérieurs et intervenir à la procédure (§ 10). Enfin, le Conseil relève l’office particulier du juge saisi en appréciation de légalité externe. Ce dernier peut ainsi relever d’office tout motif de légalité externe, même si ce motif n’est pas d’ordre public. Le Conseil souligne en conséquence qu’il lui appartient, « dans l’exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, d’ordonner toutes les mesures d’instruction qu’il estime nécessaires à la solution des questions qui lui sont soumises, et notamment de requérir des parties ainsi que, le cas échéant, de tiers, la communication des documents qui lui permettent d’établir sa conviction » (§ 11). Tous ces éléments ont conduit le Conseil a estimer que les dispositions en cause ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit à un recours juridictionnel effectif.

MB

b – Le principe de sécurité juridique (…)