I – La contestation élargie des bases de répartition des redevances

Une association syndicale autorisée est habilitée, en contrepartie de la réalisation de travaux ou d’ouvrages ou de leur entretien effectués au profit des propriétaires associés, à demander le versement de cotisations syndicales établies proportionnellement à l’intérêt qu’y trouve chaque propriétaire et destinées à couvrir les charges exposées par ce service dont il bénéficie directement. La jurisprudence3 puis explicitement l’ordonnance du 1er juillet 2004 ont donc qualifié les recettes perçues par une association syndicale sur les propriétaires membres de redevances pour service rendu, qui sont recouvrées par voie de rôles rendus exécutoires par le préfet.

La fixation, au titre d’une année, de la redevance due par chaque propriétaire concerné résulte de l’application au montant des dépenses de l’association fixées par son budget annuel d’une table de répartition préfixée. Le recours contentieux contre la redevance mise à la charge d’un propriétaire s’exerce devant le tribunal administratif. L’article 54 du décret du 3 mai 2006 dispose que « l’introduction devant une juridiction de l’instance ayant pour objet de contester le bien-fondé de la redevance liquidée par l’association suspend la force exécutoire du titre [de recette]. L’exercice de ce recours par le débiteur se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d’un acte de poursuites ».

Sur le fondement du décret du 18 décembre 1927, le Conseil d’État avait déjà reconnu qu’il était possible de contester, à l’occasion de ce recours contentieux spécial, les bases de répartition des dépenses. Mais il avait, d’une part, interdit le recours direct contre la délibération de l’association fixant les bases de répartition et, d’autre part, limité la possibilité d’exciper de l’illégalité de ces bases de répartition au seul recours exercé contre le premier rôle qui a fait application de ces bases et à la condition que celui-ci soit formé dans le délai prescrit. Cette jurisprudence ancienne4 était explicitement motivée par la sécurité juridique, bien avant sa reconnaissance comme principe général du droit5. Elle avait déjà été confirmée, sous l’empire du nouveau régime issu de l’ordonnance du 1er juillet 2004 et du décret du 3 mai 2006, par un avis contentieux du Conseil d’État6 faisant toujours référence à « l’importance qui s’attache à la préservation de la sécurité juridique des bases de répartition des dépenses entre les propriétés incluses dans le périmètre » d’une association syndicale autorisée. L’irrecevabilité du moyen qui invoque tardivement l’illégalité de la décision fixant les bases de répartition des dépenses est un moyen d’ordre public qu’il appartient au juge de soulever d’office7.

Le Conseil d’État a eu l’occasion de préciser, à l’occasion du litige dont il était saisi par M. Léonard sous le n° 372131 et dont la décision sera mentionnée sur ce point aux tables du Recueil Lebon, que l’exception d’illégalité des bases de répartition peut être invoquée, non seulement à l’occasion du premier titre qui en fait application, mais aussi du premier titre qui aurait dû en faire application. En effet, lorsque se réalise un événement qui a une incidence sur le périmètre d’une association syndicale autorisée, par exemple l’absorption d’une autre association, les bases de répartition des dépenses de l’association devraient être modifiées, pour maintenir le principe de proportionnalité entre les dépenses et les recettes. S’il n’était pas procédé à une nouvelle répartition des bases, un propriétaire pourrait contester cette absence de nouvelle répartition à l’appui d’un recours dirigé contre la perception de la première redevance suivant cet événement. Compte tenu de l’objectif toujours maintenu de préservation de la sécurité juridique de tous les propriétaires concernés, on peut toutefois penser que le Conseil d’État appréciera avec pragmatisme dans quelles conditions une association syndicale aurait l’obligation de procéder à une nouvelle répartition des bases. Ainsi, en cas d’absorption d’une autre association syndicale en fin d’année, il pourrait être matériellement impossible de procéder à une nouvelle opération de répartition des bases avant l’adoption du budget pour l’année suivante. Dans ce cas, ce n’est qu’au titre de l’année suivante que l’exception d’illégalité pourrait être jugée recevable.

En acceptant la contestation de l’absence de modification de la répartition des bases, le Conseil d’État décline donc sa jurisprudence traditionnelle sur les changements de circonstance de fait8 pour inciter les associations syndicales à ne pas différer une modification des bases de répartition lorsqu’elle devient nécessaire. Dans l’espèce dont il était saisi, le Conseil d’État a censuré un tribunal administratif qui avait omis de s’interroger sur la recevabilité d’une exception d’illégalité soulevée au titre de la contestation d’une redevance concernant l’année 2010, alors qu’un changement des bases de répartition de l’association syndicale du canal Saint-Julien aurait dû intervenir avant l’adoption du premier budget suivant l’absorption de l’association syndicale du canal des Balaruts, autorisée par arrêté préfectoral du 21 mai 2008, soit pour le budget 2009. Ce n’est donc qu’à l’appui d’une contestation de la redevance due au titre de 2009 que ce moyen sur la répartition des bases aurait été recevable, et non à l’appui d’une contestation de la redevance due au titre de 2010.

II – La contestation du budget annuel par voie d’exception

Puisque la redevance mise à la charge d’un propriétaire chaque année procède de l’application de la base de répartition aux dépenses annuelles, et dès lors que les moyens de contester cette base de répartition sont strictement encadrés dans un souci de sécurité juridique, le recours contentieux contre la redevance n’a véritablement d’effet utile que si le propriétaire peut contester le budget annuel voté par l’association syndicale autorisée. S’agissant de l’équivalent d’un impôt de répartition, le tarif de la redevance résulte en réalité du montant des dépenses à répartir.

Lorsque le propriétaire reçoit son titre de perception, le budget de l’association a déjà été adopté, et en l’absence de recours pour excès de pouvoir engagé directement contre lui dans le délai de recours contentieux9, il sera le plus souvent devenu définitif. Le Conseil d’État avait déjà accepté l’annulation d’une délibération fixant le tarif de redevances syndicales par voie de conséquence de l’annulation pour excès de pouvoir d’une délibération budgétaire d’une association syndicale autorisée prévoyant des dépenses nouvelles, contestée dans le délai de recours contentieux10. Il a jugé, dans l’affaire dont il était saisi par M. Léonard sous le n° 372130 et dont la décision sera mentionnée sur ce point aux tables du Recueil Lebon, qu’à l’appui du recours spécial ayant pour objet de permettre aux membres d’une association syndicale autorisée de contester le bien-fondé des redevances mises à leur charge, il est aussi possible de présenter, par voie d’exception et donc après l’expiration du délai de recours, un moyen tiré de l’illégalité de la délibération budgétaire annuelle par laquelle le syndicat a prévu et autorisé les dépenses et les recettes de l’association.

Cette solution n’était pas évidente. Elle a d’ailleurs été rendue aux conclusions contraires d’Émilie Bokdam-Tognetti, qui estimait que, n’étant pas un acte réglementaire, le budget d’une association syndicale ne devait pas pouvoir faire l’objet d’une exception d’illégalité. En effet, si la recevabilité d’un moyen tiré, par la voie de l’exception, de l’illégalité d’une décision administrative est perpétuelle s’agissant des actes réglementaires11, elle n’est en revanche acquise aux actes à caractère non réglementaire que s’ils ne sont pas devenus définitifs12. Or, le Conseil d’État juge traditionnellement qu’une délibération budgétaire n’est pas un acte réglementaire13, puisqu’il s’agit seulement d’un acte de prévision qui, sauf le cas des dépenses obligatoires, se contente de les autoriser sans créer d’obligation de dépenser. Mais la haute juridiction n’a pas voulu ici se prononcer sur la nature de la délibération budgétaire d’une association syndicale autorisée, qu’elle ne qualifie pas : le Conseil d’État se contente d’autoriser l’exception d’illégalité, compte tenu du caractère tout à fait particulier du recours spécial ouvert aux propriétaires concernés et afin de garantir le caractère utile de ce recours. On observera qu’il avait, de manière similaire, jugé recevable l’exception d’illégalité de la délibération d’un SDIS prévoyant une catégorie de dépenses à la charge des communes en cas de contestation, par une commune, d’une dépense mise à sa charge au titre de sa contribution en découlant14. Dans cette espèce, comme dans l’affaire soumise par M. Léonard, la délibération fixait le principe même d’une créance et ne se bornait pas à arrêter une répartition.

L’exception d’illégalité des redevances syndicales est admise de manière générale, sans aucune restriction. Elle concerne tant les moyens de légalité externe que ceux de légalité interne. La nature particulière des redevances les distingue ainsi des impôts directs locaux. Si le juge de l’impôt autorise les contribuables à se prévaloir des vices de la procédure d’adoption des délibérations qui ont fixé le taux de l’imposition, il interdit en revanche d’invoquer le fait que la délibération distincte par laquelle l’assemblée de la collectivité territoriale au profit de laquelle l’imposition contestée est perçue a fixé son budget, aurait méconnu les règles de calendrier, de procédure ou de fond en conformité desquelles celui-ci doit être adopté, en recettes et en dépenses15 . Pour les redevances syndicales, il n’y a pas toujours de fixation d’un tarif par une délibération spécifique : dans ce cas, la contestation porte directement sur le budget lui-même, dès lors que la détermination de la redevance due chaque année par les propriétaires concernés en découle nécessairement, et le Conseil d’État accepte la recevabilité de tout moyen contestant par voie d’exception la délibération budgétaire. La sécurité juridique n’est pas atteinte pour autant, puisque l’exception d’illégalité ne peut avoir d’effet que pour les redevances dues au titre d’une seule année déterminée.

III – La contestation de la régularité des procédures suivies

S’agissant de l’exception d’illégalité externe de la délibération d’une association syndicale autorisée, le Conseil d’État a enfin eu l’occasion de préciser la portée de vices concernant la procédure d’élaboration du budget ou de révision des bases, et les obligations pesant sur un propriétaire souhaitant les contester. Il a fait application, à ces procédures, de sa jurisprudence Danthony16.

En ce qui concerne en premier lieu l’adoption du budget annuel, l’article 57 du décret du 18 décembre 1927 prescrit qu’avant le 1er janvier de chaque année « le directeur rédige un projet de budget qui est déposé pendant quinze jours à la mairie des communes intéressées », que ce dépôt est annoncé « par affiches et publications ou à son de trompe ou de caisse », chaque personne intéressée étant admise à présenter ses observations, puis que « le projet de budget (…) est ensuite voté par le syndicat ». Dans l’affaire dont il était saisi par M. Léonard sous le n° 372130, le Conseil d’État a eu à se prononcer sur l’irrégularité consistant à consulter le public, non pas sur le projet de budget, mais sur le budget déjà adopté par le syndicat. Cette question conserve tout son intérêt sous l’empire du décret du 2 mai 2006, puisque son article 52 prévoit une procédure voisine : le projet est désormais préparé par le président, le dépôt de ce projet pour consultation du public a lieu au siège de l’association et la chronologie des événements est mieux précisée, mais la procédure reste la même.

La haute juridiction a jugé que le fait que le syndicat statue après la consultation du public constitue une garantie pour les propriétaires, ce qui en vertu de la jurisprudence Danthony empêche de neutraliser le vice de procédure constaté. Le Conseil d’État avait déjà jugé en ce sens dans une décision du 6 décembre 2006, n° 274170, Association syndicale autorisée du canal de submersion de Raonel et des Basses-Plaines, antérieure à la jurisprudence Danthony et aujourd’hui confirmée sous l’empire de cette nouvelle jurisprudence. La formalité prévue par l’article 59 du décret du 18 décembre 1927 une fois cette consultation opérée, à savoir la rédaction d’un rapport du directeur sur le projet de budget accompagné des observations éventuelles du public, est privée de toute portée, car ces observations sont censées « éclairer » la délibération du syndicat. À quoi bon solliciter des observations des personnes intéressées sur un budget déjà adopté ? Le fait que, en l’espèce, le sens de la décision budgétaire n’aurait pas été modifié par les observations qui auraient pu être déposées au vu du budget déjà adopté est sans incidence sur la solution retenue : la privation d’une garantie suffit pour obtenir la décharge des redevances en litige.

S’agissant en second lieu de la révision des bases, la procédure à respecter, qualifiée de « mini enquête publique » par Vincent Daumas dans ses conclusions sous l’avis contentieux précité n° 357870 du 17 juillet 2012, est prévue par l’article 51 du décret du 3 mai 2006 et comprend cinq étapes : 1. le syndicat élabore un projet de base de répartition des dépenses entre les membres de l’association, accompagné d’un tableau faisant état pour chaque membre de la proportion suivant laquelle il contribue et d’un mémoire explicatif indiquant les éléments de ses calculs et assorti le cas échéant d’un plan de classement des propriétés en fonction de leur intérêt à l’exécution des missions de l’association et d’un tableau faisant connaître la valeur attribuée à chaque classe ; 2. un exemplaire du projet et de ses annexes et un registre destiné à recevoir les observations des membres de l’association sont déposés pendant quinze jours au siège de l’association, ce dépôt devant être annoncé soit par affichage dans chacune des communes concernées, soit par publication dans un journal d’annonces légales du département du siège de l’association, soit par tout autre moyen de publicité au choix du syndicat ; 3. à l’expiration de ce délai, le syndicat doit examiner les observations des membres de l’association ; 4. le syndicat peut alors seulement prendre une délibération pour arrêter les bases de répartition des dépenses ; 5. cette délibération doit enfin être notifiée aux membres de l’association.

Au regard de la jurisprudence Danthony, la consultation du public ainsi prévue constitue également une garantie, qui permet de s’assurer du caractère contradictoire de la procédure de révision des bases à l’égard de tous les membres de l’association syndicale autorisée. Le Conseil d’État a cependant estimé, dans l’affaire dont il était saisi par M. Léonard sous le n° 372132 et contrairement aux conclusions d’Émilie Bokdam-Tognetti, qu’à partir du moment où le requérant n’avait apporté devant les juges du fond aucun élément de nature à remettre en cause les mentions figurant dans l’extrait du registre des délibérations du syndicat, selon lesquelles la procédure de consultation du public avait eu lieu conformément aux dispositions du décret du 3 mai 2006, sa contestation ne pouvait pas prospérer au regard des règles gouvernant la charge de la preuve devant le juge administratif en plein contentieux. En effet, si les éléments de preuve qu’une seule partie est en mesure de détenir ne sauraient être réclamés qu’à celle-ci, il incombe toutefois à chaque partie d’établir les faits nécessaires au succès de sa prétention17. Il convient donc d’apporter un minimum d’éléments de fait à l’appui d’allégations critiquant la régularité de la procédure suivie. Il va de soi que cette exigence minimum de preuve vaut également pour la contestation de la procédure budgétaire annuelle.

Les propriétaires concernés ont donc, à l’aune de ces nouvelles jurisprudences du Conseil d’État, des moyens de droit effectifs pour contester le non-respect des règles aboutissant à la détermination des redevances syndicales qu’ils doivent payer, mais sans pour autant pouvoir perturber par des manœuvres purement dilatoires et sans aucun fondement le fonctionnement normal d’une association syndicale autorisée.