Les principales dispositions du décret du 9 mai 2017 relatif au répertoire numérique des représentants d’intérêts

Publié le 02/11/2017

La loi du 9 décembre 2016 prévoyait la création, au plus tard à compter du 1er juillet 2017, d’un registre numérique des représentants d’intérêts, tenu par une autorité administrative indépendante, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Un décret du 9 mai 2017 précise les conditions d’application de ce répertoire. La délibération de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) du 13 avril 2017 portant avis sur ce décret a été publiée le même jour.

Un décret du 9 mai 20171, paru au Journal officiel du 10 mai dernier, fixe les règles du répertoire numérique des représentants d’intérêts ainsi que la procédure de vérification applicable devant la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

I – La mise en place d’un répertoire numérique des représentants d’intérêts, géré par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)

Les représentants d’intérêts sont tenus de s’inscrire au répertoire numérique tenu par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. Le répertoire vise à informer les citoyens des relations entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics.

On peut rappeler que le rapport Nadal de 2015 sur l’exemplarité des responsables publics avait souligné que « les relations entre ces derniers et les représentants d’intérêts restent marquées par le secret, ce qui est susceptible d’alimenter l’inquiétude des citoyens quant à la probité de leurs dirigeants. L’idée d’une forme de collusion entre les groupes d’intérêts, qui tenteraient par tous les moyens d’imposer leur intérêt particulier, et les hommes politiques, qui le feraient primer sur l’intérêt général, est largement répandue et contribue à l’érosion de la confiance des citoyens dans leurs institutions. Rendre ces relations plus transparentes contribuerait à dissiper les fantasmes sur l’influence réelle ou supposée des représentants d’intérêts ».

Quoi qu’il en soit, les dispositions du décret n° 2017-867 sont applicables à toute personne mentionnée au premier alinéa de l’article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013.

NB. Le décret n° 2017-867 précise la notion d’activité principale ou régulière.

Sont des représentants d’intérêts les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les chambres de commerce et de l’industrie et les chambres des métiers et de l’artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre consacre plus de la moitié de son temps à une activité consistant à influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire. Pour la HATVP, ce critère semble particulièrement complexe à mettre en œuvre en pratique.

NB. Les entreprises qui ont répondu à une consultation menée du 19 mai au 9 juin 2017 par la HATVP, ont manifesté d’une part leur souhait d’avoir des définitions précises pour déterminer la notion d’influence, qui en l’état des textes est une réelle source d’insécurité juridique pour eux et d’autre part, qu’une interprétation restrictive de l’influence soit retenue pour éviter un système trop lourd qui ralentirait le dialogue entre les acteurs économiques et les pouvoirs publics.

On peut aussi relever que lors de la consultation publique précitée, dans la majorité des réponses apportées, les participants considèrent que les décisions publiques doivent se cantonner à ce qui est prévu par la liste annexée au décret ou, à défaut, être strictement définies par une liste exhaustive pour prévenir tout risque d’insécurité juridique.

En outre, certains participants à cette consultation ont considéré qu’il était nécessaire que soit fixée une liste exhaustive des champs d’activités de représentation d’intérêts. Le système du registre de transparence de l’Union européenne étant pris en exemple à plusieurs reprises.

Concernant le contenu de ce champ des activités, les participants ont indiqué à plusieurs reprises que devaient être pris en compte l’objet social ou les statuts de l’organisme qualifié de représentant d’intérêts.

Quoi qu’il en soit, sont également des représentants d’intérêts, les organismes précités dont un dirigeant, un employé ou un membre entre en communication, à son initiative, au moins dix fois au cours des douze derniers mois avec un membre du gouvernement, un député… en vue d’influer sur une ou plusieurs décisions publiques, notamment une ou plusieurs mesures législatives ou réglementaires.

Pour la HATVP en limitant le champ des actions de représentation d’intérêts aux interventions faites « à l’initiative » des représentants d’intérêts, le décret a pour effet d’exclure du champ du répertoire une part non négligeable de leur activité, notamment la participation à des auditions ou la réponse à toute forme de consultation.

À noter. Ne constituera pas une entrée en communication le fait de solliciter, en application de dispositions législatives ou réglementaires, la délivrance d’une autorisation ou le bénéfice d’un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir, ainsi que le fait de présenter un recours administratif ou d’effectuer une démarche dont la réalisation est, en vertu du droit.

Par ailleurs, pour mémoire, ne sont pas des représentants d’intérêts, les élus, dans l’exercice de leur mandat, les partis ou groupements politiques, les organisations syndicales de fonctionnaires -mais l’exclusion est limitée à la représentation effectuée dans le cadre de leur mandat ou de leur mission – ou encore les associations à objet cultuel tant dans leurs relations avec le ministre chargé des cultes qu’avec les services de différents ministères chargés des questions cultuelles dans le cadre de leurs attributions.

Des associations telles que Transparency International France ou Anticor regrettent cette liste restrictive : « Le Medef, par exemple, est soustrait à toute déclaration au titre de sa mission de dialogue social et seuls les lobbies ayant pour activité principale ou régulière d’influer sur la loi devront déclarer annuellement leurs actions de lobbying. Libre à eux de définir ce qu’est une action régulière » (Anticor).

II – Le rythme et les modalités des communications

A – L’inscription au répertoire

Tout représentant d’intérêts devra communiquer à la HATVP, dans un délai de deux mois à compter de la date où il remplira les conditions énoncées ci-dessus relatives à ses activités, les informations énumérées par la loi Sapin 22, concernant notamment son identité et le champ de ses activités3.

Les représentants d’intérêts qui rempliront les conditions précitées au 1er juillet 2017 devront communiquer ces informations avant le 1er septembre 20174.

En cas de modification, les informations communiquées devront être actualisées dans un délai d’un mois5.

B – Information annuelle

NB. Le décret prévoit que les représentants d’intérêts devront s’inscrire sur le répertoire avant le 1er septembre 2017 et communiquer pour la première fois les informations relatives à leurs actions de représentation d’intérêts en 2018 avant le 30 avril et concernant les actions effectuées au cours du second semestre 20176.

En effet, tout représentant d’intérêts devra adresser à la Haute autorité dans un délai de trois mois à compter de la clôture de son exercice comptable certaines informations relatives au dernier exercice et, notamment :

1° Le type de décisions publiques sur lesquelles ont porté les actions de représentation d’intérêts engagées ;

2° Le type d’actions de représentations d’intérêts engagées,

3° Les questions sur lesquelles ont porté ces actions, identifiées par leur objet et leur domaine d’intervention ;

4° Les catégories de responsables publics avec lesquelles il est entré en communication,

5° Lorsque le représentant d’intérêts a effectué les actions pour le compte d’un tiers, l’identité de ce tiers ;

6° Dans le cadre d’une liste de fourchettes établie par arrêté du ministre chargé de l’Économie sur proposition de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, le montant des dépenses consacrées aux actions de représentation d’intérêts pour l’année écoulée par le représentant d’intérêts, ainsi que, le cas échéant, le montant du chiffre d’affaires de l’année précédente liée à l’activité de représentation d’intérêts.

À noter. Constituent des dépenses consacrées aux actions de représentation d’intérêts l’ensemble des moyens humains, matériels et financiers mobilisés, par le représentant d’intérêts, en vue d’influer sur la décision publique.

Pour la HATVP, le rythme choisi ne paraît pas de nature à assurer l’efficacité du dispositif. Ainsi, une action de représentation d’intérêts menée au mois de janvier ne sera rendue publique, dans la plupart des cas, qu’à compter du mois de mars de l’année suivante, soit quatorze mois après sa réalisation.

À l’inverse, la plupart des pays étrangers qui ont mis en place un dispositif similaire ont opté pour un rythme de communication plus soutenu, trois fois par an en Irlande et quatre fois par an aux États-Unis par exemple. La Haute autorité suggérait en conséquence d’opter pour un rythme de communication semestriel, qui permettrait de ménager un équilibre entre l’utilité de ces communications, pour éclairer le débat public, et la contrainte administrative qu’elles représentent pour les représentants d’intérêts.

Le décret précise que lorsqu’un représentant d’intérêts se déclare en cours d’année auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, les informations doivent porter sur l’ensemble des actions menées entre la date de déclaration et la clôture du prochain exercice comptable, sur le montant des dépenses correspondantes ainsi que sur le montant de chiffre d’affaires dégagé au cours de cette période.

En outre, lorsqu’un représentant d’intérêts déclaré cesse son activité en cours d’année, les informations précitées doivent porter sur l’ensemble des actions menées entre la clôture du précédent exercice comptable et la date du 10 mai 2017 à laquelle il informe la Haute autorité de l’arrêt de ses activités, sur le montant des dépenses correspondantes ainsi que sur le montant de chiffre d’affaires dégagé au cours de cette période.

NB. Les représentants d’intérêts doivent communiquer à la Haute autorité les éléments précités par l’intermédiaire d’un téléservice7.

Lorsque le représentant d’intérêts est une personne physique, il doit procéder lui-même à son inscription au téléservice.

Lorsqu’il s’agit d’une personne morale, son inscription doit être réalisée par une personne physique désignée en qualité de contact opérationnel par son représentant légal. L’inscription doit s’effectuer lors de la première connexion au téléservice.

L’inscription nécessite la transmission de son nom, de son prénom, de son adresse électronique et de son numéro de téléphone ainsi que le choix d’un mot de passe devant répondre à des critères de « robustesse » vérifiés par le téléservice.

Lors des connexions suivantes, l’authentification doit s’effectuer par l’intermédiaire de l’adresse électronique communiquée lors de l’inscription et du mot de passe choisi par l’intéressé.

Lorsque le représentant d’intérêts est une personne physique, il doit communiquer lui-même à la Haute autorité les éléments requis.

Lorsqu’il s’agit d’une personne morale, la personne désignée comme contact opérationnel est chargée de communiquer à la Haute autorité les éléments précités. Le contact opérationnel peut toutefois désigner une ou plusieurs autres personnes chargées de communiquer ces éléments, après inscription sur le téléservice.

Les inscriptions ainsi que la communication des éléments précités doivent faire l’objet d’un accusé de réception de la part de la Haute autorité, AR qui fait état de la date et de l’heure à laquelle l’inscription a été effectuée ou les éléments ont été communiqués.

Par ailleurs, une délibération de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique doit préciser les modalités techniques de fonctionnement du téléservice, et, en particulier, les conditions d’enregistrement des représentants d’intérêts, ainsi que le format dans lequel les éléments précités doivent être communiqués.

Pour Transparency International, certaines inquiétudes légitimes des représentants d’intérêts, en particulier s’agissant de la surcharge de travail, trouveront leurs réponses dans l’ergonomie et le paramétrage du futur téléservice qui sera mis en place pour accueillir les rapports.

Transparency International devait donc formuler des propositions pragmatiques et concrètes à la HATVP en ce sens, afin que le cahier des charges à l’appui du futur téléservice ne se traduise pas par une complexité excessive. Par exemple, la plate-forme gagnerait à mettre à disposition des représentants d’intérêts un fichier standard que les acteurs pourraient renseigner au fil de l’eau et télécharger tous les trois ou six mois, afin que leur rapport soit rempli automatiquement.

III – La publication du répertoire

Le répertoire des représentants d’intérêts doit être rendu public par la HATVP par l’intermédiaire d’un service de communication au public en ligne.

Une délibération de la Haute autorité déterminera le format dans lequel les informations figurant sur le répertoire sont rendues publiques.

La HATVP doit également prendre les mesures techniques nécessaires pour assurer l’intégrité du service. Elle doit assurer l’information des représentants d’intérêts sur le recueil et la publicité des données les concernant.

Les informations relatives aux actions de représentation d’intérêts doivent demeurer publiques pendant une durée de cinq ans à compter de leur publication.

À noter. Lorsqu’une personne inscrite au répertoire cesse ses fonctions de représentation d’intérêts, elle doit en informer, par l’intermédiaire du téléservice précité, la Haute autorité qui doit mentionner cette information dans le répertoire rendu public.

IV – La procédure devant la Haute autorité pour la transparence de la vie publique

A – Saisine de la Haute autorité

La personne physique ou morale qui saisit la HATVP en application de l’article 18-6 de la loi du 11 octobre 2013 doit indiquer par écrit les éléments nécessaires à l’analyse de la situation et, notamment, les faits qu’elle invoque au soutien de son signalement.

B – Mise en demeure

La Haute autorité pour la transparence de la vie publique doit ensuite notifier au représentant d’intérêts le ou les manquements aux obligations lui incombant. Ce dernier peut adresser ses observations dans un délai d’un mois.

À l’issue de ce délai, la Haute autorité peut, adresser une mise en demeure, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, au représentant d’intérêts concerné. Cette mise en demeure est susceptible de recours dans un délai de deux mois à compter de sa réception.

Lorsque la Haute autorité saisit le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Paris afin que celui-ci autorise les vérifications sur place dans les locaux professionnels, le juge doit statuer dans les quarante-huit heures.

NB. Pour la HATVP, les modalités de mise en œuvre de ses prérogatives de contrôle sur pièces et sur place paraissent de nature à ménager un juste équilibre entre l’efficacité des contrôles menées et le respect des droits des personnes contrôlées.

L’ordonnance autorisant les vérifications sur place doit comporter l’adresse des lieux professionnels à visiter, le nom et la qualité du ou des agents habilités à procéder aux opérations de visite et de contrôle ainsi que les heures auxquelles ils sont autorisés à se présenter.

L’ordonnance, exécutoire au seul vu de la minute, doit être notifiée sur place, au moment de la visite, au responsable des lieux ou à son représentant qui en reçoit copie intégrale contre récépissé ou émargement au procès-verbal de visite.

L’acte de notification doit comporter la mention des voies et délais de recours contre l’ordonnance ayant autorisé la visite et contre le déroulement des opérations de visite.

L’acte doit mentionner également que le juge ayant autorisé la visite peut être saisi d’une demande de suspension ou d’arrêt de cette visite. En l’absence du responsable des lieux ou de son représentant, l’ordonnance doit être notifiée, après la visite, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception.

À défaut de réception de la lettre recommandée, il doit être procédé à la signification de l’ordonnance par acte d’huissier de justice. Le juge des libertés et de la détention peut, s’il l’estime utile, se rendre dans les locaux pendant l’intervention.

À tout moment, le juge peut décider la suspension ou l’arrêt de la visite. La saisine du juge des libertés et de la détention aux fins de suspension ou d’arrêt des opérations de visite et de vérifications n’a pas d’effet suspensif.

Lorsque la vérification sur place s’effectue dans les locaux professionnels d’un avocat, celle-ci ne peut être effectuée qu’en présence, selon les cas, du président de l’ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation ou de son délégué, ou du bâtonnier de l’ordre auprès duquel l’avocat est inscrit du bâtonnier ou de son délégué, informés par écrit au moins trois jours avant la visite.

Ces derniers peuvent saisir le juge d’une demande de suspension ou d’arrêt de la visite. À défaut du respect de cette procédure, l’avocat est en droit de s’opposer à la vérification de la Haute autorité.

Par ailleurs, l’ordonnance autorisant la visite peut faire l’objet d’un appel devant le premier président de la cour d’appel de Paris.

Cet appel doit être formé par déclaration remise ou adressée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception au greffe de la cour dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l’ordonnance.

L’appel n’est pas suspensif. Le greffe du tribunal de grande instance doit transmettre sans délai le dossier de l’affaire au greffe de la cour d’appel où les parties peuvent le consulter. L’ordonnance du premier président de la cour d’appel est susceptible d’un pourvoi en cassation.

Enfin, il faut noter que le premier président de la cour d’appel de Paris connaît des recours contre le déroulement des opérations de visite autorisées par le juge des libertés et de la détention. Le recours est formé par déclaration remise ou adressée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception au greffe de la cour dans un délai de 15 jours à compter de la notification du procès-verbal de la visite. Ce recours n’est pas suspensif.

V – La communication sur pièces

Lorsque les demandes de communication d’informations ou de documents sont effectuées par la Haute autorité auprès d’un avocat, celles-ci doivent être présentées, selon les cas, au président de l’ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation ou au bâtonnier de l’ordre auprès duquel l’avocat est inscrit. L’avocat doit transmettre à l’autorité dont il relève les pièces qu’elle lui demande. L’autorité les transmet ensuite à la Haute autorité.

À défaut du respect de cette procédure, l’avocat est en droit de s’opposer à la communication des informations et documents demandés par la Haute autorité.

Quoi qu’il en soit, pour certains, le décret ne répond pas pleinement aux objectifs fixés par le législateur et aux attentes de la société civile. On peut rappeler, par exemple, que l’ONG anti-corruption Transparency International se félicite que ce registre voit le jour, mais regrette vivement que le décret ne tienne pas compte des réserves qu’elle a formulées, ni de l’avis exprimé par la HATVP.

Ainsi, les représentants d’intérêts n’auront pas l’obligation de dévoiler l’identité des parlementaires, des ministres et des conseillers ministériels qu’ils rencontrent.

De plus, les informations ne seront renseignées dans le registre que trois mois après la clôture des comptes.

Enfin, si les représentants d’intérêts devront publier les thèmes sur lesquels ont porté leurs actions, ils n’auront pas à rendre publiques les positions défendues.

Notes de bas de pages

  • 1.
    D. n° 2017-867, 9 mai 2017 : JO, 10 mai 2017. Le décret est pris en application des articles 18-1 à 18-10 de la L. n° 2013-907, 11 oct. 2013, relative à la transparence de la vie publique, dans leur rédaction issue de l’article 25 de la L. n° 2016-1691, 9 déc. 2016.
  • 2.
    L. n° 2016-1691, 9 déc. 2016, art. 18-3.
  • 3.
    D. n° 2017-867, 9 mai 2017, art. 2, al. 1er.
  • 4.
    D. n° 2017-867, 9 mai 2017, art. 14, I.
  • 5.
    D. n° 2017-867, 9 mai 2017, art. 2, al. 2.
  • 6.
    D. n° 2017-867, 9 mai 2017, art. 14, II.
  • 7.
    Téléservice établi conformément aux règles fixées par le référentiel général de sécurité annexé au D. n° 2010-112, 2 févr. 2010.
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