Pour un renforcement de l’appréciation du juge sur le motif d’intérêt général fondant la résiliation des occupations domaniales

Publié le 23/06/2020 - mis à jour le 24/06/2020 à 9H48

Saisi d’un litige relatif à la résiliation d’une occupation domaniale, le Conseil d’État applique sa jurisprudence classique selon laquelle un motif d’intérêt général est suffisant pour justifier une telle résiliation. Pour autant, cette jurisprudence classique témoigne du pouvoir réduit du juge administratif sur l’appréciation du motif d’intérêt général, ce qui vide de sa substance le recours Béziers II sur la contestation de la résiliation et la reprise des relations contractuelles. N’est-il donc pas temps de renforcer l’appréciation du juge sur la résiliation pour motif d’intérêt général des occupations sur le domaine public ?

CE, 27 mars 2020, no 432076

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En 2014, la commune de Palavas-les-Flots a conclu un contrat d’occupation domaniale pour 15 ans. Ce contrat permettait à une société d’occuper un terre-plein situé sur le quai de l’île Cazot afin d’y exploiter une activité de location de bateaux sans permis et une activité de restauration.

En 2017, le maire a prononcé la résiliation de la convention d’occupation. Saisi du litige, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de la société contestant la validité de la seconde résiliation, tendant à la reprise des relations contractuelles et souhaitant obtenir l’indemnisation du préjudice qu’elle estimait avoir subi.

En 2019, la cour administrative d’appel de Marseille, après avoir annulé le jugement du tribunal administratif, a prononcé la reprise immédiate des relations contractuelles.

La commune de Palavas-les-Flots se pourvoit donc en cassation contre cet arrêt. Saisi du litige, le Conseil d’État estime que la cour administrative d’appel de Marseille a entaché son arrêt d’une erreur de droit en ayant considéré que la résiliation était liée à des motifs qui ne seraient pas d’intérêt général. Par conséquent, le Conseil d’État annule l’arrêt de la cour administrative d’appel et renvoie l’affaire devant la cour.

Plus précisément, selon le Conseil d’État, « en procédant ainsi à une appréciation des besoins de stationnement dans la commune et de la pertinence des choix des autorités municipales, alors que la volonté de la commune d’utiliser la dépendance litigieuse en vue de créer un espace de stationnement en centre-ville pour les besoins d’une maison de retraite caractérisait un motif d’intérêt général de nature à justifier la résiliation d’une convention par laquelle elle avait accordé une autorisation, précaire et révocable en vertu de l’article L. 2122-3 du Code général de la propriété des personnes publiques, en vue de l’occupation privative de la dépendance à des fins d’activité commerciale, la cour administrative d’appel a entaché son arrêt d’une erreur de droit ».

Ce faisant, le Conseil d’État reste dans sa droite ligne jurisprudentielle, selon laquelle un motif d’intérêt général permet de résilier une convention domaniale. Cependant, ne peut-on pas considérer que cet examen très souple du motif de résiliation devrait être plus approfondi, notamment en faveur de l’occupant en situation de précarité ?

Pour avancer les arguments en faveur d’un tel contrôle plus strict du juge administratif, il est utile de rappeler que la solution apportée par le Conseil d’État est on ne peut plus classique (I), traduisant le faible contrôle du juge sur la validité même de la résiliation, dans le cadre d’un recours Béziers II (II). Pourtant, des arguments en faveur d’une appréciation plus poussée se retrouvent en jurisprudence (III).

I – La résiliation pour motif d’intérêt général, une solution on ne peut plus classique

Étant un contrat administratif1, le gestionnaire du domaine public peut à tout moment résilier une occupation domaniale pour motif d’intérêt général2. Ce pouvoir de gestion domaniale3 se justifie par le caractère précaire et révocable des occupations du domaine public4.

Ce motif d’intérêt général est apprécié de manière très large par le juge. Il inclut, à titre d’illustratif, les motifs suivants : transformation en service public de l’activité de l’occupant5 ; soumission du titre d’occupation à une procédure concurrentielle6 ; intérêt du domaine7 ; sauvegarde des intérêts à caractère général8 ; intérêt de la circulation9 ; intérêt esthétique10 ; protection de l’environnement11 ou encore valorisation du domaine public avec la meilleure exploitation financière du domaine12.

Pour autant, si ce motif d’intérêt général, à la lecture de ces nombreux exemples cités, est très vaste, il n’est pas sans limite. En effet, si ce motif doit répondre à l’intérêt général, en revanche, il ne peut pas être étranger à l’intérêt du domaine. Il en va par exemple des conditions d’occupation dites « punitives »13 qui illustrent parfaitement un intérêt étranger au domaine.

Dans une commune rurale, La Poste avait installé des boîtes à lettres regroupées et empilées en vue de simplifier la distribution du courrier. En 2012, la commune avait décidé d’établir une convention d’occupation du domaine public avec La Poste relative à ces blocs de boîtes à lettres, dont la redevance fut fixée à 1 000 € par boîte, soit une redevance annuelle de 129 000 €. La délibération précisait que la commune renoncerait à demander cette redevance si La Poste renonçait elle aussi à réduire l’ouverture hebdomadaire du bureau de poste de proximité de 18 heures à 12 heures. Saisi du litige, le juge administratif a estimé que la commune ne pouvait pas adopter « une mesure étrangère à l’intérêt public, ni même une mesure prise pour la défense d’un intérêt public autre que celui en vue duquel les pouvoirs nécessaires à son édiction ont été conférés à leur auteur ». En l’espèce, le montant de la redevance de 1 000 € par boîtes à lettres n’était pas justifié et était disproportionné, tant au regard de leur emprise sur le domaine public communal, que de l’intérêt que présentait pour l’occupation du domaine public l’avantage consenti à La Poste. En outre, le tribunal a constaté que « la redevance n’a été fixée à ce montant que pour inciter La Poste à retenir la solution alternative expressément mentionnée dans les décisions attaquées, à savoir le maintien des heures d’ouverture du bureau de poste de la commune à 18 heures hebdomadaires au lieu des 12 heures envisagées ». Par conséquent, ces décisions qui avaient pour but, non l’intérêt du domaine public communal, mais l’intérêt des usagers du service postal, ont été édictées en vue d’un intérêt étranger à celui du domaine et étaient entachées de détournement de pouvoir »14.

On comprend donc que tout ce qui a trait à un but étranger à celui du domaine public est une limite à l’intérêt général pouvant justifier une résiliation15.

En l’espèce, la commune de Palavas-les-Flots a souhaité résilier la convention d’occupation du domaine public afin d’utiliser « la dépendance litigieuse en vue de créer un espace de stationnement en centre-ville pour les besoins d’une maison de retraite ». Pour le Conseil d’État, un tel motif « caractérisait un motif d’intérêt général de nature à justifier la résiliation d’une convention »16, et répondait aussi en creux à l’intérêt du domaine.

Pour autant, que ce motif d’intérêt général soit valable ou non, cela n’exclut pas le droit au recours de l’occupant lésé par la résiliation.

II – La contestation de la résiliation de la convention domaniale et la demande de la reprise des relations contractuelles : application de la jurisprudence Béziers II aux occupations du domaine public

Pour rappel, l’arrêt dit Béziers II17 permet à une partie à un contrat administratif de saisir le juge administratif d’un recours de plein contentieux dans un délai de 2 mois à compter de l’information de la résiliation afin de contester cette résiliation et demander la reprise des relations contractuelles. Saisi d’un tel litige, le juge administratif vérifie si la résiliation est entachée de vices. En ce cas, soit le juge ordonne la reprise des relations contractuelles (avec le cas échéant indemnisation à cause du préjudice subi par la résiliation), soit le juge ordonne l’octroi d’une indemnité mais ne fait pas droit à la reprise des relations contractuelles. Pour vérifier s’il faut ordonner ou non la reprise des relations contractuelles, le juge vérifie la gravité des vices, les manquements des parties à leurs obligations, les motifs de la résiliation et prend en compte l’intérêt général.

Ce recours mobilisable par les parties à un contrat administratif a logiquement été transposé aux titres d’occupations domaniales18.

Dans notre affaire, la cour administrative d’appel de Marseille avait prononcé la reprise des relations contractuelles en estimant que la résiliation tirée de la volonté d’utiliser la dépendance domaniale en litige pour créer un espace de stationnement était illégale après avoir apprécié les besoins de stationnement dans la commune et la pertinence des choix de la commune. Concrètement, pour la cour, « la commune disposait déjà d’un parc de stationnement municipal à proximité, au sein duquel 17 places de stationnement avaient été prévues à l’usage exclusif de la maison de retraite », « les difficultés de stationnement rencontrées par le personnel de la maison de retraite n’étaient pas établies » et « aucun élément ne permettait d’établir une modification significative de la fréquentation touristique du quartier depuis 2014 ».

Pour autant, le Conseil d’État, infirmant l’arrêt de la cour, a considéré que le motif de résiliation était un motif d’intérêt général et par conséquent que la résiliation était légale.

Or on peut regretter que le contrôle du juge ne soit pas plus poussé, puisque pour apprécier la légalité de la résiliation, il doit être en mesure d’apprécier les faits ayant amené le gestionnaire à résilier puisque comme le rappelle l’arrêt Béziers II, le juge vérifie « les motifs de la résiliation ».

Par ailleurs, cette résiliation ne doit pas empêcher le gestionnaire domanial de respecter les droits de l’occupant ainsi évincé du domaine. En principe, celui-ci n’a droit à aucune indemnité lorsque l’occupation est résiliée de manière anticipée19. Mais il est en droit d’obtenir réparation du préjudice subi résultant de la résiliation de la convention d’occupation dès lors qu’aucune stipulation contractuelle n’y fait obstacle20. La réparation peut ouvrir droit à une indemnité compensant la perte de bénéfices subie du fait de cette résiliation, correspondant aux dépenses exposées sans contrepartie et aux pertes de bénéfices. Bien entendu, l’indemnité due à l’occupant évincé, qu’il soit sur le domaine public ne doit pas être telle que l’Administration ne saurait exercer son droit de fin anticipée pour motif d’intérêt général21.

Par conséquent, même si en l’espèce la résiliation est légale, la commune de Palavas-les-Flots devra indemniser l’occupant s’il a droit à réparation.

On se rend bien compte qu’en matière de résiliation des titres d’occupation domaniale, le juge administratif restreint fortement son pouvoir d’appréciation.

III – La regrettable absence d’immixtion du juge dans l’appréciation faite par le gestionnaire domanial de l’utilisation du domaine public

On vient de voir à quel point le gestionnaire domanial dispose d’une large appréciation pour résilier une convention domaniale22. Dès lors, logiquement en contentieux administratif, plus le pouvoir de l’Administration est grand, plus le contrôle du juge est restreint. C’est pourquoi, dans cet arrêt, le juge d’appel n’avait pas à apprécier la matérialité du motif, ni sa pertinence et son bien-fondé. C’est ce que rappelle clairement le Conseil d’État dans le considérant n° 3 de l’arrêt commenté : « En procédant ainsi à une appréciation des besoins de stationnement dans la commune et de la pertinence des choix des autorités municipales, alors que la volonté de la commune d’utiliser la dépendance litigieuse en vue de créer un espace de stationnement en centre-ville pour les besoins d’une maison de retraite caractérisait un motif d’intérêt général de nature à justifier la résiliation d’une convention par laquelle elle avait accordé une autorisation, précaire et révocable en vertu de l’article L. 2122-3 du Code général de la propriété des personnes publiques, en vue de l’occupation privative de la dépendance à des fins d’activité commerciale, la cour administrative d’appel a entaché son arrêt d’une erreur de droit ».

On peut néanmoins regretter cette différence d’appréciation entre les juges du fond et le Conseil d’État sur l’appréciation de la matérialité de la décision de résiliation.

Cela s’illustre pleinement dans l’affaire relative à l’Établissement public d’aménagement de La Défense (EPAD). L’établissement public avait résilié des conventions d’occupation du domaine public le liant à la société Véolia Eau et a assujetti l’occupation par les ouvrages de réseau au paiement d’une redevance. Pour la cour administrative d’appel de Paris saisie du litige23, « c’est uniquement dans le but de contribuer à l’équilibre d’un budget devenu déficitaire » que l’EPAD avait assujetti à redevance l’occupation de son domaine public. Pour les juges du fond, ce motif était « purement budgétaire, étranger à l’intérêt du domaine » alors qu’aucun événement nouveau affectant les occupations n’était survenu. Sous couvert de valorisation financière, la cour administrative d’appel avait estimé que l’intérêt budgétaire ne pouvait pas être invoqué pour assujettir une occupation au versement de redevances.

Le Conseil d’État, saisi à son tour, a infirmé la position de la cour en considérant que « la volonté d’assurer une meilleure exploitation du domaine public, notamment par l’instauration d’une redevance tenant compte des avantages de toute nature qu’un permissionnaire est susceptible de retirer de l’occupation de ce domaine, faisait partie des motifs d’intérêt général pouvant justifier qu’il soit mis fin à un contrat d’occupation du domaine public avant son terme »24.

Mais ce faisant, le Conseil d’État, comme dans l’arrêt commenté, ne remet finalement jamais en cause les motifs fondant la résiliation. Il ne fait qu’apprécier si le motif avancé pour la résiliation est bien un motif d’intérêt général, rien de plus.

Effectivement, selon la haute juridiction, l’office du juge en matière de résiliation des conventions domaniales se limite à vérifier que le motif de résiliation constitue un motif d’intérêt général, sans avoir à rechercher le bien-fondé, la matérialité et la pertinence de ce motif. C’est pourquoi, dans l’arrêt commenté, la décision de la cour administrative d’appel est censurée pour erreur de droit. Or en ne faisant que vérifier la correspondance entre le motif de la résiliation et sa caractérisation de motif d’intérêt général, sans examiner le choix en lui-même, on peut regretter que le juge ne se saisisse pas d’un pouvoir plus important en faveur des occupants.

Par ailleurs, cette ligne de jurisprudence du Conseil d’État s’inscrit en porte-à-faux avec l’appréciation concrète faite par le juge de l’exploitation rationnelle du domaine public. En effet, le juge vérifie que les occupations domaniales à visée d’exploitation ne soient pas trop faibles, car la fonction d’exploitation d’une parcelle serait dans ce cas compromise25. La quantification de l’exploitation devient un motif de légalité, dont le juge vérifie bien la matérialité.

Bien qu’il concerne le refus de renouvellement d’une occupation et non sa résiliation, un exemple très éclairant nous permet d’illustrer la vérification par le juge de la matérialité de l’exploitation26. Dans cette affaire, l’Administration a refusé de renouveler 6 des 9 autorisations relatives à l’exploitation de parcs à huîtres sur le domaine public dont M. X sollicitait la reconduction. Pour cela, l’Administration s’est fondée sur ce que les parcelles en cause étaient insuffisamment exploitées. Or ici, le juge a ici contrôlé l’exactitude matérielle qui était corroborée par les pièces du dossier et notamment par les constats effectués par la commission régionale des établissements de pêche maritime, par un huissier et par l’expert désigné par le tribunal.

Il résulte de ce qui précède que si l’arrêt commenté s’inscrit dans la droite ligne jurisprudentielle de l’appréciation peu approfondie de la résiliation d’une occupation domaniale, la précarité des occupations pourrait être mieux protégée par le juge. En vérifiant plus strictement l’appréciation du choix de la résiliation opérée par le gestionnaire, tout comme il le fait déjà pour apprécier la conclusion d’une occupation ou encore le refus de renouveler une convention, non seulement le juge harmoniserait son contrôle sur la gestion domaniale, mais en outre, il permettrait de rééquilibrer la situation de précarité des occupants vis-à-vis d’un gestionnaire domanial presque tout puissant.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Conformément à l’article L. 2331-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.
  • 2.
    CE, 2 mai 1958, n° 32401, Distillerie Magnac-Laval.
  • 3.
    CE, 20 déc. 1957, n° 7365, Sté nationale d’éditions cinématographique.
  • 4.
    Conformément à l’article L. 2122-3 du Code général de la propriété des personnes publiques.
  • 5.
    CE, 19 janv. 2011, n° 323924, Cne de Limoges.
  • 6.
    CAA Bordeaux, 14 mars 2013, n° 11BX03091, École nationale supérieure des techniques industrielles.
  • 7.
    CE, 1er mars 1929, Sté des transports en commun de la région toulousaine : Lebon, p. 264.
  • 8.
    CE, 5 nov. 1937, Sté industrielle des schistes et dérivés : Lebon, p. 897.
  • 9.
    CE, 27 déc. 1901, Pécard frères : Lebon, p. 924.
  • 10.
    CE, 25 mars 1953, Leleux : Lebon, p. 153.
  • 11.
    CAA Nancy, 30 avr. 1992, n° 91NC00017, Amoros.
  • 12.
    CE, 23 mai 2011, n° 328525, Établissement public pour l’aménagement de la région de La Défense (EPAD).
  • 13.
    Foulquier N., Droit administratif des biens, 4e éd., 2018, LexisNexis, p. 373.
  • 14.
    TA Dijon, 20 févr. 2013, n° 1200832 : AJDA 2013, p. 1487.
  • 15.
    Sur ces limites, v. Masson R., La valorisation des biens publics, thèse, Boussard S. (dir.), 2018, Université Paris Nanterre, p. 176 et s.
  • 16.
    Arrêt commenté, CE, 27 mars 2020, n° 432076, Cne de Palavas-les-Flots, consid. 3.
  • 17.
    CE, 21 mars 2011, n° 304806, Cne de Béziers.
  • 18.
    CE, 23 mai 2011, n° 328525, Établissement public pour l’aménagement de la région de La Défense (EPAD).
  • 19.
    CE, 31 juill. 2009, n° 316534, Sté Jonathan Loisirs.
  • 20.
    CE, 31 juill. 2009, n° 316534, Sté Jonathan Loisirs ; CAA Douai, 5 avr. 2018, n° 16DA00899, M. D. A. : v. Dénoyer J.-F., L’exploitation du domaine public, thèse, Vedel G. (dir.), 1969, LGDJ, p. 143, qui proposait une telle indemnisation pour atténuer les effets de la précarité des occupations domaniales.
  • 21.
    CE, 19 mars 1971, n° 79962, Sieur Mergui ; CE, 4 mai 2011, n° 334280, CCI de Nîmes, Uzès, Bagnols, Le Vigan ; CE, 25 oct. 2017, n° 402921, Cne du Croisic.
  • 22.
    V. en ce sens Foulquier N., Droit administratif des biens, 4e éd., 2018, LexisNexis, p. 398.
  • 23.
    CAA Paris, 2 avr. 2009, n° 07PA01778, Sté Véolia Eau : AJDA 2009, p. 2292.
  • 24.
    CE, 23 mai 2011, n° 328525, Établissement public pour l’aménagement de la région de La Défense (EPAD).
  • 25.
    CE, 30 mars 2011, n° 320503, Jean A., ; CE, 1er juin 2011, n° 344791, Angonin ; CE, 30 sept. 2015, n° 374639, M. B. c/ Cne de Castelnau-Pégayrols ; CE, 3 déc. 2012, n° 344407, Épx B. c/ Cne de Brain-sur-Allonnes ; CAA Bordeaux, 26 mai 2016, n° 14BX01824, M. B. A.
  • 26.
    CE, 14 oct. 1991, n° 95857, M. X.

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Référence : LPA 23 Juin. 2020, n° 153u2, p.13

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