Transparence et déontologie parlementaires : bilan et perspectives

Cet ouvrage collectif est issu d’un colloque regroupant des chercheurs bien sûr, mais aussi de nombreux participants intéressés à d’autres titres au sujet, depuis les élus jusqu’aux journalistes, en passant par des administrateurs des chambres et des collaborateurs d’élus ou encore des représentants d’autorités administratives et de citoyens. Cette variété de profils est de nature à assurer la pluralité de regards que requiert ce sujet passionnant mais complexe et polymorphe. Et elle produit, de fait, une série de contributions très intéressantes. Il ne s’agira naturellement pas ici de faire le résumé systématique de chacune d’entre elles mais plutôt de présenter ce qui constitue à la fois le fil de l’ouvrage et ses principaux apports.

Dans son avant-propos, Jean-François Kerléo prend soin de bien poser les objectifs de l’ouvrage. Il est certes davantage question désormais de transparence et de déontologie, mais trop souvent encore « d’un point de vue rhétorique et légitimateur, pour répondre ponctuellement au mécontentement ou à la déception de l’opinion publique (avec par conséquent un risque de) parfois muer les moyens en fin »1. Dès lors, il convient, comme le vise le présent ouvrage « d’analyser les différents régimes juridiques et les tensions qui les traversent en les replaçant à l’intérieur des buts qu’ils poursuivent »2. Et quel meilleur terrain pour cela que le Parlement, qui a beaucoup évolué sur ces questions ces dernières années et fournit donc un excellent sujet d’études ?

Pourtant, on part de loin, comme nous le rappelle Jean Guarrigues dans sa contribution consacrée à la transparence parlementaire depuis la Révolution. Certes, lors de la Révolution, il y a une véritable obsession du combat contre la corruption, que paieront Mirabeau et plus encore Danton : « aux origines de la France démocratique, la valeur de transparence parlementaire est donc un principe fondateur »3. Mais ce principe ne se traduira guère en actes : les affaires Wilson, de Panama, Oustric ou encore Stavisky ne débouchent sur aucune mesure concrète destinée à améliorer la déontologie ou la transparence parlementaires. Les débuts de la Ve République n’ont d’ailleurs pas laissé penser que celle-ci dérogerait à la règle. Pourtant, au tournant des années 1980-1990, un mouvement s’est fait jour. Sous l’effet de l’opinion publique, de la presse et de la magistrature, des mesures ont été prises pour faire progresser l’éthique politique et parlementaire, traduites à plusieurs reprises dans la loi4.

C’est toutefois un combat toujours à mener et qui concerne au premier chef la transparence du travail parlementaire. Sous cet angle, comme nous le rappelle Jean-François Kerléo5, la fonction législative bénéficie de l’attachement très fort dans notre système démocratique à la séance publique, qui garantit de facto une certaine transparence. Elle a vu également progresser la transparence vis-à-vis des influences extérieures, notamment dans le contrôle des rapports avec les représentants d’intérêts, plus communément appelés lobbyistes, depuis la loi dite Sapin II6. Jean-François Kerléo porte un regard moins positif sur la transparence en matière de fonction de contrôle du Parlement, estimant que, dans ce cadre, « la transparence constitue un biais par lequel les élus cherchent à atteindre des objectifs partisans »7. Notons enfin l’effort, méritoire mais peu connu, de l’Assemblée nationale pour rendre plus transparente sa fonction administrative, véritable vie intérieure qui revêt une grande importance dans l’action des assemblées.

Et précisément, cette vie intérieure est aussi structurée par des acteurs qui ne relèvent pas strictement des assemblées, mais qui n’en jouent pas moins un grand rôle. C’est le cas notamment des groupes parlementaires. En ce qui les concerne, c’est la clarification de leur statut juridique, sous forme associative, qui a permis un progrès, puisqu’elle a notamment conduit à l’application des règles de transparence inhérentes à ce type de structure, conduisant par exemple à un meilleur contrôle des finances des groupes.

On sait d’ailleurs à quel point les questions financières sont naturellement sensibles et, à ce titre, nécessitent une transparence accrue. Or objectivement, en la matière, les progrès sont nets en ce qui concerne le budget des assemblées. Leurs modalités de préparation et d’adoption ont été rendues considérablement plus transparentes par l’adoption d’un document unique, qui « permet de donner (…) une information claire et exhaustive sur l’ensemble des dotations, dans le respect de l’autonomie financière (…) des assemblées parlementaires telle qu’elle est définie par l’article 7 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 »8. En ce qui concerne leur exécution, les assemblées ont également beaucoup progressé, confiant par exemple à la Cour des comptes la mission d’audit de leur compte en vue de leur certification et publiant ce rapport de certification sur leur site.

En matière d’ordre intérieur des assemblées, l’évolution est en revanche beaucoup moins nette. Certes, la Ve République a innové en créant deux exceptions législatives au principe d’injusticiabilité des actes parlementaires, qui concernent d’une part les litiges individuels liés à la carrière des agents titulaires des assemblées et d’autre part les dommages causés par les services de celles-ci. En outre, le juge administratif a interprété largement ces exceptions, de manière à étendre son contrôle9. Pour autant, « le principe demeure selon lequel les actes parlementaires échappent au contrôle juridictionnel »10. Si ce principe n’est pas a priori injustifiable, au regard notamment de la nécessaire séparation des pouvoirs, il apparaît toutefois nécessaire de trouver un équilibre, s’agissant d’actes de moindre portée que la loi elle-même ou les règlements des assemblées, qui sont par ailleurs soumis à un contrôle étroit.

Il y a là sans doute une question d’acculturation. Et c’est précisément le développement d’une culture déontologique au parlement qu’aborde Éric Buge dans sa contribution, en constatant que « la déontologie s’est, depuis une dizaine d’années, progressivement enracinée au Parlement »11. Pourtant, au départ, la déontologie ne s’inscrivait pas dans la culture parlementaire française, pour de nombreuses raisons, parmi lesquelles la séparation des pouvoirs, qui s’accommode mal des contrôles externes et l’indépendance des parlementaires, avec son corollaire, le libre exercice du mandat. Une évolution s’est toutefois produite, avec d’abord une institutionnalisation, qui a vu, de 2009 à 2011, la création des premières normes et des premiers organes internes aux assemblées parlementaires en matière de déontologie, puis le temps de la transparence, issu des lois du 11 octobre 201312, avant que les lois du 15 septembre 201713 marquent en quelque sorte un parachèvement, en ouvrant le temps du contrôle. On ne peut donc que noter la profondeur et la rapidité des évolutions en ce domaine.

Les progrès ne sont pas de même ampleur dans tous les domaines. Ils sont plutôt faibles en ce qui concerne la transparence et la déontologie des élections parlementaires, malgré des avancées en matière financière et une innovation : la sanction des obligations fiscales. Il y a en revanche des progrès dans le cas des collaborateurs d’élus, qui s’inscrivent dans le cadre, beaucoup plus large, de l’évolution, par ailleurs souhaitable, du statut de ceux-ci. En ce qui concerne les fonctionnaires parlementaires, il y a naturellement une tension, découlant de la nécessité de concilier, en pratique, l’article 15 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, qui dispose que « la société a le droit de demander des comptes à tout agent public de son administration » et l’article 16, qui, lui, rappelle l’absolue nécessité de la séparation des pouvoirs. La déontologie de ces agents a donc un contenu particulier, qui se traduit par exemple dans une exigence très poussée de neutralité politique, indispensable lorsque l’on est au service de parlementaires de toutes tendances politiques. Il est à noter que les deux assemblées n’ont pas choisi le même vecteur pour garantir la bonne application de ces obligations déontologiques. En effet, l’Assemblée nationale a fait le choix d’ouvrir la saisine de son déontologue aux fonctionnaires, tandis que le Sénat, pour sa part, s’est doté d’une charte de déontologie de ses personnels. Naturellement, le juge administratif apparaît également comme un garant de cette déontologie, à travers le contentieux disciplinaire, mais, comme le souligne Emmanuel Aubin dans sa contribution : « il est toujours trop tard lorsque le juge intervient car cela signifie que la prévention a échoué, une faute grave ayant été commise »14.

Si le Parlement français est un sujet d’étude pertinent et fort riche, un détour par le Parlement européen peut, pour clore le panorama, s’avérer particulièrement instructif. En l’occurrence, on mesure qu’il a, de longue date, pris des mesures en matière de transparence et de déontologie, notamment en ce qui concerne le lobbying, très intense en son enceinte. L’ouvrage est toutefois sans cesse à remettre sur le métier, tant la pression des représentants d’intérêts est forte. Et surtout, cette volonté de transparence ne doit pas être une fin en soi, mais bien un outil de plus dans la constitution d’un fonctionnement démocratique exemplaire du Parlement européen.

Au terme de ce vaste tour d’horizon, l’ouvrage se clôt par le compte-rendu de tables rondes, qui, toutes, tracent des perspectives et des propositions pour mieux encore assurer la déontologie et la transparence au niveau parlementaire. Elles sont nombreuses. Citons parmi bien d’autres et avec une certaine subjectivité une plus grande précision des informations à communiquer par les représentants d’intérêt pour inscription au registre de la haute autorité pour la transparence de la vie publique, la fin de l’exclusion des organisations cultuelles, des associations d’élus ou des partenaires sociaux de la liste de ces représentants, ou encore l’accroissement du degré de contrainte des obligations déontologiques pesant sur les parlementaires, à la fois par le durcissement des sanctions et par la publicité nominative des manquements avérés et de leurs suites.

Toutes témoignent de l’absolue nécessité de trouver les moyens adéquats pour consolider déontologie et transparence, non seulement pour leur intérêt intrinsèque mais parce qu’elles sont indispensables au maintien du toujours fragile lien de confiance entre le peuple et ses dirigeants, fondement même de nos démocraties.