Un document administratif peut-il être une archive ?

Le droit actuel des archives, tel qu’on le connaît dans le Code du patrimoine, est issu de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979. Il s’agissait là d’une nouveauté majeure car, devant des règles en vigueur devenues « trop vieilles, lacunaires, parfois contradictoires », il n’y avait « aucun modèle législatif de qualité en la matière »1. La loi du 7 messidor an II, qui prescrivait de trier et protéger « les chartes et manuscrits qui appartiennent à l’histoire, aux sciences et aux arts », contenait en effet un cadre juridique inadapté2.

La loi de 1979 dispose que « la conservation de ces documents est organisée dans l’intérêt public tant pour les besoins de la gestion et de la justification des droits des personnes physiques ou morales, publiques ou privées, que pour la documentation historique de la recherche ». Il faut retenir deux choses. D’une part, la dimension historique renvoie à la « patrimonialité des documents »3. D’autre part, les archives, qui nécessitent pour leur conservation une bonne gestion administrative, sont aussi des titres, des éléments de preuve, des documents qui attestent de quelque chose et auxquels le citoyen est en droit de demander l’accès4.

Une réforme fut cependant jugée nécessaire afin de conserver la mémoire, de faciliter la gestion des administrations et de permettre aux citoyens d’exercer leurs droits, mais également pour clarifier les rôles respectifs de l’État et des collectivités locales et pour répondre à la demande d’une ouverture plus libérale des fonds5. Cette réflexion entreprise en 1995 a donné naissance à la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008, elle-même complétée par l’ordonnance n° 2009-483 du 29 avril 2009.

Le droit des archives est fondamentalement structuré par l’opposition entre, d’une part, les archives publiques et, d’autre part, les archives privées. L’appartenance à la seconde catégorie emporte des conséquences notables en termes d’accessibilité et de conservation que le Code du patrimoine encadre. Il en est une toutefois qui rencontre une particularité : le document administratif.

Il résulte des dispositions juridiques que le document administratif peut répondre de deux définitions.

Tout d’abord, l’article L. 211-1 du Code du patrimoine dispose que les archives correspondent à « l’ensemble des documents, y compris les données, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, produits ou reçus par toute personne physique ou morale et par tout service ou organisme public ou privé dans l’exercice de leur activité ». L’article L. 212-2 du même code dispose « qu’à l’expiration de leur période d’utilisation courante, les archives publiques autres que celles mentionnées à l’article L. 212-3 font l’objet d’une sélection pour séparer les documents à conserver des documents dépourvus d’utilité administrative ou d’intérêt historique ou scientifique, destinés à l’élimination ».

Par ailleurs, l’article L. 300-2 du Code des relations entre le public et l’Administration dispose qu’un document administratif a été produit ou reçu dans le cadre d’une mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission, quels que soient sa date, son lieu de conservation, sa forme et son support. L’article L. 311-2 précise que « le dépôt aux archives publiques des documents administratifs communicables aux termes du présent chapitre ne fait pas obstacle au droit à communication à tout moment desdits documents ».

Pour résumer, il existe donc un chevauchement des champs d’application du Code des relations entre le public et l’Administration et du Code du patrimoine. Il semble qu’un document administratif peut être un document ancien qui a été versé à un service d’archive et qu’une archive, au sens du Code du patrimoine, peut être un document d’utilisation courante au sein d’une administration. Si une archive publique peut ne pas avoir un caractère administratif, tout document administratif peut devenir une archive publique6.

Une telle articulation des textes peut soulever plusieurs difficultés car, s’ils sont proches, ils ne reposent ni sur les mêmes notions ni sur les mêmes procédures7. Ce fut longtemps le cas des documents incommunicables en application du Code des relations entre le public et l’Administration mais communicables après délai en application du Code du patrimoine. Après qu’une affaire fut passée devant le Conseil d’État8, la solution fut codifiée à l’article L. 311-8 du Code des relations entre le public et l’Administration : « Les documents administratifs non communicables au sens du présent chapitre deviennent communicables au terme des délais et dans les conditions fixés par les articles L. 213-1 et L. 213-2 du Code du patrimoine. Avant l’expiration de ces délais et par dérogation aux dispositions du présent article, la consultation de ces documents peut être autorisée dans les conditions prévues par l’article L. 213-3 du même code ».

Deux difficultés, encore non résolues, doivent ici être soulignées :

• le document immédiatement communicable selon le Code des relations entre le public et l’Administration mais seulement au terme d’un délai, voire incommunicable, selon le Code du patrimoine9 ;

• le document communicable sans délai selon le Code du patrimoine mais incommunicable selon le Code des relations entre le public et l’Administration10.

Devant ce conflit de lois, une solution pertinente pourrait être celle de prendre une loi générale et une loi spéciale qui y dérogerait. Le tout, toutefois, en donnant la priorité aux règles de confidentialité, autrement dit en préservant en priorité les documents administratifs dont la communication porterait atteinte à des secrets.