A – Un aménagement urbain local distinct de l’aménagement du territoire

Aménagement urbain et aménagement du territoire sont assurément apparentés en ce qu’ils relèvent tous deux du concept juridique d’aménagement. Complémentaires, ils ont pour objectif12 d’aménager un espace13, de développer des activités économiques ainsi que des politiques de l’habitat puisqu’en un sens, il s’agit de viser leur meilleure répartition possible sur un territoire14.

Plusieurs indices permettent toutefois de les distinguer15 :

• ils n’interviennent pas sur le même niveau géographique16 car l’aménagement du territoire vise l’intérêt national ou régional, tandis que l’aménagement urbain vise l’intérêt local, le cadre de vie quotidien17 ;

• ils ne visent pas rigoureusement les mêmes objectifs : l’aspect économique apparaît dans les deux cas mais les motivations profondes de l’aménagement du territoire et de l’aménagement urbain ne se recoupent pas. Le premier se veut promoteur des territoires souffrant de déséquilibres afin de lutter contre les inégalités spatiales au-delà du cadre urbain18, tandis que le second peut y participer mais fondamentalement, il se destine à créer ou à améliorer le cadre de vie quotidien des habitants ;

• ils ne font pas intervenir le même type d’acteurs : l’aménagement du territoire est de la compétence de l’État car malgré la décentralisation, la fonction redistributive des richesses lui incombe19, alors que l’aménagement urbain relève surtout de la compétence des collectivités territoriales et plus particulièrement de la commune ou de l’intercommunalité20. Précisons que l’initiative privée n’est généralement admise que dans le cas de l’aménagement urbain. Elle est beaucoup plus rare pour l’aménagement du territoire21.

Ainsi, bien que leur parenté soit incontestable, du point de vue de leur échelle d’action, des motifs d’intérêt général qu’ils satisfont, des initiateurs de leurs opérations, ou encore des objectifs qu’ils visent, l’aménagement urbain constitue une catégorie juridique distincte de l’aménagement du territoire.

Nous gardons donc en mémoire que l’aménagement du territoire constitue l’expression géographique de la solidarité nationale et désigne l’ensemble des politiques publiques visant à lutter contre les inégalités entre les territoires et à assurer la meilleure répartition des activités et des services publics en fonction de la présence des citoyens.

L’aménagement urbain, quant à lui, s’identifie par une opération de travaux immobiliers visant un projet urbain d’intérêt général et portant sur un quartier ou du moins sur un lieu de vie. Si légalement22, la notion d’aménagement urbain n’est plus définie par des procédures mais en termes d’objets, à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, sa finalité, son essence même, est de créer ou d’améliorer le cadre de vie des habitants23. Cette finalité aurait pu apparaître à l’article L. 300-1 car l’avant-projet de loi sur le renouveau de l’aménagement contenait cette précision24. Les débats parlementaires l’ont malheureusement supprimée25. Selon notre approche, l’aménagement urbain se caractérise d’une part par des critères objectifs cumulatifs aisément vérifiables : des travaux immobiliers de viabilisation et de construction, servant un intérêt général et tournés, principalement, vers l’habitat, les activités économiques, ou les loisirs et le tourisme ; d’autre part, par des critères plus subjectifs, alternatifs et plus délicats à vérifier : l’échelle de quartier ou du moins du lieu de vie26. En effet, « seule la réalisation d’actions ou d’opérations d’une certaine ampleur est de nature à justifier la mise en œuvre des prérogatives attachées à l’aménagement public »27. Pour vérifier ce critère de l’ampleur, moins saisissable, l’envergure de l’opération doit être suffisante, c’est-à-dire ni trop restreinte (ce qui constituerait une banale opération de construction isolée), ni trop large (ce qui tomberait dans le champ de l’aménagement du territoire).

Il faut que l’opération porte sur un quartier. Le législateur a toujours raisonné sur cette échelle28 : le « niveau de vie est infra-communal, il correspond au quartier »29. Qu’il s’agisse d’une référence extra-juridique30 identifiée par des critères fluctuants31 n’est pas rédhibitoire dans la mesure où cette indétermination est aussi la marque de fabrique de l’aménagement urbain, attaché à un lieu de vie et à la réalité humaine de l’opération32. Le quartier représente donc à la fois l’étalon et l’aboutissement d’une opération d’aménagement urbain, en vue de la création d’un « morceau de ville »33. Ainsi, si l’opération a simplement un impact sur le quartier sans véritablement remplir le critère de l’envergure de quartier, il peut encore s’agir d’aménagement urbain, en recherchant des indices tendant à penser que le projet s’inscrit tout de même dans la création ou l’amélioration d’un lieu de vie par un faisceau d’indices apparaissant tant en amont qu’en aval de l’opération. Il faut une réflexion préalable quant à la cohérence d’ensemble, à l’insertion dans le tissu existant, une volonté d’aménagement urbain en somme34.

Logiquement, la charge d’atteindre cette finalité locale a été dévolue aux collectivités.

B – Un aménagement urbain local depuis la décentralisation

Votée dans le contexte récent de la décentralisation, la loi de 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d’aménagement35 poursuit cette œuvre : c’est à l’échelon local, considéré comme le plus approprié, de réaliser ces opérations d’aménagement centrées sur le cadre de vie quotidien. Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont en première ligne.

En effet, par la décentralisation, les collectivités territoriales ont reçu la pleine compétence en matière d’urbanisme. Le principe de subsidiarité, d’ailleurs constitutionnellement reconnu36, selon lequel c’est l’échelon le mieux adapté qui doit exercer la compétence37, trouve particulièrement à s’appliquer en matière d’aménagement urbain38. Agissant à l’échelle locale, il est donc logique que l’aménagement urbain relève des collectivités.

C’est d’ailleurs bien ce que prévoit l’article L. 300-1, alinéa 2, du Code de l’urbanisme : « l’aménagement, au sens du présent livre, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou établissements publics de coopération intercommunale39 qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part à conduire ou à autoriser des actions ou opérations définies à l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou opérations ». Cette compétence de principe se manifeste, assurément dans l’initiative du lancement de telles opérations, mais également tant au niveau du cadre juridique imposé aux opérations d’aménagement urbain (par la maîtrise à la fois des documents d’urbanisme pré-opérationnels que sont les PLU et les SCOT et de la délivrance des autorisations d’urbanisme,) que dans les instruments de maîtrise foncière mis à leur disposition pour les réaliser (DPU, ZAD, droit de priorité).

L’État, lui, n’intervient qu’à la marge, par exemple en matière de résorption de l’habitat insalubre40, d’harmonisation des compétences des collectivités en matière d’urbanisme41, ou encore dans certaines hypothèses de maîtrise foncière considérées comme particulièrement attentatoires à la propriété privée, telles que l’expropriation ou les transferts et déclassements autoritaires42.

Bien que la collaboration avec les services de l’État ait été maintenue43, s’agissant de l’aménagement urbain à proprement parler, c’est essentiellement en cas de défaillance locale ou d’impossibilité, pour les collectivités, d’intervenir – c’est-à-dire lorsque l’intérêt local mute en intérêt national – que l’État agit. Mais l’intervention étatique en matière d’aménagement urbain n’est qu’une forme pathologique de l’aménagement urbain. Le principe demeure celui de l’intérêt local.

Pourtant, il est tout de même relevé, depuis plusieurs années, que « la compétence communale est largement indéniable mais elle est grignotée par l’État et par l’intercommunalité »44.

Le grignotage par l’intercommunalité, pour sa part, se conçoit dès lors que c’est un échelon qui, non seulement demeure local mais en outre, à terme, est censé remplacer totalement ou du moins en grande partie, l’échelon communal.

Le grignotage par l’État appelle quant à lui davantage de remarques. En matière d’aménagement urbain, la compétence étatique s’entend uniquement en cas d’intérêts nationaux, ou en cas de défaillance locale. Pourtant, ce glissement est également notable car la dichotomie aménagement urbain/aménagement du territoire présentée supra a parfois tendance à s’effacer. Par exemple, l’opération du Grand Paris, dont l’établissement public figure à l’article L. 321-29 du Code de l’urbanisme – donc au sein du livre III relatif à l’aménagement urbain – constitue en réalité une gigantesque opération d’intérêt national45. Son objectif est de « réduire les déséquilibres sociaux, territoriaux et fiscaux au bénéfice de l’ensemble du territoire national ». Elle relève donc plutôt de l’aménagement du territoire. Pareille remarque peut être portée au quartier d’affaires de La Défense46, si ce n’est que cette hypothèse est un peu plus vicieuse car l’opération porte sur un quartier. Néanmoins, il ne s’agit pas d’un lieu de vie : son rayonnement dépasse largement le cadre local et par là même, l’opération relève davantage de l’aménagement du territoire que de l’aménagement urbain. Un troisième exemple de ce glissement peut être vu dans la liste des opérations visées par l’obligation de concertation préalable, initialement situées dans le livre III, désormais placées aux articles L. 103-2 3° et R. 103-1 du Code de l’urbanisme. Là encore, ces opérations, pourtant qualifiées d’opérations d’aménagement par les textes, concernent avant tout des moyens de communication relevant plus de l’aménagement du territoire que de l’aménagement urbain. Si cette confusion n’a pas été abrogée47, nous pouvons tout de même nous réjouir de leur sortie du livre III lors de la renumérotation du livre I effectuée en 201548.

Ce glissement vers l’interventionnisme étatique existe donc depuis quelques années49. La loi ELAN confirme ce glissement en mettant en avant des procédures relevant de l’aménagement urbain ou du moins présentées comme telles, pour la réalisation desquelles l’État occupe une place de choix. Par conséquent, elle interroge le critère de la finalité de l’échelle de quartier et du lieu de vie qui constituait pourtant le marqueur de l’aménagement urbain.

A – L’altération de la notion d’aménagement urbain par l’omniprésence de l’État

En créant les GOU et les PPA et en faisant évoluer les OIN dans l’objectif de « dynamiser les opérations d’aménagement », la loi ELAN insère l’État de façon plus prégnante dans le droit de l’aménagement urbain et confirme le glissement décrit supra.

S’agissant des PPA, l’article L. 312-1 du Code de l’urbanisme (au sein du livre III dédié à l’aménagement urbain), prévoit que l’État est toujours signataire d’un contrat de PPA.

En effet, il dispose qu’« afin de favoriser la réalisation d’opérations d’aménagement, un contrat de projet partenarial d’aménagement peut être conclu entre l’État et un [EPCI] à fiscalité propre, un établissement public territorial [du Grand Paris], la collectivité Ville de Paris, la métropole de Lyon, ou encore une ou plusieurs communes membres » des catégories précédentes si elles en font la demande.

L’exposé des motifs de la loi promet que ce « nouvel outil partenarial au niveau local [soutiendra] une dynamique de construction adaptée aux différents territoires dans lesquels [les signataires] peuvent acter leurs engagements réciproques en faveur de la réalisation d’opérations d’aménagement complexes ou d’une certaine ampleur ».

L’ampleur et la complexité de l’opération constituent déjà des critères de qualification d’une opération d’aménagement urbain. Mais cette précision, ajoutée à la présence indispensable de l’État, indiquent qu’il s’agit en vérité d’opérations d’aménagement urbain particulières. Un contrat de PPA ne peut pas être utilisé pour une opération d’aménagement urbain de droit commun, qui passerait traditionnellement par exemple, par une zone d’aménagement concerté (ZAC). La présence de l’État doit donc se justifier par les caractéristiques spéciales de l’opération projetée.

S’agissant des GOU, la loi ELAN les insère aux articles L. 312-3 et suivants du Code de l’urbanisme. Deux conditions cumulatives doivent être remplies pour qu’une opération d’aménagement puisse accéder au rang supérieur de GOU :

• qu’elle soit prévue par un PPA ;

• qu’elle présente des dimensions ou des caractéristiques imposant un engagement conjoint spécifique des signataires du PPA.

Là aussi, n’importe quelle opération d’aménagement urbain, qui doit en tout état de cause satisfaire un critère certain d’ampleur – le quartier, le lieu de vie –, ne pourra pas forcément être qualifiée de GOU, soit, rappelons-le, de grande opération d’urbanisme. Il faut que cette ampleur soit encore plus imposante pour permettre cette qualification, laissant ainsi supposer une échelle supra-locale à ces nouvelles sortes d’opérations d’aménagement urbain. C’est d’ailleurs ce qu’assume l’exposé des motifs qui indique que « les critères de création des GOU sont définis en référence à la nature supra-locale51 des enjeux sur le territoire, soit par la dimension, soit par les caractéristiques particulières des opérations d’aménagement concernées, ayant conduit à la conclusion d’un contrat de PPA ». L’idée est de permettre aux EPCI de disposer de l’homologue de l’OIN mais au niveau intercommunal52. C’est donc bien que ces deux outils partagent le même esprit, aspirant à dépasser l’échelle locale, d’ailleurs toujours avec l’accord préalable de l’État.

S’agissant enfin des OIN, comme leur nom l’indique, elles sont d’intérêt national. Elles relèvent de l’État, dépassent donc le cadre local du cadre de vie quotidien et font plutôt partie de la catégorie de l’aménagement du territoire53. L’État y est compétent à la fois pour délivrer les autorisations d’urbanisme54 et en matière de ZAC ; les communes ne peuvent y exercer ni leur droit de préemption urbain ni leur droit de priorité.

Les OIN de droit commun sont listées par l’article R. 102-3 du Code de l’urbanisme. Il s’agit pour la plupart d’opérations relevant clairement de l’aménagement du territoire et revêtant un intérêt national : les agglomérations nouvelles, le quartier d’affaires de La Défense, la zone industrielle de Fos-sur-Mer, les aéroports parisiens…

D’autres OIN sont qualifiées d’« opérations d’aménagement » et laissent ainsi planer un premier doute quant à leur affiliation à des opérations d’aménagement urbain, telles que la Plaine du Var, le Plateau de Saclay, Alzette-Belval. Pourtant, leur envergure dépasse l’échelle locale en tant que projets transfrontaliers ou d’envergure internationale. Ainsi, leur rattachement à l’aménagement du territoire ne pose pas de difficulté.

Il n’en est pas de même des dernières « opérations d’aménagement » énumérées à l’article R. 102-3, telles que Grigny ou Bas Clichy. Elles portent sur un quartier et semblent donc plutôt correspondre à de l’aménagement urbain, à ceci près qu’elles ont été imposées par l’État aux collectivités territoriales, en raison des difficultés financières des copropriétaires et de la nécessité de lutter contre les marchands de sommeil. Il s’agit donc d’opérations d’aménagement urbain matériellement classiques mais dont l’enjeu s’est élevé au rang national, impliquant donc nécessairement l’État. La qualification de ces OIN en opérations d’aménagement urbain se confirme à la lecture du décret du 28 janvier 2015 leur ouvrant la possibilité de contracter une concession d’aménagement55, contrat de prédilection de l’aménagement urbain prévu à l’article L. 300-4 du Code de l’urbanisme. Ce dispositif n’est finalement que la mise en œuvre de l’article L. 741-2 du Code de la construction et de l’habitation selon lequel « des opérations de requalification des copropriétés dégradées peuvent être mises en place par l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements pour lutter contre l’indignité et la dégradation des immeubles en copropriété ». Elles s’inscrivent « dans le cadre d’un projet urbain et social pour le territoire concerné ou d’une politique locale de l’habitat ». Leur mise en œuvre passe nécessairement par une convention entre personnes publiques, pouvant notamment prévoir la réalisation « d’actions ou d’opérations d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme ». Le rattachement de ces OIN particulières à l’aménagement urbain se confirme donc, tant sur la qualification que sur le régime. Pour qu’une telle OIN puisse être utilisée aux fins d’aménagement urbain, trois conditions cumulatives doivent être remplies, parmi lesquelles l’on retrouve celle des enjeux majeurs en matière d’habitat dégradé, une complexité de traitement particulière, et de lourds investissements. La compétence opérationnelle dont l’État disposait en matière d’aménagement urbain se limitait donc à cette hypothèse particulière d’OIN, eu égard à l’élévation du logement au rang de préoccupation nationale.

Désormais, la qualification d’OIN est possible pour deux nouvelles catégories.

La première concerne des « constructions et opérations d’aménagement (…) de nature à affecter les conditions de desserte, d’accès, de sécurité ou d’exploitation » de sites olympiques56. Néanmoins, cette qualification s’explique par l’enjeu international de l’événement et l’opportunité ouverte par la loi ELAN d’obtenir l’application de la procédure de mise en compatibilité des documents d’urbanisme et des documents supérieurs, prévue à l’article L. 300-6-1 du Code de l’urbanisme. Nous avions déjà critiqué la largeur du champ d’application de la procédure intégrée de mise en compatibilité qui devrait, à notre sens, ne concerner que les opérations d’aménagement urbain et ne pas pouvoir s’appliquer aux simples opérations de construction, même d’envergure57. Une telle inversion de la hiérarchie des normes – parfois plus aimablement nommée « urbanisme de projet » – devrait être réservée aux opérations reflétant une complexité et une réflexion minimales, caractéristiques de l’aménagement urbain. Force est de constater que cette critique n’a pas trouvé d’écho auprès du législateur, bien au contraire. En effet, deux opérations sont identifiées par le décret58 : la rénovation de la porte de la Chapelle et la tour Triangle59. Si la première opération inclut une ZAC, des habitations, des équipements sportifs ou encore une école, et devrait ainsi entrer dans les canons de l’aménagement urbain, la seconde ne peut que difficilement s’y conformer. En effet, la future tour intègrera certes des bureaux, des commerces, un centre de santé ou encore un équipement de petite enfance, il s’agit là d’une simple construction d’envergure, sans volonté d’aménagement ni de création d’un lieu de vie.

L’intérêt de cette qualification confine ainsi davantage à l’opportunité de faire appliquer un urbanisme dérogatoire60 à ces projets d’envergure, à rayonnement national et international, qu’à une volonté de réaliser de l’aménagement urbain.

La seconde se retrouve au nouvel article L. 102-12 du Code de l’urbanisme, grossissant un peu plus les rangs de l’exception des OIN d’aménagement urbain, puisqu’il prévoit cette qualification pour une nouvelle hypothèse : celle d’« une opération d’aménagement qui répond à des enjeux d’une importance telle qu’elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale et à laquelle l’État décide par conséquent de consacrer des moyens particuliers ».

Il faut préciser qu’ici, l’opération doit déjà constituer une opération d’aménagement urbain, c’est-à-dire valider correctement les critères présentés supra : des travaux immobiliers de viabilisation et de construction, servant un intérêt général et tournés, principalement, vers l’habitat, les activités économiques, ou les loisirs et le tourisme, sur une échelle de quartier ou du moins de lieu de vie. Pour que ce type d’opération s’élève au rang d’OIN, il faut en outre qu’une mobilisation de la collectivité nationale soit nécessaire et que des moyens particuliers soient déployés par l’État.

Outre que ces moyens particuliers ne sont pas encore définis, l’échelle locale semble difficile à apprécier en pareille hypothèse : l’intérêt local devrait donc muter en intérêt au moins régional, travestissant certainement au passage l’essence même de l’aménagement urbain.

Par conséquent, les nouveaux outils d’aménagement urbain insérés par la loi ELAN au sein du Code de l’urbanisme nous apparaissent dangereusement flirter avec l’échelle d’aménagement du territoire au vu du cadre supra-local non seulement assumé par le législateur, mais en outre nécessairement induit par la présence forte de l’État.

L’échelle locale de l’aménagement urbain en sort-elle donc dévoyée ? Ne risque-t-on pas de retomber dans les travers du gigantisme d’après-guerre qui a tant heurté l’espace urbain en France et que l’aménagement urbain, sur l’échelle locale, s’est résolu à combattre par un urbanisme de proximité et de qualité61 ?

À la réflexion, nous ne le pensons toutefois pas. Le curseur entre collectivités territoriales et l’État se situe ainsi au niveau de l’intérêt, non pas de la compétence : si l’intérêt se révèle national, il n’y a aucune raison que la compétence soit locale. L’intérêt national commande donc la compétence étatique62. Or l’aménagement urbain, plus spécifiquement marqué par l’intérêt local, ne ressort de la compétence étatique qu’en cas de défaillance des collectivités ou du moins de circonstances très particulières. Malgré la multiplication des exceptions permettant à l’État d’agir en matière d’aménagement urbain, il est permis de penser que le principe demeure celui d’un aménagement urbain d’échelle locale.

B – La préservation de la notion d’aménagement urbain par un droit commun préservant l’échelle locale

Malgré les craintes d’un dévoiement de l’échelle locale de l’aménagement urbain, pointées supra, il est tout de même permis de penser que les nouveaux outils que la loi ELAN a créés pour dynamiser les opérations d’aménagement resteront à la marge et n’empièteront finalement que peu sur le droit commun de l’aménagement urbain.

Tout d’abord, grâce aux efforts du Sénat, les maires sont parvenus à conserver leur place au sein de la procédure des PPA et s’assurent ainsi, avec la présence de l’échelon intercommunal, que le cadre local soit préservé. L’article L. 312-2 précise en effet que « les communes concernées sont associées à l’élaboration du contrat de [PPA] ».

En outre, l’exposé des motifs, à son article 1er, précise qu’un PPA est supposé définir un « projet de territoire comprenant des objectifs de production de logement ». Les critères du projet urbain et de l’offre de logements, propres à l’opération d’aménagement urbain, devraient donc être validés. Simplement, ce projet présente une ampleur particulière et des difficultés particulières, s’apparentant à une défaillance locale ou une complexité nécessitant l’aide de l’État. Le champ de compétences de l’État en matière d’aménagement urbain, devant se limiter à des exceptions, semble donc respecté.

De même, la qualification de GOU, subordonnée à l’existence de deux conditions cumulatives, ne devrait pas concerner toutes les opérations d’aménagement urbain. L’échelle supra-locale assumée devrait être contrebalancée par les compétences dévolues à l’échelon intercommunal63, comme cela est déjà le cas en droit commun, en présence d’un intérêt intercommunal voire métropolitain mais demeurant sur le champ local. En effet, les GOU ont pu être analysées comme permettant aux collectivités de prendre l’initiative de la réalisation de certaines opérations d’aménagement d’importance significative en ce qu’elles seraient le pendant intercommunal de l’OIN64. Une telle analyse confirme certes la similarité avec l’aménagement du territoire mais certifie en même temps la volonté de renforcer l’échelon local.

En outre, la présence forte de l’État et l’obligation de recueillir préalablement l’accord du ou des préfets concernés, pour inquiétantes qu’elles puissent être pour la notion d’aménagement urbain, peut également être vue comme une nécessaire solution de compromis : d’une part, les débats parlementaires ont finalement abouti à accorder aux maires que leur avis soit un avis conforme et ne puisse plus être outrepassé par le préfet65 et d’autre part, une contribution spéciale de l’État, en numéraire ou en nature, est prévue. L’accord préalable du représentant de l’État apparaît donc totalement justifié.

D’ailleurs, quantitativement, ces opérations ne devraient pas être aussi nombreuses que les opérations traditionnelles d’aménagement urbain. En effet, les débats parlementaires évoquent une simple vingtaine d’occurrences, la circulaire du 21 décembre 201866 s’adresse aux divers représentants de l’État sur les échelles territoriales et départementales afin qu’ils vérifient « plus précisément avec les collectivités si les projets d’aménagement structurants de leur territoire justifient et se prêteraient à ces nouvelles formes de contractualisation [avec] l’État », et celle du 4 février 2019 fait état de la nomination d’une cheffe de projet ministériel référente en vue de mettre en œuvre les opérations d’aménagement recensées, susceptibles de donner lieu à un contrat de PPA67. C’est bien que les projets concernés ne seront pas extraordinairement nombreux.

Enfin, pour qu’une opération d’aménagement puisse s’élever au rang d’OIN, il faut qu’une mobilisation de la collectivité nationale soit nécessaire et que des moyens particuliers soit déployés par l’État. Il s’agit donc bien de l’exception liée à la présence d’un intérêt national et de la difficulté particulière ou la défaillance des CT pour justifier la qualification d’OIN d’aménagement urbain.

En outre, la qualification d’OIN pourrait ne plus être incompatible avec la compétence locale car bien que foncièrement étatique, le nouvel article L. 102-14 alinéa 1 du Code de l’urbanisme ouvre la possibilité de sectoriser des OIN. Subordonnée à un arrêté du ministre chargé de l’Urbanisme et à condition que le décret créant l’OIN concernée l’ait prévue, cette possibilité de sectorisation permet de rendre leur place aux collectivités territoriales en matière d’urbanisme, notamment en ce qui concerne la délivrance des autorisations. Certains ont pu y voir une « forme de rétrocession partielle de compétences »68 à destination des collectivités dotées d’un document d’urbanisme et se trouvant ainsi « dépossédées » de leur compétence en raison de l’OIN. Ainsi, l’OIN pourrait finalement tout autant rendre aux collectivités ce qu’elles perdent par ailleurs.

C’est pourquoi il nous apparaît que le droit commun de l’aménagement urbain devrait continuer de se pratiquer largement majoritairement, surtout avec les facilitations opérées en matière de ZAC69 : création possible dès les orientations d’aménagement et de programmation dans le PLU, assouplissement des financements en cas de maîtrise foncière partielle, allègement des procédures environnementales (participation du public et évaluations environnementales) …

Néanmoins il ne peut qu’être constaté que la loi ELAN favorise un peu plus l’émergence d’un urbanisme dérogatoire, pourtant longtemps critiqué70, sous couvert d’un intérêt général de dynamisation de la construction et du développement local : tant les GOU et les PPA, que les OIN, regorgent de règles dérogatoires, afin de « privilégier le projet à la procédure »71, leitmotiv de l’urbanisme de projet renversant la hiérarchie des normes d’urbanisme depuis plusieurs années maintenant.

S’il a pu être dénoncé, à juste titre, un « processus de concentration des pouvoirs de décision au bénéfice des autorités déconcentrées de l’État et des organes des EPCI au détriment des communes »72, l’on peut considérer que le principe de subsidiarité reste préservé.

En effet, celui-ci justifiait que la compétence de principe de l’aménagement urbain relève par principe de l’échelon local et par exception de l’État et il est toujours d’actualité. La circonstance que les exceptions se multiplient ne l’entame pas. L’équilibre qu’il organise entre compétence locale et compétence étatique demeure mouvant, au gré de la nécessité, pour l’État, soit de se cantonner à un rôle de surveillance, soit d’assister voire de suppléer l’action locale73, comme cela a décidé cette fois, en érigeant l’État au rang de « facilitateur, accélérateur de projets et partenaire des collectivités territoriales »74.

Par conséquent, par la loi ELAN, l’aménagement urbain connaît une recentralisation des compétences par les nouvelles procédures de GOU, de PPA et d’OIN qui imposent une présence forte de l’État ainsi que des caractéristiques et des dimensions supérieures à ce qui est traditionnellement réalisé par les procédures de type ZAC.

Pourtant, ce phénomène doit être apprécié à sa juste valeur. Il ne s’agit, à notre sens, que d’un gonflement des exceptions au principe de l’échelle locale de l’aménagement urbain, voire d’un simple mouvement inverse de balancier du principe de subsidiarité accordant un peu plus de place à l’État, sans toutefois entacher le principe de l’aménagement urbain local.

Il n’empêche que lorsque ces nouveaux dispositifs sont replacés dans la globalité de la loi ELAN, apparaît la nature de plus en plus atypique de l’aménagement urbain : de plus en plus dérogatoire. Et les nouvelles dispositions touchant spécifiquement à la création et à la réalisation des ZAC n’y font pas exception.