Quel avenir pour la convention judiciaire d’intérêt public ?

Introduite dans le projet de réforme Sapin II, supprimée par le Conseil d’État, réintroduite par voie d’amendement en première lecture à l’Assemblée nationale, la convention judiciaire d’intérêt public est la transposition en France de la procédure américaine de DPA (Deferred Prosecution Agreement). Souhaitée par les entreprises, encouragée par le monde judiciaire, applaudie par Transparency International, la convention judiciaire d’intérêt public doit encore affronter le contrôle du Conseil constitutionnel.

« Seule la société Total a été condamnée, à ce jour, en tant que personne morale pour corruption d’agent public étranger, à une amende de 750 000 € seulement, en février dernier, plus de quinze ans après les faits, par la cour d’appel de Paris, dans l’affaire des détournements du programme onusien en Irak dit “ pétrole contre nourriture ” », note le sénateur François Pillet dans son rapport au nom de la commission des lois du Sénat du 22 juin 2016 sur la loi Sapin II. Encore faut-il rappeler que Total avait été relaxé en première instance en 2013. Pourtant les textes existent, mais les procédures sont semble-t-il inadaptées. Résultat, la France passe pour un pays de corruption, ce qui lui vaut le 23e rang dans le classement de Transparency International.

C’est la raison pour laquelle dans le projet de loi dit Sapin II, le ministre a souhaité introduire un dispositif inspiré des procédures américaines. Il s’agit d’une transaction sans reconnaissance de culpabilité et assortie de mesures de remise en état : la « convention judiciaire d’intérêt public ». Hélas, celle-ci n’a pas passé le test du Conseil d’État. Dans son avis du 30 mars 2016 rendu public à l’initiative du Gouvernement, il note : « Au cas présent, le Conseil d’État a considéré que le dispositif envisagé ne permettrait pas à la justice pénale d’assurer pleinement sa mission, qui est de concourir à la restauration de la paix publique et à la prévention de la récidive. Une audience publique est certes prévue, mais elle n’intervient que pour homologuer la convention définitive. En l’absence de contradiction et de débat public, l’intervention de la justice perd sa valeur d’exemplarité et la recherche de la vérité s’en trouve affectée. En outre, la victime se trouve privée d’une participation personnelle au procès pénal et son intervention est cantonnée à une demande d’indemnisation devant une juridiction civile ». En substance, le Conseil d’État estime que le champ de la transaction est trop large, qu’il porte sur des faits graves et souvent complexes qui ne peuvent être traités dans le simple cadre d’une transaction et considère que celle-ci ne devrait s’appliquer qu’à la corruption transnationale.

Supprimée du projet, la convention judiciaire d’intérêt public y est finalement réintroduite par voie d’amendement à l’initiative de la députée Sandrine Mazetier.

Une réforme plébiscitée par les entreprises

Aussi étonnant que cela puisse paraître, cette réforme, dont l’objectif affiché consiste à renforcer la lutte contre la corruption, est saluée par les entreprises. Et pour cause. Elles savent, pour en avoir fait la douloureuse expérience, que depuis quelques années elles se retrouvent dans les griffes des autorités américaines qui, faute de procédure dédiées en France, choisissent de sanctionner elles-mêmes. C’est donc pour éviter le risque d’une procédure aux États-Unis que les entreprises acceptent que l’on durcisse la loi en France. Le sénateur François Pillet résume ainsi l’opinion sur le dispositif qui est ressorti de ses auditions : « Outre qu’il éviterait aux grandes entreprises françaises tout risque d’exclusion de marchés étrangers, du fait de l’absence de condamnation pénale pour corruption, il resterait attractif, en dépit de la lourde amende et des contraintes qu’il peut comporter, par rapport à une longue enquête et un procès aléatoire. Les entreprises françaises bénéficieraient ainsi d’un traitement dont nombre d’entreprises étrangères peuvent bénéficier ». Même la justice semble plutôt d’accord : « Ce dispositif a aussi été largement approuvé par les représentants de l’institution judiciaire et nombre de magistrats entendus par votre rapporteur, sans pour autant recueillir un accord unanime et enthousiaste. Il permettrait de réprimer de façon plus rapide et efficace les faits de corruption et de faciliter l’action du parquet, alors que les enquêtes aujourd’hui peuvent durer une dizaine d’années et s’achever par un non-lieu ou une relaxe, compte tenu de la difficulté à rapporter des preuves. Un tel dispositif améliorerait la crédibilité internationale de la justice française ».

Lourdes amendes…

Dans sa version adoptée en deuxième lecture à l’Assemblée, le texte de l’article 12 bis de la loi Sapin II prévoit que tant que l’action publique n’est pas déclenchée, le procureur peut proposer à une personne morale exclusivement – les personnes physiques ne sont pas concernées – mise en cause pour corruption, trafic d’influence, blanchiment, blanchiment aggravé ou blanchiment de fraude fiscale, une « convention judiciaire d’intérêt public ». Celle-ci compose plusieurs mesures, à commencer par une amende au Trésor public dont le montant « est fixé de manière proportionnée aux avantages tirés des manquements constatés, dans la limite de 30 % du chiffre d’affaires moyen annuel calculé sur les trois derniers chiffres d’affaires annuels connus à la date du constat de ces manquements ». Il pourra également être imposé à l’entreprise de se soumettre à un programme de mise en conformité de trois ans sous le contrôle de l’Agence française anticorruption, les frais de l’agence étant mis à la charge de l’entreprise. Les victimes en matière de corruption sont parfois difficiles à identifier. Toutefois, le texte ne les oublie pas et prévoit : « Lorsque la victime est identifiée, et sauf si la personne morale mise en cause justifie de la réparation de son préjudice, la convention prévoit également le montant et les modalités de la réparation des dommages causés par l’infraction dans un délai qui ne peut être supérieur à un an. La victime est informée de la décision du procureur de la République de proposer la conclusion d’une convention judiciaire d’intérêt public à la personne morale mise en cause. Elle transmet au procureur de la République tout élément permettant d’établir la réalité et l’étendue de son préjudice ». Si un accord est trouvé entre l’entreprise mise en cause et le parquet, celui-ci est transmis pour validation au président du TGI. « Le président du tribunal procède à l’audition, en audience publique, de la personne morale mise en cause et de la victime assistées, le cas échéant, de leur avocat ». La décision de validation n’est pas susceptible de recours, ni par l’entreprise ni par la victime. Néanmoins, la personne morale mise en cause dispose, à compter du jour de la validation, d’un délai de dix jours pour exercer son droit de rétractation. La rétractation est notifiée au procureur de la République par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. Si la personne morale mise en cause n’exerce pas ce droit de rétractation, les obligations que la convention comporte sont mises à exécution. Dans le cas contraire, la proposition devient caduque.

… mais absence de reconnaissance de culpabilité

Aussi et surtout, le texte précise : « L’ordonnance de validation n’emporte pas déclaration de culpabilité et n’a ni la nature ni les effets d’un jugement de condamnation. La convention judiciaire d’intérêt public n’est pas inscrite au bulletin n° 1 du casier judiciaire ». En revanche, elle est publique : « Elle fait l’objet d’un communiqué de presse du procureur de la République. L’ordonnance de validation, le montant de l’amende d’intérêt public et la convention sont publiés sur le site internet de l’Agence française anticorruption ». Si le président du tribunal ne valide pas la proposition de convention, si la personne morale mise en cause décide d’exercer son droit de rétractation ou si, dans le délai prévu par la convention, la personne morale mise en cause ne justifie pas de l’exécution intégrale des obligations prévues, le procureur de la République met en mouvement l’action publique, sauf élément nouveau. La prescription de l’action publique est suspendue durant l’exécution de la convention. La convention peut aussi être conclue par un juge d’instruction dans le cadre d’une information judiciaire.

Tel est donc le dispositif qui va vraisemblablement devoir passer le test de l’analyse du Conseil constitutionnel. Les réticences du Conseil d’État mettent en lumière le choix qui va devoir être fait entre l’attachement à la symbolique pénale et le souci de réprimer efficacement la délinquance économique. Au-delà du cas de la corruption, cette question irrigue actuellement l’ensemble du droit pénal financier.