Grand Paris : un colosse aux pieds d’argile ?

Actu-Juridique : Dans quel cadre s’inscrit la publication de cet ouvrage ? La crise sanitaire est-elle la seule porte d’entrée pour penser la fragilité des métropoles ?

Tanguy Le Goff : Nous sommes partis d’un constat de sidération partagé par tous, il me semble. Quel constat frappant et quel décalage d’assister à l’arrêt de ces métropoles, à cause d’un virus, alors même que nous avions pour habitude de les présenter comme extrêmement solides ! Combien de discours triomphants n’avons-nous pas entendus depuis 20 ans sur la supposée robustesse de ces métropoles ?

Ainsi, avec Ludovic, et l’Institut Paris Région, nous avons voulu dresser un état des lieux des enseignements de cette crise et collecter des informations sur les autres grands risques susceptibles de paralyser à nouveau ces territoires ; risques d’inondations, climatiques, énergétiques, industriels ou encore numériques ; nous les avons tous regardés. Nous nous sommes intéressés aussi bien à la métropole parisienne, très exposée au risque d’inondation – nous aurons l’occasion d’en reparler – qu’à d’autres métropoles étrangères. Ainsi, nous disposons d’un angle de comparaison, notamment avec l’histoire. Cet ouvrage débute d’ailleurs avec l’entretien de Patrick Boucheron, historien et professeur au Collège de France, à propos de ce volet historique. Au XIVe siècle, la peste noire a tué la moitié de la population en Europe, soit 25 à 45 millions de personnes. Or il ne fut jamais question de « monde d’avant » et de « monde d’après ».

Cet ouvrage offre un panel assez riche d’avis d’experts, entre les professionnels de l’IPR et les personnes extérieures (universitaires, urbanistes, architectes, etc.).

Ludovic Faytre : Personnellement, je travaille sur le risque d’inondation qui pèse sur la métropole parisienne depuis une quinzaine d’années. Nous savons qu’il s’agit de la principale menace naturelle pour le territoire. Et si, en plus de la crise sanitaire, une crue de la Seine en Île-de-France s’était ajoutée ? Très vite, après le premier confinement, nous nous sommes questionnés sur la différence entre cette crise potentielle et identifiée – l’inondation – et la nouvelle crise, surprenante, pandémique. Si les phénomènes sont tout à fait distincts, leurs conséquences sur le système métropolitain sont comparables et peuvent même s’avérer plus graves dans le cas d’une crue centennale. En effet, une inondation entraînerait la destruction de biens, de services, d’infrastructures, ce qui n’a pas eu lieu avec la pandémie. Les conséquences économiques et sociales pourraient donc être bien plus importantes, sur la durée, si une telle crue survenait. Cela révèle, de fait, la fragilité de nos métropoles qui sont certes caractérisées par une forte production de richesse, une activité économique soutenue et un rythme d’échanges très élevé mais qui sont également marquées par une série importante de potentielles faiblesses ou vulnérabilités face à différents chocs – pandémie, catastrophes naturelles (inondation, tremblement de terre, éruption volcanique, etc.) – ou face à des stress chroniques, sur un temps plus long, liés au dérèglement climatique ou à la transition énergétique.

Évidemment, toutes les fragilités dont nous parlons ne s’appliquent pas à l’ensemble des métropoles. Des différences existent selon les situations économiques et géographiques. Aucun territoire n’est vraiment comparable et aucune menace n’est parfaitement semblable à une autre. Néanmoins, il peut y avoir des similitudes ; je pense, par exemple, au sujet largement évoqué de la densité mais également à la présence d’inégalités sociales, au phénomène de la dépendance aux ressources naturelles ou à des réseaux complexes. En effet, aucune métropole ne fonctionne sans grands réseaux d’électricité, d’eau potable, de télécommunication ou encore de gestion des déchets. Ces ressemblances sous-tendent une série de vulnérabilités que nous exposons dans cet ouvrage.

AJ : La crise de la Covid a-t-elle, d’après vous, révélé ou souligné la fragilité des métropoles ?

L.F. : Les crises, quelles qu’elles soient, révèlent souvent nos fragilités. In fine, elles accélèrent des processus qui étaient patents. Si je prends l’exemple du sujet de l’inondation, nous disposons de 15 ans d’études qui identifient ce risque pour la région parisienne. Nous ne sommes pas dépourvus de preuves. Nous savons mesurer, approximativement, les conséquences économiques que pourrait avoir une crue majeure : 260 000 logements, 540 000 habitants et 700 000 emplois sur 57 000 hectares pourraient se trouver concernés par une telle crise. Et cela pour un coût économique de plusieurs dizaines de milliards d’euros. Pour autant, sommes-nous prêts à faire face à un scénario catastrophe ? Non, du moins, pas totalement. La connaissance et l’acceptabilité de nos vulnérabilités demeurent un sujet extrêmement complexe autant pour les décideurs que pour les populations, et à plus forte raison dans une métropole qui interagit avec de multiples acteurs et chaînes décisionnelles.

Concernant la pandémie, nombre d’experts que nous avons interrogés nous ont expliqué qu’ils savaient qu’un tel risque existait et adviendrait un jour. Aussi, ils étaient au courant que le sud-est de l’Asie était le lieu potentiel de l’émergence d’un virus SRAS-CoV. De la même manière, les Américains savent très bien qu’un jour, un tremblement de terre destructeur surviendra en Californie. Finalement, au-delà de la question du « savoir », très importante, les enjeux sont l’acceptabilité ainsi que la préparation aux menaces qui pèsent sur les métropoles.

T.L.G. : La crise sanitaire a fait ressurgir un discours critique, assez classique, sur les métropoles qui se résume en un positionnement anti-urbain, anti-ville et qui laisse entendre, de manière assez simpliste, que « densité = danger ». Cette question est, par ailleurs, très bien abordée dans notre ouvrage par notre collègue de l’IPR, Laurent Perrin, dans un article intitulé : « La crise sanitaire aura-t-elle raison des métropoles ? ». Or la réponse à cette question et au rapport à la densité doit être nuancée, chiffres à l’appui. C’est plus la manière dont nous vivons dans ces espaces denses qui compte plutôt que la densité en tant que telle, et ce raisonnement simple – « métropole = danger » – n’est pas vrai, sur le fond. La densité en elle-même n’est pas pathogène. Ainsi, cet ouvrage et tous les témoignages et données qui y figurent n’entraînent pas une remise en question des métropoles à proprement parler, mais davantage une mise en lumière de leurs faiblesses causées, il nous semble, par la manière dont ces villes se sont développées. Le fait métropolitain est une réalité, avec ses forces et ses faiblesses, qui doit être interrogé selon sa construction. Qu’en est-il des espaces publics, des espaces verts, de la maintenance des réseaux dans ces territoires ? Comment penser la ville pour que les keyworkers – travailleurs essentiels (infirmiers, médecins, éboueurs, agents d’entretien, etc.) – puissent vivre assez proche de leur lieu de travail ? Sur ce sujet également, une étude révèle que, contrairement à ce que nous avons tendance à croire, ces travailleurs ne vivent pas plus loin du centre que les autres actifs, et cela grâce aux politiques du logement social. Il n’en reste pas moins qu’en cas de crise, et la crise de la Covid l’a bien montré, les entreprises des secteurs essentiels – comme les transports et la santé – ne disposent pas toujours des moyens suffisants pour localiser leurs salariés afin qu’ils puissent assurer le maintien de services fondamentaux.

AJ : Cette crise, et d’autres – comme l’explosion au port de Beyrouth de 2020 ou les vagues de chaleur partout dans le monde – ne symbolisent-elles pas le défaut de nos sociétés qui veulent toujours construire plus grand, et ce pour répondre à une compétition toujours plus intense ? Nous parlons d’ailleurs du Grand Paris, du Grand Londres…

L.F. : Il nous est difficile de répondre à cette question. Faut-il tout jeter, tout critiquer à cause des crises ? Aussi, comme je vous le disais, les risques ne sont pas les mêmes selon que l’on parle de Paris, de Londres, de Tokyo ou de Los Angeles. Le plus important, me semble-t-il, est de bien cerner les menaces qui pèsent sur chacun de ces territoires et, à partir de là, d’identifier les manquements afin d’être en mesure de les combler.

En outre, finalement, les réseaux ont bien tenu durant la crise sanitaire. Il n’y a pas eu de rupture et chacun a eu accès à l’eau, à l’électricité, aux réseaux de communication et à l’alimentation. En sera-t-il toujours de même pour toutes les crises que nous pourrions être amenés à traverser – une vague de chaleur excessive ou encore d’une crue centennale ? Rien n’est moins sûr. Toute notre organisation pourrait se trouver chambouler ; par exemple, sans réseau électrique efficace, pas de télétravail. Il faut donc se préparer à ces scénarios à l’instar de la RATP qui anticipe des scénarios et des moyens d’action selon le type de crise qui pourrait toucher la région parisienne.

T.L.G. : Je rejoins Ludovic sur cette question. J’observe également qu’il y a une dizaine d’années, la grande mode – des élus notamment – était de vouloir copier le Grand Londres pour avoir une métropole parisienne. Cela n’est plus tout à fait exact aujourd’hui. La question qui se pose dorénavant est celle de la désirabilité de ces territoires. Comment les rendre plus désirables et vivables ? Probablement en repensant la taille des logements, le sentiment de confort dans les transports en commun, l’accès aux espaces publics ou encore la place des espaces verts. Par ailleurs, l’un des atouts de la région francilienne réside dans ses espaces ouverts, agricoles et naturels qui représentent 75 % de la superficie de la région et comprennent quatre parcs naturels régionaux. Cela entraîne logiquement une autre façon d’envisager la métropole. De la même manière, le développement des petites et moyennes villes des franges de l’agglomération parisienne permet d’imaginer une structuration différente du territoire métropolitain qui pourrait reposer aussi sur l’hinterland du cœur d’agglomération, composé d’espaces agricoles et ruraux. Autrement dit, il ne faut pas croire qu’il n’y a qu’un seul modèle de développement des métropoles se construisant autour de ses zones d’affaires et de ses espaces denses où s’entasseraient des populations dans des appartements minuscules. On peut également imaginer un autre modèle, moins urbano-centré, et jouant de la complémentarité entre territoires.

L.F. : Oui, et cela fait surgir d’autres questions, sur la gouvernance en particulier. Comment organise-t-on la solidarité et la péréquation entre les territoires ? Une métropole ne peut vivre seule en autarcie ; elle est nécessairement dépendante de ses territoires voisins.

AJ : Quel est le niveau de menace, aujourd’hui, d’une inondation majeure en Île-de-France ?

L.F. : La principale menace, selon les acteurs de la gestion des risques, concerne une inondation du Bassin Seine-Normandie, c’est-à-dire un espace qui va bien au-delà de l’Île-de-France. Cela correspondrait à une crue équivalente à celle de 1910, crue de référence, qui impacterait des centaines de milliers de personnes, mettrait des réseaux à l’arrêt, et aurait un coût économique énorme avec des conséquences in fine pour l’ensemble du territoire hexagonal. Même une crue cinquantennale comme celle ayant eu lieu durant l’année 1955 aurait des répercussions extrêmement lourdes pour la métropole francilienne et le Bassin de la Seine. Et contrairement aux épisodes qui arrivent très souvent, notamment dans le sud-est de la France, avec des crues très brutales qui causent des dégâts importants mais qui se terminent finalement assez vite, une crue de la Seine et/ou de ses affluents durerait très longtemps. En 1910, par exemple, la région avait connu 15 jours de montée des eaux et six semaines de décrue. Le temps de submersion est évidemment un facteur aggravant. En effet, une décrue de plusieurs semaines, permet à l’eau de s’infiltrer durant tout ce temps et empêche les équipes techniques, par exemple, d’intervenir. À cela s’ajoute, bien sûr, la complexité pour les autorités d’évacuer les lieux et les publics concernés dans l’un des territoires les plus denses au monde. Aussi, de nombreux sites stratégiques franciliens se trouvent en zones inondables, en bord de Seine, de Marne ou d’Oise. C’est le cas notamment des trois usines de traitement des déchets les plus importantes, à Ivry-sur-Seine (94), à Saint-Ouen (93) et à Issy-les-Moulineaux (92). Ou encore de certaines usines de production d’une grande partie de notre eau potable. Enfin, la crise sanitaire a révélé l’importance des transports dans une métropole comme Paris. Or une crue majeure de la Seine et de la Marne engendrerait, de fait, une désorganisation considérable de notre réseau. Près de 70 % des métros et RER seraient impactés et, plus largement, c’est toute la vie économique de la région la plus riche de France qui se trouverait touchée par un tel phénomène. Évidemment, les opérateurs se préparent à un tel scénario avec la mise en place de plans de continuité, mais, malgré cela, une crue centennale pourrait impacter le réseau ferré francilien pendant plusieurs mois, voire plusieurs années en cas, par exemple, de submersion des infrastructures souterraines. Ainsi, les conséquences à long terme seraient bien plus importantes que celles de la pandémie. Enfin, serait-on capable de gérer des centaines de milliers de personnes qui ne pourraient pas rentrer chez elles le temps d’une crise qui s’étendrait sur plusieurs mois ? Comment les logerait-on ? Où ? Et dans quelles conditions ? Une telle inondation impliquerait des décisions lourdes.

AJ : Quel est le meilleur moyen de faire face à un tel scénario ? Adapter l’aménagement de la région ?

L.F. : Lorsque nous parlons d’aménagement, il est nécessaire, il me semble, de rappeler qu’aucune métropole ne s’est développée sans l’eau. Et cela est vrai pour toutes les grandes villes côtières, mais également pour Paris avec la Seine, ou pour Londres avec la Tamise, pour ne citer que les exemples les plus connus. Or il est vrai aussi que ces métropoles n’ont pas connu, au cours de leurs développements récents, d’événements majeurs. Pour Paris, par exemple, les dernières grandes inondations remontent à 1910, et dans une moindre mesure, à 1955 ; cela a pour effet logique d’empêcher le maintien d’une culture et d’une mémoire du risque. En résumé, puisque nous ne sommes plus confrontés aux dangers, nous les oublions. Ainsi, très concrètement, entre 2000 et 2018, 85 000 logements (majoritairement collectifs) ont été construits en zones inondables, dont les trois-quarts au sein de la métropole du Grand Paris. 95 % des espaces situés en zone inondable de la petite couronne sont urbanisés. Cela ne veut pas dire pour autant qu’il n’y a aucune réflexion sur la vulnérabilité de nos territoires ; depuis une quinzaine d’années, le sujet prend de l’ampleur. Les acteurs de la crise se questionnent notamment sur la façon d’adapter ou de préparer ce que l’on appelle « l’existant ». Concrètement, nous n’allons pas tout déconstruire pour reconstruire ailleurs. S’ajoute à cela l’enjeu du renouvellement urbain dans le contexte de la limitation de l’étalement urbain et de la préservation de l’environnement. Il y a là une opportunité d’aménager en prenant davantage en compte les vulnérabilités de la métropole francilienne ; de faire de l’aménagement résilient, pourrait-on dire. Pour cela, les décideurs et les populations doivent comprendre le risque. Certains bâtiments qui abritent des services publics essentiels – hôpitaux, écoles, etc. – doivent intégrer, dans leurs schémas, la continuité de l’activité et la protection des éléments indispensables à une remise en fonctionnement dans les délais les plus courts possibles. En comprenant les risques, on se prépare efficacement, même si, bien entendu, la réalité d’une catastrophe comme une inondation diffère des scénarios qui ont pu être établis.

T.L.G. : L’un des enseignements que l’on peut tirer de la crise sanitaire, c’est le manque d’acculturation des élites politiques et administratives à la culture du risque. Olivier Borraz, directeur de recherche au CNRS, explique dans l’ouvrage qu’il faut « former les décideurs à la gestion de crise ». Ainsi, une culture du risque nécessite notamment une permanence des acteurs du risque ; or en France, il y a un turn-over important pour les postes chargés de la gestion du risque. Il s’agit également d’avoir la capacité de développer des raisonnements scientifiques pour parer à l’imprévisible. Serge Garrigues, ancien chef d’état-major de la zone de défense de Paris et dirigeant d’une société spécialisée dans le soutien des entreprises ou des collectivités en gestion de crise, nous explique que les plans de prévention « doivent être considérés comme des aides à la décision et pas uniquement comme des fiches réflexes ou des processus à appliquer ». Il affirme aussi qu’un plan ne survit jamais à la réalité du terrain. Autrement dit, il faut savoir s’adapter très rapidement à toutes les éventualités, et cela nécessite un apprentissage.

AJ : L’un de vos chapitres est consacré à « une approche innovante dans la vallée de l’Oise ». Pouvez-vous nous en dire plus à ce propos ?

L.F. : La vallée de l’Oise est un territoire vulnérable aux inondations qui a connu plusieurs crues importantes, dont deux récemment, en 1993 et en 1995, qui ont eu des conséquences graves – cinq morts, 21 000 personnes impactées et plus d’un milliard d’euros de dommages. Pour éviter de répéter les erreurs du passé, l’Agence d’urbanisme et de développement de la vallée de l’Oise a développé, dans le cadre d’un projet européen en partenariat avec l’architecte Éric Daniel-Lacombe – reconnu pour son expérience d’aménagement d’un quartier résidentiel qui a été inondé en 2016 à Romorantin –, une approche originale des enjeux liés aux risques d’inondations. Ainsi, l’Agence a réussi à rassembler les différents acteurs du territoire – aux priorités divergentes – pour qu’ils échangent et débattent ensemble de l’aménagement des zones inondables. Cela a permis de nourrir un véritable débat contradictoire et de parvenir à l’adoption de propositions d’aménagement autour de quelques grands principes. L’approche par le dialogue a permis de trouver un terrain d’entente entre des positions opposées. Il s’agit d’un bon exemple, il nous semble, d’une pratique qu’il faudrait développer.