I – Les différents recours en récupération de la créance d’aide sociale hébergements ouverts à la collectivité départementale

L’aide sociale s’analyse comme une avance de la collectivité publique. Aussi, l’ensemble des sommes effectivement versées par le département en faveur du bénéficiaire de l’aide sociale hébergement présente un caractère récupérable dont les modalités de recouvrement sont fixées à l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles. Les services départementaux doivent s’en tenir à la liste des recours prévus par le législateur et ne peuvent envisager d’autres procédés de récupération7.

Pour cette prestation, l’intervention départementale est possible dès le premier euro dépensé par la collectivité, contrairement à l’aide sociale à domicile (appelée aussi aide ménagère) où seules les dépenses supérieures à 760 €, et pour la part excédant ce montant, sont recouvrables8. La récupération s’effectue dans la limite du montant des prestations allouées9. Cependant, le président du Conseil départemental10, ou, en cas de recours contentieux, la Commission départementale de l’aide sociale, juridiction administrative ad hoc11, peut choisir de modérer le montant de la récupération en fonction des circonstances particulières de la situation (impécuniosité des bénéficiaires d’une succession par exemple12) ou de reporter ses effets dans le temps.

En premier lieu, le recours départemental peut être effectué contre le bénéficiaire revenu à meilleure fortune : cette qualité suppose un élément nouveau dans la situation de l’intéressé13 améliorant son patrimoine, qu’il s’agisse de son capital ou de ses ressources14. Le changement de situation peut résulter de la célébration d’un mariage15, de la perception d’un héritage16, ou encore de l’encaissement d’un capital qui n’existait pas, sous quelque forme que ce soit, dans la situation originelle17. En revanche, le fait d’obtenir le produit de la vente d’un immeuble se trouvant déjà au sein du patrimoine du bénéficiaire ne constitue pas un retour à meilleure fortune18.

La récupération peut se faire également contre la succession du bénéficiaire, dans la limite de l’actif net successoral c’est-à-dire « la valeur des biens transmis par le défunt déduction faite, notamment, des dettes à sa charge au jour d’ouverture de la succession, des legs particuliers, des frais funéraires (s’ils ne revêtent pas un caractère excessif) et des droits de mutation »19. Elle a alors lieu sur le patrimoine du défunt et non sur les héritiers20. Aussi, peu importe si les héritiers sont ceux dont la qualité a été dévolue par la loi ou ceux institués comme tels par le défunt via une libéralité testamentaire (légataires universels ou à titre universel). Lorsqu’il s’agit d’une aide sociale à domicile, la récupération sur succession ne peut s’exercer que sur la part de l’actif net successoral supérieure à 46 000 €21 ce qui n’est pas le cas pour l’aide sociale hébergement où la récupération s’exercera quel que soit le montant de l’actif net.

Il peut aussi être procédé au recouvrement de l’aide sociale sur le donataire à condition que la donation soit intervenue postérieurement à la demande d’aide sociale ou dans les dix ans qui ont précédé cette demande22. Il s’agit d’un recours indépendant de celui existant sur la succession du bénéficiaire : la récupération peut donc avoir lieu sur le donataire à qui est reconnue en même temps la qualité d’héritier23 ou avoir lieu sans attendre le décès du donateur. L’intervention de la collectivité départementale est néanmoins soumise à une double limite : celle du montant de la donation, déduction faite éventuellement des plus-values résultant des impenses ou du travail du donataire24 et celle du total des sommes effectivement versées par le département au titre de l’aide sociale au moment où est décidée la récupération25. La loi ne fait pas de distinction selon le type de donation : directe, indirecte, don manuel ou donation déguisée. C’est pourquoi les services départementaux, à l’instar de l’administration fiscale26, n’hésitaient pas à requalifier le contrat d’assurance-vie en donation indirecte afin de récupérer la créance d’aide sociale. S’ils n’étaient pas tenus par la qualification donnée par les parties au contrat d’assurance-vie27, l’intention libérale devait néanmoins être établie28. En cas de litige, l’appréciation de la requalification du contrat d’assurance-vie en donation relevait de la compétence des juridictions de l’aide sociale29 ; la question préjudicielle devant les magistrats de l’ordre judiciaire n’intervenant qu’en cas de difficulté sérieuse sur cette requalification30. Des précisions viennent d’être apportées sur le recouvrement opéré sur ces contrats de prévoyance : d’une part, par la jurisprudence et d’autre part, par le législateur. En effet, le Conseil d’État a indiqué que l’autorité départementale doit circonscrire sa récupération sur les seules primes versées au titre du contrat d’assurance-vie par le souscripteur ce qui exclut les intérêts acquis au titre du contrat d’assurance-vie31, s’inspirant peut-être déjà de l’orientation législative donnée quelques mois auparavant puisque la loi du 28 décembre 201532 a fait de la récupération sur les contrats d’assurance-vie un mode de recouvrement distinct en l’introduisant de manière autonome à l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles et a affirmé que cette récupération ne pourra avoir lieu, au moment du dénouement du contrat, qu’à concurrence de la fraction des primes versées après l’âge de soixante-dix ans. Un âge « seuil » du souscripteur conditionne désormais le calcul du capital de l’assurance-vie pouvant donner lieu à récupération de la créance d’aide sociale et ce sur tous les contrats d’assurance-vie, même conclus avant la loi du 28 décembre 2015. Les intentions législatives restent tout de même floues33 : l’introduction d’une disposition spécifique sur la récupération de l’aide sociale sur les contrats d’assurance-vie n’interdit pas, en théorie, aux services départementaux de requalifier certaines conventions en donation afin d’organiser une récupération sur des primes versées au titre d’un contrat de prévoyance avant que le souscripteur ait atteint l’âge de soixante-dix ans mais dans les faits, ces ajustements risquent de mettre un terme à la pratique départementale actuelle.

Enfin, les services départementaux ont la possibilité de récupérer leur créance d’aide sociale sur les legs34. Si la disposition légale vise les legs sans distinction entre les legs universels, à titre universel ou à titre particulier35, la jurisprudence a précisé que « le recours contre le légataire doit s’entendre comme visant uniquement la situation du légataire à titre particulier qui, à la différence du légataire universel ou à titre universel, n’est pas normalement tenu des dettes de la succession »36. Cependant, le recouvrement ne sera exercé que jusqu’à concurrence de la valeur des biens légués au jour de l’ouverture de la succession37.

Pour terminer, il convient d’ajouter que l’ordre des récupérations était, jusqu’à la loi du 28 décembre 201538, laissé à la collectivité débitrice : aucune hiérarchie entre les différents recours n’ayant été précisée à l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles dans sa rédaction antérieure39. Il est désormais prévu que la récupération de la créance d’aide sociale sur les contrats d’assurance-vie n’interviendrait qu’à titre subsidiaire lorsque les autres recours n’auront pas permis d’apurer la dette due au département. Les bénéficiaires des contrats d’assurance-vie sont donc privilégiés par rapport aux héritiers, donataires et légataires.

Cependant, tous ces recours en récupération ne pourront pas nécessairement être exercés par la collectivité départementale. En effet, le recouvrement de l’aide sociale peut être limité en raison du statut du bénéficiaire de cette aide, de la qualité de ses héritiers ou encore de son lieu d’hébergement. C’est sur cette différence de traitement que le Conseil constitutionnel a dû se positionner.

II – La reconnaissance de la constitutionnalité de la différence de traitement dans les modalités de récupération de la créance d’aide sociale

Alors qu’en matière d’aide sociale à domicile, les règles relatives à la récupération de la créance sont uniformes, elles varient en matière d’aide sociale hébergement selon que le bénéficiaire soit une personne âgée ou une personne handicapée.

C’est ainsi qu’il n’y aura pas de recouvrement possible en cas de retour à meilleure fortune, sur les donations, les legs et les contrats d’assurance-vie lorsque le bénéficiaire a le statut de « personne handicapée »40. En effet, les frais d’hébergement dans les établissements sociaux et médico-sociaux peuvent faire l’objet d’une prise en charge au titre de l’aide sociale lorsqu’une personne est âgée de soixante-cinq ans ou de soixante ans mais qu’elle est reconnue inapte au travail41 – la personne est alors dotée du statut de « personne âgée » – ou lorsque la personne a une incapacité permanente d’au moins 80 %42 ou est, compte tenu de son handicap43, dans l’impossibilité de se procurer un emploi44 – la personne est alors considérée comme ayant le statut de « personne handicapée ». Ce statut influera donc sur les possibilités de récupération offertes aux services départementaux.

Toutefois, en principe, une fois l’âge de soixante ans atteint, la personne considérée comme en situation de handicap perd son statut pour revêtir celui de « personne âgée » : l’ensemble des recours ouverts à la collectivité sont alors de nouveau applicables à ces personnes handicapées vieillissantes45.

Pourtant, là aussi, la loi établit une distinction : la personne handicapée vieillissante peut conserver son statut de « personne en situation de handicap » dès lors qu’elle a été accueillie dans un établissement accueillant des personnes handicapées avant d’intégrer un établissement pour personnes âgées ou un établissement de santé autorisé à dispenser des soins de longue durée ou lorsqu’elle bénéficie d’une incapacité d’au moins 80 % reconnue à sa demande avant l’âge de soixante-cinq ans46.

De même, si la récupération de l’aide sociale hébergement sur la succession de son bénéficiaire décédé est possible en principe, quel que soit son statut, elle ne pourra pas s’exercer si les héritiers de la personne handicapée (institués comme tels par la loi ou des libéralités testamentaires) sont son conjoint, ses enfants, ses parents ou la personne qui a assumé sa charge de façon effective et constante47. Cette dernière notion ne correspond pas forcément à une prise en charge matérielle de la personne en situation de handicap mais s’entend plutôt comme d’un engagement personnel continu d’ordre affectif48 qui se manifeste par exemple par de fréquentes visites ou l’organisation de séjours en famille à l’occasion d’événements particuliers49. Si les héritiers sont les frères et sœurs du défunt, une récupération sur la succession est donc possible à moins qu’ils n’aient assumé la charge effective et constante de la personne handicapée. Ainsi, en présence des parents du défunt et d’une sœur n’ayant pas été suffisamment proche de la personne handicapée au sens du Code de l’action sociale et des familles, le recouvrement opéré par les services départementaux ne pourra se faire que sur la part successorale de la sœur50.

Les modalités de récupération de l’aide sociale hébergement sont donc variables selon le statut du bénéficiaire, son lieu d’hébergement, et la qualité de ses héritiers. Depuis la loi du 11 février 200551, la situation des personnes en situation de handicap a fait l’objet d’une véritable reconnaissance ce qui leur confère des dispositions plus favorables que les personnes âgées, notamment en matière d’aide sociale hébergement. C’est cette différence de traitement qui était contestée devant le Conseil d’État par la sœur du bénéficiaire de l’aide sociale hébergement ayant le statut de « personne handicapée » et qui a donné lieu à la saisine du Conseil constitutionnel par le biais d’une question prioritaire de constitutionnalité.

Il était donc question pour les juges constitutionnels de se prononcer sur le point de savoir si les différents cas d’exonération en matière de récupération de l’aide sociale hébergement ont pour effet d’entraîner une rupture d’égalité devant la loi et devant les charges publiques entre les débiteurs potentiels. La réponse est négative : le Conseil constitutionnel n’a retenu aucun argument avancé par la requérante.

Pour ce qui est de la différence de traitement entre la personne qui bénéficie du statut « personne âgée » et celle à qui est reconnue le statut de « personne handicapée », le Conseil constitutionnel affirme clairement que « les personnes handicapées n’étant pas placées dans la même situation que les personnes âgées au regard des exigences de leur prise en charge par l’aide sociale, le législateur pouvait, sans méconnaître le principe d’égalité, prévoir des modalités différentes de récupération de l’aide sociale dans l’un et l’autre cas ». La définition de la personne âgée et de la personne handicapée n’est pas la même, ce qui, pour une même prestation, peut justifier de mécanismes de recouvrement différents.

En ce qui concerne la différence de traitement entre la personne handicapée vieillissante qui conserve son statut de « personne handicapée » dès lors qu’elle remplit certaines conditions et celle qui perd ce statut au profit ce celui de « personne âgée », le Conseil constitutionnel estime qu’« en faisant prévaloir, selon le cas, l’âge ou le handicap, le législateur a retenu des critères objectifs et rationnels en rapport direct avec la loi ». C’est ici l’origine du handicap, à savoir si celui-ci est consécutif à la vieillesse ou non (l’incapacité devant avoir été reconnue avant 65 ans), ainsi que sa gravité (l’incapacité devant atteindre 80 % ou le handicap devant justifier un hébergement en établissement pour personnes handicapées) qui ont été prises en compte par le législateur pour établir deux régimes différents.

Enfin, concernant la différence de traitement entre les héritiers de la personne handicapée selon leur qualité pour engager une récupération sur la succession, le Conseil constitutionnel a jugé que « le législateur a entendu tenir compte d’une part, de l’aide apportée à la personne handicapée bénéficiaire de l’aide sociale et, d’autre part, de la proximité particulière des personnes exemptées avec elle. Il a distingué, parmi les héritiers, ceux qui ont effectivement assumé la prise en charge de l’intéressée, ceux, parents, enfants ou conjoint, qui peuvent être présumés l’avoir fait, parce qu’ils sont tenus à son égard par une obligation alimentaire légale, et ceux, donataires ou légataires, qui lui sont liés par une proximité particulière que manifeste la gratification qu’elle leur a consentie ». Les critères de distinction sont ici plutôt liés au dévouement dont ont fait preuve certaines catégories de personnes, soit que ce dévouement puisse être prouvé par des faits matériels, soit qu’il soit supposé en raison du lien familial les unissant à la personne handicapée, soit qu’il se soit manifesté par une libéralité entre vifs ou testamentaires.

Ces considérations ont conduit le Conseil constitutionnel à déclarer conformes à la Constitution les mots « quel que soit leur âge, dans les établissements mentionnés au b du 5° et au 7° du I de l’article L. 312-1 du Code de l’action sociale des familles, à l’exception de celles accueillies dans les établissements relevant de l’article L. 344-1 » figurant au premier alinéa de l’article L. 344-5 du Code de l’action sociale et des familles et la première phrase du 2° de cet article dans sa rédaction résultant de la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. La collectivité départementale devra donc continuer à exercer ses recours en récupération selon la législation existante.

Pour terminer, il convient de noter que l’incidence du statut de la personne qui bénéficie de l’aide sociale hébergement ne se cantonne pas aux recours en récupération ouverts aux services départementaux. En effet, la personne à qui est reconnu le statut de « personne handicapée », qu’elle soit hébergée en établissement pour personnes en situation de handicap ou qu’elle l’ait conservé lors de son entrée en établissement pour personnes âgées, bénéficie d’un montant minimal d’argent de poche plus conséquent que si elle a le statut de « personne âgée ». L’article L. 132-3 du Code de l’action sociale et des familles prévoit que 90 % des ressources de la personne hébergée bénéficiaire de l’aide sociale devront être affectées au remboursement de ses frais d’hébergement mais qu’une somme minimale doit nécessairement être laissée à sa disposition. Or, pour la personne ayant le statut de « personne âgée », cette somme est fonction de l’allocation de solidarité aux personnes âgées52, et est actuellement fixée à 96 € par mois alors que, pour les individus ayant le statut de « personne handicapée », le minimum est calculé en fonction de l’allocation aux adultes handicapés et correspond à 242,55 € par mois, somme pouvant être augmentée si la personne travaille, prend régulièrement ses repas à l’extérieur ou encore si elle a une charge de famille53. En outre, alors que la collectivité débitrice peut faire jouer la solidarité familiale avant de mettre en œuvre l’aide sociale hébergement par le jeu de l’obligation alimentaire lorsque son bénéficiaire a le statut de « personne âgée »54, témoignage du caractère subsidiaire de l’aide sociale, cela n’est pas permis lorsque l’usager a le statut de « personne en situation de handicap »55.

Au regard de la décision du Conseil constitutionnel, il y a fort à parier que cette différence de traitement ne serait pas non plus considérée comme contraire à la Constitution.