Dans quels cas Emmanuel Macron pourrait-il recourir à l’article 16 de la Constitution ?

Publié le 10/07/2024

L’absence de majorité à l’Assemblée nationale suite aux dernières élections législatives pourrait-elle inspirer à Emmanuel Macron le choix de recourir à l’article 16 de la Constitution ? Éléments de réponse avec Me Patrick Lingibé. 

Dans quels cas Emmanuel Macron pourrait-il recourir à l’article 16 de la Constitution ?
Entrée du Palais de l’Élysée. Photo : ©AdobeStock/LaurenceSoulez

Depuis un certain temps, plusieurs médias évoquent l’hypothèse du recours par le chef de l’État à l’article 16 de la Constitution pour régler une situation chaotique née notamment de l’absence d’une majorité tranchée à l’Assemblée nationale, suite aux dernières élections législatives anticipées des 30 juin et 7 juillet 2024, consécutive à sa dissolution qu’il a décidée le 9 juin 2024.

Pour rappel, l’article 16 dispose :

 « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des Assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel.

 Il en informe la Nation par un message.

 Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission. Le Conseil constitutionnel est consulté à leur sujet.

 Le Parlement se réunit de plein droit.

 L’Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l’exercice des pouvoirs exceptionnels.

 Après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d’examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée. »

 Il convient de préciser que le dernier alinéa de cet article ne figurait pas dans la version adoptée en 1958. Il a été ajouté par l’article 8 de loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

L’article 16 est celui qui est le plus emblématique de notre Constitution puisqu’il reflète la conception du géniteur de la Ve République, Charles de Gaulle. Ce dernier considérait que la crise de 1940 et l’inefficacité des actions imposées par les circonstances étaient dues au fait qu’aucun dispositif juridique n’existait pour faire face à une telle situation de désorganisation des pouvoirs constitutionnels. Cette situation a conduit à l’impossibilité pour le denier président de la troisième République Albert Lebrun de prendre sur le plan constitutionnel les décisions adéquates afin de faire face à la situation de chaos que la France traversait suite à l’agression allemande. Dans son discours prononcé à Bayeux le 16 juin 1946, le général insiste précisément sur le rôle clé que doit jouer le chef de l’État en période de crise « s’il devait arriver que la patrie fût en péril, le devoir d’être le garant de l’indépendance nationale et des traités conclus par la France ». En clair, Charles de Gaulle souhaitait que figurât dès 1946 dans la Constitution française un article particulier confiant en cas de crise, similaire à celle subie en 1940, pendant un temps donné, la totalité des pouvoirs entre les mains d’un seul homme, en l’occurrence le président de la République. Cette exigence gaullienne se formalisera dans la Constitution du 4 octobre 1958 avec l’emblématique article 16.

Nous ferons un point sur cet article en abordant dans un premier temps les formalités préalables pour activer ce dispositif hors normes (I) et dans un deuxième temps, nous aborderons les pouvoirs exceptionnels exercés par le chef de l’État et le contrôle auxquels ils donnent lieu (II).

I – L’ACTIVITATION DE L’ARTICLE 16 DE LA CONSTITUTION.

Il faut savoir que le recours à l’article 16 est de la compétence souveraine et exclusive du président de la République puisqu’il l’exerce sans contreseing. Autrement dit, il n’a pas besoin pour l’activer de la signature du Premier ministre et des ministres concernés, en l’espèce le ministre de l’Intérieur et de la Défense. Il reste qu’un tel recours doit rester exceptionnel en raison des conditions de fond et de forme prévues par cet article 16.

Cet article conditionne sa mise en œuvre à la réunion d’exigences de forme et de fond.

Au niveau de la forme, le texte exige deux obligations :

D’une part, une exigence, consulter officiellement (ce qui sous-entend une formalité écrite) les quatre autorités suivantes : le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat et le Conseil constitutionnel.

Ce dernier formule un avis écrit si l’on se réfère à la seule décision n° 61-1 AR16 du 23 avril 1961, Avis du 23 avril 1961 (réunion des conditions exigées par la Constitution pour l’application de son article 16) qu’il a rendu sur le sujet. En effet, suite à sa saisine par le président de la République suivant lettre en date du 22 avril 1961, le Conseil constitutionnel a rendu l’avis suivant, dans lequel les conditions exigées par la Constitution pour l’application de l’article 16 sont réunies par la motivation ci-dessous :

 « 1. Considérant qu’en Algérie, des officiers généraux sans commandement et, à leur suite, certains éléments militaires sont entrés en rébellion ouverte contre les pouvoirs publics constitutionnels dont ils usurpent l’autorité ; qu’au mépris de la souveraineté nationale et de la légalité républicaine, ils édictent des mesures de la seule compétence du Parlement et du gouvernement ; qu’ils ont mis hors d’état de remplir leurs fonctions et privé de leur liberté les plus hautes autorités civiles et militaires d’Algérie dépositaires des pouvoirs qui leur ont été délégués par le gouvernement de la République en vue d’assurer la sauvegarde des intérêts nationaux, ainsi qu’un membre du gouvernement même ; que leur but avoué est de s’emparer du pouvoir dans l’ensemble du pays ;

 2.Considérant qu’en raison de ces actes de subversion, d’une part, les institutions de la République se trouvent menacées d’une manière grave et immédiate, d’autre part, les pouvoirs publics constitutionnels ne peuvent fonctionner de façon régulière,

 Il convient de préciser cependant que ces consultations préalables ne sont que consultatives : les avis rendus ne lient pas le chef de l’État qui reste totalement libre de mettre en œuvre l’article 16. Ainsi, en 1961, le Conseil constitutionnel aurait pu émettre un avis réservé ou négatif (comme certains membres le suggéraient à l’époque), le président Charles de Gaulle aurait quand même mis en œuvre ce dispositif. »

D’autre part, une obligation d’information de la Nation par un message où il devra justifier les raisons pour lesquelles il entend mettre en œuvre ses pouvoirs exceptionnels.

Dans une société devenue médiatisée ou numérisée où l’information est mondialisée, il est évident que le message présidentiel ne s’adressera pas uniquement aux citoyennes et citoyens français.

Au niveau des conditions de fond, elles sont dans le texte au nombre de deux.

D’une part, il faut que les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire ou l’exécution des engagements internationaux de la France soient menacés d’une manière grave et immédiate. Cette condition suppose qu’il y ait donc un danger grave et imminent mettant en cause notamment les institutions républicaines.

D’autre part, il faut comme deuxième condition de fond que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels soit interrompu. Cette deuxième condition est par nature plus difficile à réunir puisqu’elle suppose notamment que le Parlement ne peut se réunir ou que le gouvernement ne puisse fonctionner de manière régulière. Lors des débats précédant cet avis rendu dans la décision n° 61-1 AR16 du 23 avril 1961, concernant la réunion des conditions exigées par la Constitution pour l’application de son article 16, il faut savoir que les membres du Conseil constitutionnel étaient divisés sur la deuxième condition de fond, à savoir l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels. Certains estimaient qu’à part en Algérie, les pouvoirs publics fonctionnaient de manière régulière.

Un recours à l’article 16 serait aujourd’hui particulièrement scruté et n’aurait aucune chance de prospérer s’il n’y avait pas d’adhésion à sa mise en œuvre.

II – ÉTENDUE ET CONTROLE DES POUVOIRS EXCEPTIONNELS PRÉSIDENTIELS.

L’article 16 de la Constitution prévoit que le président de la République doit prendre toutes les mesures exigées par les circonstances.

Durant la période d’activation de l’article 16, tous les pouvoirs sont concentrés entre ses mains et on aboutit ainsi à une confusion des pouvoirs au mépris du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs posé par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution. ».

Ce qui conduit le président de la République à pouvoir prendre des mesures qui relèvent juridiquement de la compétence du Parlement en application de l’article 34 de la Constitution ou encore exercer de manière extensible le pouvoir réglementaire au titre de l’article 37 de la Constitution sans solliciter le contreseing du Premier ministre et des ministres compétents.

Il devient et est le seul maître à bord sur le plan constitutionnel.

Face à ces pouvoirs exorbitants qui aboutissent à faire du chef de l’État français pour une période donnée un Dictateur au sens romain, concentrant tous les pouvoirs, l’article 16 prévoit un certain nombre de garanties.

Tout d’abord au niveau de leur finalité, toutes les mesures prises par le président de la République au titre de l’article 16 de la Constitution doivent avoir pour seul objet de permettre, dans les délais les plus brefs, aux pouvoirs publics constitutionnels d’accomplir leur mission.

Au niveau des mesures prises, le Conseil constitutionnel doit être obligatoirement consulté sur chacune d’elles, mais si les avis rendus par cette juridiction ne sont pas publiés. Cette interdiction de publication des avis est difficilement selon nous compatible dans une société hyper médiatisée où le moindre fait de désordre sociétal devient très anxiogène.

Au niveau des garanties de protection constitutionnelle, il convient de relever que le président de la République ne peut pas dissoudre l’Assemblée nationale pendant l’application de l’article 16. De même, l’Assemblée nationale et le Sénat doivent pouvoir se réunir de plein droit et des dispositions doivent être prises à cet effet. Il convient de préciser que le Conseil constitutionnel a été saisi le 14 septembre 1961 par le président de l’Assemblée nationale sur le point de savoir si la motion de censure déposée au cours de la séance tenue le 12 septembre 1961 par cette Assemblée réunie de plein droit en vertu de l’article 16, alinéa 4, de la Constitution, peut être regardée comme recevable. Par décision n° 61-1 AUTR du 14 septembre 1961, il s’est déclaré incompétent pour répondre à cette consultation :

« 1. Considérant que la Constitution a strictement délimité la compétence du Conseil constitutionnel ; que celui-ci ne saurait être appelé à statuer ou, à émettre un avis que dans les cas et suivant les modalités qu’elle a fixés ;

 2.Considérant que le Conseil constitutionnel ne peut être saisi par le président de l’une ou de l’autre assemblée du Parlement qu’en vertu des articles 41, 54 et 61, alinéa 2, de la Constitution ; que ces dispositions ne le font juge que de la recevabilité, au regard des articles 34 et 38 de la Constitution, des propositions de lois ou des amendements déposés par les membres du Parlement, ainsi que de la conformité à la Constitution des engagements internationaux ou des lois ordinaires ; qu’en outre, l’article 61 (1er alinéa), ne lui donne mission que d’apprécier la conformité à la Constitution des lois organiques et des règlements des assemblées parlementaires après leur adoption par ces assemblées et avant leur promulgation ou leur mise en application ; qu’ainsi aucune des dispositions précitées de la Constitution, non plus d’ailleurs que l’article 16, ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour se prononcer en l’espèce. »

 Enfin, le chef de l’État ne peut, durant l’article 16, engager ou poursuivre une révision de la Constitution. Le Juge de la rue de Montpensier l’a ainsi rappelé dans les considérants n° 19 et n° 3 adoptés à l’occasion notamment de ses décisions n° 92-312 DC du 2 septembre 1992Traité sur l’Union européenne et n° 99-410 DC du 15 mars 1999, Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie.

 Au niveau de la durée des pouvoirs exceptionnels, il faut savoir que rien n’était à l’origine organisé. C’est l’article 6 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République qui est venu préciser ce point et ajouter un dernier alinéa à l’article 16 de la Constitution, permettant ainsi un contrôle du Conseil constitutionnel à deux périodes précises.

Le premier contrôle institué revêt un caractère facultatif. Après une période de 30 jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, 60 députés ou 60 sénateurs, aux fins d’examine si les conditions de l’article 16 de la Constitution sont toujours réunies. Il doit se prononcer dans les délais les plus brefs par un avis qui lui est public.

Le deuxième contrôle institué revêt un caractère obligatoire. Après 60 jours d’application des pouvoirs exceptionnels et au-delà de cette durée, le Conseil constitutionnel doit ainsi procéder de plein droit au même examen et se prononcer dans les mêmes conditions que précitées pour savoir si les conditions de l’article 16 sont toujours réunies pour qu’il continue à s’appliquer.

Il est évident que s’il résultait que le juge de rue de Montpensier constatait que les conditions de fond de l’article 16 de la Constitution n’étaient plus réunies, le président de la République devrait nécessairement en tenir compte, sauf à ouvrir une procédure de crise constitutionnelle risquant de déboucher sur la destitution de ce dernier, en plus des réactions sociétales qu’une telle posture entraînerait immanquablement.

Il convient de préciser que la décision du président de la République de déclencher le dispositif de l’article 16 de la Constitution constitue un acte de gouvernement, le Conseil d’État ayant jugé qu’il n’était pas compétent pour connaître de sa légalité dans un arrêt d’assemblée rendu le 2 mars 1962, Ruben de Servens, n° 55049 55055 :

« Considérant que, par décision en date du 23 avril 1961, prise après consultation officielle du Premier ministre et des présidents des Assemblées et après avis du Conseil constitutionnel, le président de la République a mis en application l’article 16 de la Constitution du 4 octobre 1958 ; que cette décision présente le caractère d’un acte de gouvernement dont il n’appartient au Conseil d’État ni d’apprécier la légalité, ni de contrôler la durée d’application ; »

 que ladite décision a eu pour effet d’habiliter le président de la République à prendre toutes les mesures exigées par les circonstances qui l’ont motivée et, notamment, à exercer dans les matières énumérées à l’article 34 de la Constitution le pouvoir législatif et dans les matières prévues à l’article 37 le pouvoir réglementaire ; »

Cependant, les décisions prises par le chef de l’État en application de l’article 16 de la Constitution peuvent être contrôlées par le juge administratif si elles interviennent dans le domaine réglementaire conformément aux dispositions de l’article 37 de la Constitution. Le Conseil d’État s’est ainsi livré à un tel contrôle et sanctionné une mesure administrative prise au mépris du respect du principe du contradictoire dans une décision rendue le 23 octobre 1964, d’Oriano, n° 67346 : «  Considérant toutefois que l’intéressé justifie avoir subi, du fait de cette mise en congé spécial et de sa mise à la retraite, consécutive audit congé, un préjudice en ce qui concerne le déroulement de sa carrière ; qu’eu égard tant à la nature du vice de légalité entachant le décret du 10 octobre 1951 qu’au fait que sa mise en congé spécial a été justifiée par les appréciations défavorables portées en 1960 sur la manière de servir de cet officier, il sera fait une suffisante évaluation de l’indemnité à laquelle le requérant peut prétendre en réparation de ces chefs de préjudice en lui allouant une indemnité de 5 000 F y compris tous intérêts au jour de la présente décision ; ». De même, le Juge du Palais-Royal

 Enfin, il faut savoir que le président de la République qui utiliserait de manière irréfléchie et abusive les dispositions de l’article 16 pourrait faire l’objet d’une procédure de destitution par la Haute Cour en application du premier alinéa de l’article 68 de la Constitution « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ».

Il appert que l’article 16 de la Constitution a été pensé et écrit en 1958 avant tout pour conjurer la débâcle de 1940 et la désorganisation qui en est résulté pour le pays, bien que nous pensons que même si une telle disposition avait existé dans la Constitution de la IIIe République, elle n’aurait rien changé aux événements survenus à l’époque. Cependant, il faut se rendre compte néanmoins que depuis 1958, le monde a basculé dans des guerres qui ont changé de nature. En effet, aux guerres conventionnelles du siècle passé, les guerres du 21ème siècle peuvent emprunter d’autres formes, telle celle pouvant résultant d’une agression de nature immatérielle et technologique menaçant la Nation et l’intégrité du territoire d’un pays. Sur ce point, l’Intelligence Artificielle qui est le défi de l’Humanité pour ce siècle pourrait être utilisée à cet effet.

Pour terminer, il convient de rappeler qu’il existe, à côté de l’article 16 de la Constitution, deux autres régimes d’exception.

En premier lieu, le régime de l’état d’urgence créé par la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 modifiée qui permet de déployer des mesures de police d’exception en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ou en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique. Sous la Cinquième République, ce dispositif a été utilisé pour la première fois à partir du 23 avril 1961 par le général de Gaulle pour faire face à l’insurrection algérienne en même temps que ce dernier recourra également aux dispositions des pleins pouvoirs de l’article 16 de la Constitution. Ce qui permettra par décision présidentielle que l’état d’urgence déclenché à partir du 23 avril soit prorogé jusqu’au 29 septembre 1961 inclus. Par ailleurs, l’état d’urgence sera mis en œuvre à plusieurs reprises pour faire face à des attaques terroristes. Ce dispositif a permis de faire face largement à des situations chaotiques.

En deuxième lieu, le régime de l’état de siège prévu par l’article 36 de la Constitution. Il est décrété en conseil des ministres, sa prorogation au-delà de 12 jours impose une autorisation expresse du Parlement. Il suppose qu’il existe un péril imminent résultant d’une insurrection armée ou d’une guerre. Il y a une différence notable avec l’état d’urgence : l’état de siège a pour conséquence d’entraîner le transfert des pouvoirs de police exercés généralement par les autorités civiles à des autorités militaires pendant toute sa durée. Le dispositif de l’article 36 de la Constitution n’a jamais été utilisé depuis l’instauration de la Cinquième République.

En conclusion, il appert que l’article 16 n’a nullement été conçu et écrit en 1958 pour être utilisé pour régler une problématique de gouvernance nationale et pallier ainsi l’absence de majorité parlementaire.

 

Plan
X