Décision du Conseil constitutionnel sur la loi immigration : le règne du droit face au règne du nombre ? (2e Partie)

La décision n° 2023-863 DC du 25 janvier 2024 relative à la  Loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration, suscite d’intenses polémiques. Afin d’y voir plus clair, Me Patrick Lingibé la décrypte pour Actu-Juridique. L’article est en deux parties, la première est accessible ici, voici la deuxième. 

II – LES PARTIES DES QUATRE ARTICLES PARTIELLEMENT CENSURÉES N’ALTÈRENT PAS LE RESTE DES ARTICLES CONCERNÉS.

 Quatre articles ont fait l’objet de censures partielles sans pour autant que les parties maintenues altèrent l’intégralité desdits articles.

La partie de l’article 1 qui imposait un débat annuel au Parlement et qui fixait des quotas d’immigration est annulée. Il y a lieu de mentionner que la saisine de la présidente de l’Assemblée nationale, Yaël Braun-Pivet, portait notamment sur ce point car elle estimait que cette exigence risquait de porter atteinte aux règles constitutionnelles qui encadrent la fixation de l’ordre du jour des assemblées. Les deux recours parlementaires dénonçaient une violation des compétences et règles de fonctionnement du Parlement. Le Conseil constitutionnel invalide une telle disposition qui porte atteinte aux droits constitutionnels reconnus au gouvernement dans la fixation des ordres du jour parlementaires : « Il ne résulte ni de l’article 48 de la Constitution ni d’aucune autre exigence constitutionnelle que le législateur peut imposer au Parlement l’organisation d’un débat en séance publique ou la fixation par ce dernier de certains objectifs chiffrés en matière d’immigration. Une telle obligation pourrait faire obstacle aux prérogatives que le gouvernement ou chacune des assemblées, selon les cas, tiennent de la Constitution pour la fixation de l’ordre du jour. » (Cons. 7).

La partie de l’article 14 sur l’expérimentation des procédures de traitement des dossiers de titres de séjours dans plusieurs départements a été censurée. Les députés requérants considéraient que cette disposition portait atteinte au principe d’égalité et au principe des droits de la défense. Le Conseil a jugé que « dans les cas où l’autorité administrative a opposé un refus d’admission au séjour à l’étranger, ce dernier a la faculté de présenter une nouvelle demande avant l’expiration du délai d’un an à compter de ce refus s’il atteste d’éléments de fait ou de droit nouveaux susceptibles de permettre la délivrance d’un titre de séjour de plein droit. » mais qu’en excluant une telle faculté pour les autres titres de séjour, ces dispositions n’assurent pas une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées. » En conséquence, il a considéré comme contraire à la Constitution les mots « de plein droit » (Cons. 64) figurant à la dernière phrase du premier alinéa du paragraphe IV de l’article 14. Par ailleurs, il y a lieu par ailleurs d’indiquer que le Juge de la rue de Montpensier a validé l’autre partie de l’article 14 du texte avec une réserve d’interprétation. En effet, le paragraphe II de l’article 14 prévoit que le demandeur transmet à l’autorité administrative, à l’appui de sa demande, l’ensemble des éléments justificatifs nécessaires à l’autorité administrative pour prendre une décision. Il a précisé que « ces dispositions doivent s’entendre comme imposant à l’autorité administrative d’informer l’étranger, lors du dépôt de sa demande, qu’il doit transmettre l’ensemble des éléments justificatifs permettant d’apprécier sa situation au regard de tous les motifs susceptibles de fonder la délivrance de l’un des titres de séjour précités. ». Il en résulte que sous cette réserve interprétative qui s’impose à l’administration, le Conseil constitutionnel a considéré que le législateur n’a pas porté une atteinte disproportionnée aux exigences constitutionnelles.

La partie de l’article 47 qui conditionne les visas longue durée et de l’aide publique au développement de la coopération migratoire est censurée. Cette disposition était dénoncée par les députés requérants comme un cavalier législatif sans rapport avec la loi. Il convient de signaler que le Conseil constitutionnel a fait pour cet article 47 une appréciation distributive. D’une part, il a analysé les paragraphes III et IV de l’article 47 qui complètent l’article 1^er de la loi du 4 août 2021 et l’article L. 515‑13 du Code monétaire et financier afin de prévoir que l’aide au développement solidaire doit prendre en compte le degré de coopération des États en matière de lutte contre l’immigration irrégulière. Il a considéré qu’ « Introduites en première lecture, ces dispositions relatives à l’aide internationale au développement ne présentent de lien, même indirect, avec aucune des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat. » (184) et devaient être déclarés inconstitutionnelles car constituant un cavalier législatif. Par contre, il a validé les paragraphes I et II qui insèrent deux nouveaux articles L. 312‑1‑1 et L. 312‑3‑1 au sein du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile afin de prévoir la possibilité de refuser le visa de long séjour et certains visas de court séjour aux ressortissants d’un État coopérant insuffisamment en matière de réadmission de ses ressortissants en situation irrégulière ou ne respectant pas un accord bilatéral ou multilatéral de gestion des flux migratoires. Il a jugé qu’ « Introduites en première lecture, ces dispositions ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec celles de l’article 13 du projet de loi initial, qui introduisait pour la délivrance ou le retrait de certains documents de séjour de nouveaux critères tenant à l’engagement de l’étranger de respecter les principes de la République, l’établissement de sa résidence effective et habituelle en France ou l’absence de menace grave à l’ordre public. ».

Le 2° de l’article 64 de loi qui insérait un nouvel article L. 542‑7 au sein du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile afin de prévoir que la décision définitive de rejet d’une demande d’asile prononcée par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides entraîne immédiatement l’interruption de la prise en charge des frais de santé de l’étranger a été censuré. Le juge constitutionnel a jugé qu’introduites en première lecture, ces dispositions ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles contenues dans l’article 10 du projet de loi initial présenté par le ministre de l’Intérieur.

III – LES TRENTE ET UN ARTICLES CENSURÉS : UNE ANNULATION SUR LE FOND ET TRENTE ANNULATIONS SUR LA FORME.

Parmi les 31 articles annulés, le Conseil constitutionnel ne s’est prononcé sur le fond que sur l’article 38 de la loi qui modifiait les articles L. 331-2 et L. 813-10 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile afin d’autoriser le relevé des empreintes digitales et la prise de photographie d’un étranger sans son consentement. Les députés requérants reprochaient à ces dispositions de ne pas entourer le recours à la contrainte physique de garanties suffisantes, tenant en particulier à la présence de l’avocat lors des opérations de relevés signalétiques, à l’information de la personne intéressée des conséquences de son refus et à la prise en compte de son éventuelle minorité ou vulnérabilité. Un tel dispositif portait atteinte à la liberté individuelle, au principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine ainsi que des exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789. La Conférence des bâtonniers de France et le Conseil national des barreaux dénonçaient également cet article dans leurs contributions extérieures. Si le Conseil constitutionnel a reconnu que cet article poursuivait bien l’objectif de sauvegarde de l’ordre public, il a jugé que les dispositions contestées privent effectivement les personnes visées de garanties légales suffisantes : « Toutefois, d’une part, ces dispositions se bornent à prévoir que l’officier de police judiciaire qui décide de procéder à la prise d’empreintes ou de photographie sans le consentement de l’intéressé en informe préalablement le procureur de la République. Ces opérations ne sont ainsi ni soumises à l’autorisation de ce magistrat, saisi d’une demande motivée en ce sens, ni subordonnées à la démonstration qu’elles constituent l’unique moyen d’identifier la personne qui refuse de s’y soumettre. » (Cons. 141) « D’autre part, ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition ne prévoient que, lorsque la personne contrôlée ou retenue a demandé l’assistance d’un avocat, la prise d’empreintes digitales ou de photographie sans son consentement doit être effectuée en la présence de ce dernier. » (Cons. 142).

Pour les 30 autres articles, il a annulé que sur la forme, sanctionnant ces dispositions sur le fondement de sa jurisprudence appliquée aux cavaliers législatifs. Ces 30 articles proviennent d’amendements sénatoriaux qui selon le Conseil ne présentaient pas de lien, même indirect, avec les dispositions du projet de loi initial déposé par le gouvernement. Pour rappel, un cavalier législatif peut se définir comme une disposition qui est adoptée par le législateur alors qu’il est étranger par son objet au sujet abordé par le texte initialement soumis et discuté au Parlement. Il faut savoir que depuis sa décision n° 2006-534 DC du 16 mars 2006, Loi pour le retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, le Conseil constitutionnel a décidé de censurer même d’office des dispositions constituant des cavaliers législatifs. Il ne s’estime donc pas lié à ce niveau par l’étendue des contestations formulées par les auteurs de sa saisine : il fait donc de lui-même son marché et retient souverainement les dispositions législatives qu’il considère comme étant des cavaliers législatifs. Les critères appliqués par le Conseil constitutionnel pour apprécier objectivement un cavalier législatif sont à géométrie variable, la notion de lien direct et indirect pouvant être très équivoque. Ainsi, le juge constitutionnel a laissé passer dans les lois qui lui étaient déférées certaines dispositions qui pouvait relever très clairement de la qualification de cavalier législatif. C’est sur le fondement de l’article 45, alinéa premier in fine, de la Constitution que se fait cette appréciation, lequel dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. » Or il faut rappeler que le travail d’un parlementaire est avant tout un travail d’amendement mené sur les projets de loi qui lui sont présentés afin de l’enrichir. Un certain nombre de projets de loi a été profondément bouleversé et enrichi par des amendements parlementaires sans pour autant qu’ils aient été déclarés inconstitutionnels ou que le Conseil constitutionnel en soit saisi. Pour tenter de comprendre et de contextualiser la question des cavaliers législatifs, il convient d’analyser préalablement le projet de loi qui a été déposé initialement sur le bureau du Sénat par le gouvernement le 1^er février 2023 par le ministre de l’Intérieur. Ce projet comportait à l’origine 27 articles répartis en six titres, à savoir :

Titre Ier – Assurer une meilleure intégration des étrangers par le travail et la langue (articles 1 à 8).

Chapitre I – Mieux intégrer par la langue (articles 2 et 3).

Chapitre II – Favoriser le travail comme facteur d’intégration (articles 4 à 7).

Chapitre III – Mieux protéger les étrangers contre les employeurs abusifs (article 8).

Titre II – Améliorer le dispositif d’éloignement des étrangers représentant une menace grave pour l’ordre public (articles 9 à 13).

Chapitre I – Rendre possible l’éloignement d’étrangers constituant une menace grave pour l’ordre public (articles 9 à 13).

Chapitre II – Mieux tirer les conséquences des actes des étrangers en matière de droit au séjour (article 13).

Titre III – Sanctionner l’exploitation des migrants et contrôler les frontières (articles 14 à 18).

Titre IV – Engager une réforme structurelle du système de l’asile (articles 19 et 20).

Titre V – Simplifier les règles du contentieux relatif à l’entrée, au séjour et à l’éloignement des étrangers (articles 21 à 25)

Chapitre Ier – Contentieux administratif (articles 21 à 23).

Chapitre II – Contentieux judiciaire (articles 24 à 25).

Titre VI – Dispositions diverses et finales (articles 26 à 27).

 Il est regrettable pour notre part que le Conseil constitutionnel n’ait pas pu se prononcer sur le fond des articles censurés, d’autant que la qualification de cavalier législatif donnée à certaines dispositions introduites par voie d’amendement sénatorial peut laisser sérieusement interrogative. En effet, l’affirmation de l’absence de tout lien direct ou indirect de certaines propositions avec le projet de loi initialement déposé sur le bureau de la présidence du Sénat peut donner lieu à équivoque sur le plan juridique et surtout est peu compréhensible et intelligible pour l’opinion publique.

Au regard du sujet sociétal posé et très clivant et des conceptions précitées dont nous avons fait état plus haut, il nous semble, que faute d’avoir pu statuer sur le fond, le recours à l’obiter dictum aurait pu être une voie souple et indolore utilisée par le Conseil constitutionnel dans ce débat enflammé et enflammant. Cette technique permet à une juridiction d’introduire dans la décision qu’elle rend un raisonnement qui n’a aucune force obligatoire et qui ne fait pas partie de la ratio decidendi. Il a surtout le grand avantage de permettre de faire connaître à tous l’opinion d’une juridiction qui exprime sa doctrine qui serait susceptible de bâtir ses décisions ultérieures. Le locataire du 2 rue de Montpensier a déjà fait usage de cette technique pour faire connaître sa position sur des débats et problématique posés en arrière-plan de ses saisines. Nous pouvons citer sa décision n° 98-408 DC du 22 janvier 1999, Traité portant statut de la Cour pénale internationale, dans laquelle il se prononce par un obiter dictum sur la responsabilité du chef de l’État alors que le texte soumis ne portait pas précisément sur cette question : « 16. Considérant qu’il résulte de l’article 68 de la Constitution que le président de la République, pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions et hors le cas de haute trahison, bénéficie d’une immunité ; qu’au surplus, pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant la haute cour de Justice, selon les modalités fixées par le même article ; ». Nous pouvons encore nous référer à sa décision déjà citée plus haut n° 85-197 DC du 23 août 1985, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, dans laquelle par un obiter dictum il a énoncé sa doctrine sur l’ordonnancement juridique français et la place de la loi : « 27. Considérant donc que la procédure législative utilisée pour mettre en conformité avec la Constitution la disposition déclarée non conforme à celle-ci par le Conseil constitutionnel a fait de l’article 23 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique une application ne méconnaissant en rien les règles de l’article 10 de la Constitution et a répondu aux exigences du contrôle de constitutionnalité dont l’un des buts est de permettre à la loi votée, qui n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution, d’être sans retard amendée à cette fin ; ». Ainsi, nous pensons qu’un obiter dictum posant sa doctrine et ses principes au-delà des cavaliers législatifs distribués qui au final n’apportent rien au débat sociétal de fond très vif sur l’immigration aurait été opportun sur le plan juridique, d’autant plus que notamment le même législateur peut parfaitement revenir par la suite avec une proposition de loi comportant les articles censurés uniquement sur la forme et où la question du lien direct ou indirect ne se posera plus.

Le Droit n’a de pertinence selon nous que s’il est compris par le corps sociétal auquel il a vocation à s’appliquer. Cela passe par l’intelligibilité de la norme produite et des décisions rendues. La décision du Conseil constitutionnel et la médiatisation à laquelle elle donne lieu la rendent difficilement sur le plan sociétal décryptable, compréhensible et intelligible pour le corps électoral qui est pourtant la source de la souveraineté populaire sur lequel se fonde notre régime constitutionnel et politique. Ce corps incarnant la souveraineté du Peuple ne comprend rien aux subtilités des cavaliers législatifs pour un texte qu’il aurait sans aucun doute approuvé par voie référendaire s’il avait été sollicité à cet effet, si l’on tient compte des sondages publiés. Nous sommes donc bien comme nous l’avons déjà dit au début de cet article dans une confrontation nouvelle majeure opposant le règne du Droit, élément organisationnel de toute société évoluée et le règne du nombre fondé sur la souveraineté populaire directe ou représentative qui doit s’imposer car exprimant la volonté dominatrice du peuple souverain, quitte à remettre en cause tout notre édifice juridique et en premier lieu la Constitution elle-même avec tout l’héritage, les valeurs, les principes et les traditions qu’elle porte au-delà de la lettre du texte constitutionnel.

Pour une meilleure compréhension des articles censurés totalement et partiellement, nous avons établi un tableau récapitulatif ci-dessous.