Le refus de tenir un bureau de vote sans motif valable est constitué pour chaque tour de scrutin

Publié le 28/04/2022 - mis à jour le 28/04/2022 à 9H00
Bureau de vote, urne
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La rigueur du juge quant au refus injustifié de tenir un bureau de vote par un conseiller municipal peut, paradoxalement, le sauver. Le refus qui fait courir le délai de saisine du juge administratif aux fins de démission d’office vaut dès le premier refus, même pour un seul tour de scrutin.

CAA Versailles, 25 nov. 2021, no 21VE02528 : cette décision est consultable à l’adresse https://lext.so/BwtcOE

La tenue d’un bureau de vote fait partie des obligations légales des conseillers municipaux. L’article R. 43 du Code électoral prévoit que les bureaux de vote sont présidés par les maires, adjoints et conseillers municipaux dans l’ordre du tableau ; ce mécanisme vaut également pour les assesseurs1, que le maire désigne, à défaut d’un nombre suffisant de personnes désignées à cet effet par les candidats eux-mêmes (article R. 44 du Code électoral).

Il s’agit bien d’une obligation, dont le manquement est sévèrement sanctionné par la loi, puisque l’article L. 2121-5 du Code général des collectivités territoriales prévoit la démission, prononcée par le tribunal administratif, de l’élu qui refuse sans excuse valable de remplir une fonction qui lui incombe légalement2. Cette démission d’office est prononcée pour une durée d’un an. On notera que, par une étrangeté de l’article R. 2121-5 du même code, seul le maire peut saisir à cette fin le juge administratif. Plus clairement, il peut donc s’exonérer de respecter lui-même l’obligation qu’il impose aux conseillers municipaux, dont ceux de l’opposition, puisqu’on imagine mal un maire réclamer devant le juge sa propre déchéance ou, à tout le moins, ne pas juger valable l’excuse qu’il se présente à lui-même. Les conseillers municipaux, en pratique ses opposants, qui peuvent donc être tenus de passer leur dimanche au bureau de vote n’ont d’autre recours que de s’adresser à la préfecture pour lui demander le respect des règles par tous. En l’absence d’allégation de fraude, le maire qui refuse l’obligation ne risque pas d’encourir de sanction de la part du juge de l’élection3, de même s’il ne respecte pas, sans motivation valable, l’ordre du tableau4. Le grief ne peut être invoqué à l’appui de conclusions d’une demande d’annulation de l’élection5. Ainsi, certains maires, peu scrupuleux, ne respectent pas eux-mêmes la réglementation dont ils doivent pourtant faire assurer le respect. Tel n’est pas le cas dans cette affaire : le maire de la commune de 24 000 habitants, comme les 34 autres membres du conseil municipal, sont tous mobilisés pour la tenue des 16 bureaux de vote de la ville, sauf excuse valable.

La saisine est donc, plus banalement, provoquée par le fait qu’un conseiller refuse de remplir cette obligation, ce refus est d’autant plus problématique que la situation sanitaire perturbe l’organisation des élections régionales et départementales, dont la tenue simultanée est parfois source de confusion supplémentaire.

Quelle peut être l’excuse valable pour justifier un refus ? Le juge peut apprécier le comportement du maire lui-même : « Peut-être, le cas échéant, regardé comme excipant d’une telle excuse (…) un conseiller municipal qui établit l’existence de manœuvres consistant en des décisions ou comportements d’un maire destinés à provoquer un refus de l’intéressé d’exercer ses fonctions, susceptible de le faire regarder comme s’étant de lui-même placé dans la situation où il peut être déclaré démissionnaire d’office »6, ce qui n’est pas le cas ici. Mais l’excuse doit évidemment être dirimante, pour une cause née antérieurement au scrutin et motiver sérieusement le refus d’exercer une obligation légale. Tel n’est pas le cas lorsque « l’intéressée s’est bornée [avant l’élection] à faire état de raisons personnelles, sans les expliciter ; (…) si, devant le juge administratif, Mme A. a ultérieurement excipé de ses charges de famille et a notamment produit un certificat médical, établi plus deux semaines après la date du scrutin, selon lequel sa mère aurait besoin de son assistance au quotidien en raison de problèmes de santé, ces éléments peu circonstanciés et tardifs, qui ne sont accompagnés d’aucune pièce justifiant l’impossibilité pour l’intéressée de se faire remplacer auprès de sa mère le jour du scrutin, ne peuvent être regardés comme constituant une excuse valable au sens de l’article L. 2121-5 »7. Ici les excuses invoquées paraissent encore moins crédibles que dans ce précédent : l’intéressé prétend que « sa présence était requise auprès de la grand-mère de son épouse » pour le premier tour et qu’il « était témoin du mariage d’un ami dans la région PACA pour le second tour ». Plus proches des prétextes inventés par un élève « qui sèche » un cours ou pour excuser un rendez-vous manqué, que ce qu’on est en droit d’attendre d’un élu, de tels motifs ne peuvent être valablement retenus ni par le maire ni par le juge. La décision n’indique pas s’ils ont été formulés avant ou après le scrutin pour les besoins de la cause. Quoi qu’il en soit, ils n’apparaissent pas sérieux, et la jurisprudence ne retient pas de telles excuses. Pourtant, l’intéressé, manifestement peu scrupuleux, va échapper à la sanction.

La procédure retenue par l’article R. 2121-5 du Code général des collectivités territoriales prévoit que le maire doit saisir le tribunal administratif dans le délai d’un mois – à compter de la date de constat du refus. Le tribunal dispose d’un délai d’un mois pour statuer et, en l’espèce, le tribunal a laissé passer ce délai. Dès lors, le maire doit saisir la CAA, ce qui a été fait. À ce premier problème procédural s’ajoute une seconde particularité portant sur le caractère partiel ou définitif d’un refus, mais la décision ne permet de percevoir qu’imparfaitement la question posée. En effet, il y a eu deux refus successifs : le premier, qui est mentionné dans la décision, a eu lieu le 9 juin pour le premier tour le 20 juin, mais l’intéressé avait alors accepté de répondre à l’obligation de présence pour le second tour. Le second refus, revenant sur cet engagement, était postérieur, ce que la décision de la CAA8 ne mentionne pas, alors que cela accroît encore la responsabilité de l’élu récalcitrant. Le maire a saisi le tribunal administratif le 15 juillet 2021, le délai d’un mois est respecté s’agissant de ce second refus, mais pas du premier. La réponse explicite à la question implicitement présentée dans la décision – mais nettement formulée à l’audience, et sans doute dans les écritures – consiste donc à savoir si le refus vaut pour n’importe quel tour de scrutin ou s’il peut être apprécié distinctement pour chaque tour de scrutin. Le juge retient la solution la plus rigoureuse, assimilant une acceptation seulement partielle à un refus qui permet au maire de demander la destitution de l’intéressé. En prenant en compte l’acceptation partielle sans considérer le refus partiel comme un refus déclenchant la procédure, et en ne considérant celui-ci que lorsque l’intéressé est revenu sur son engagement, le maire s’est, en définitive, montré plus tolérant qu’il aurait dû l’être. Cette tolérance profite à celui qui refuse d’exercer ses obligations et perturbe l’organisation du scrutin.

En équité, la solution aboutit donc à un évident paradoxe : la lecture la plus rigoureuse du texte conduit à la décision la plus profitable pour l’intéressé, pour une simple question de délai de saisine du juge. Au moins la décision stricte, qui aurait gagné à expliciter la question posée, aura-t-elle le mérite de rappeler qu’une obligation si sévèrement sanctionnée pour son importance vaut pour tout le scrutin : un refus, même partiel, est un refus. Tenir un bureau de vote est une obligation démocratique.

Notes de bas de pages

  • 1.
    CE, 26 nov. 2012, n° 349510 : « En jugeant que cette fonction n’était pas inhérente à l’exercice du mandat de membre du conseil municipal et ne pouvait être regardée comme lui étant dévolue par les lois au sens de l’article L. 2121-5 du Code général des collectivités territoriales, la cour administrative d’appel de Versailles a commis une erreur de droit », AJCT 2013, p. 142 ? obs. D. Dutrieux.
  • 2.
    Dont la tenue d’un bureau de vote fait partie : CE, 21 mars 2007, n° 278437 : AJDA 2007, p. 666.
  • 3.
    CE, 17 déc. 2014, n° 381500 : « Considérant, en cinquième lieu, qu’il est constant que M. B., maire sortant de Saint-Rémy-sur-Avre, n’a assuré la présidence d’aucun des trois bureaux de vote, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 43 du Code électoral ; que, toutefois, et sans qu’il soit besoin de rechercher si M. B. justifiait d’un empêchement légitime pour ne pas assurer la présidence qui lui incombait, il ne résulte pas de l’instruction que cette méconnaissance des dispositions du Code électoral ait eu une incidence sur la sincérité des résultats du scrutin, alors notamment que l’écart de voix séparant les deux candidats à l’issue du scrutin était significatif. »
  • 4.
    CE, 20 nov. 2002, n° 239672 : « Il est constant que M. Y, maire de Morne-à-l’Eau, a confié la vice-présidence du 5e bureau au conseiller municipal figurant en 8e position dans l’ordre du tableau sans l’avoir préalablement proposé à ses adjoints ; (…) toutefois il ne résulte pas de l’instruction que cette irrégularité ait faussé les résultats du scrutin, alors notamment que l’écart séparant les deux candidats en présence dans le 5e bureau est significatif. »
  • 5.
    CE, 9 juin 2021, n° 445464.
  • 6.
    CE, 21 mars 2007, n° 278438 : BJCL 2007, p. 550, note L. Touvet.
  • 7.
    CE, 21 mars 2007, n° 278438.
  • 8.
    Au demeurant celle-ci paraît mal relue : elle comporte deux fois le même texte au premier considérant.
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