L’inéligibilité : une règle absolue… relativement évitable ?

Ni le Code électoral, ni la jurisprudence, ne permettent de déterminer si un préfet doit se contenter d’enregistrer les candidatures, dès lors qu’elles respectent les conditions formelles du dépôt ou s’il peut, en amont de l’élection, soulever l’inéligibilité d’une candidature formellement valable, ce qui évite ensuite l’annulation de l’élection en cause.

Être candidat à une élection est un droit intrinsèquement lié à la démocratie. Il n’est soumis à aucune autre condition que le respect de la loi : il ne nécessite pas l’investiture d’un parti, ni le soutien d’élus (excepté pour l’élection présidentielle). Aucun juge ne peut « apprécier la sincérité de l’adhésion des candidats aux idées dont ils se réclament »1, ni être intrusif sur les conditions dans lesquelles sont accordées ou retirées les investitures2, ou sur la réalisation fidèle des programmes ou des ralliements. Le principe de liberté des candidatures impose donc des modalités purement déclaratives : l’Administration ne saurait exercer le moindre choix discrétionnaire : la commune n’est pas compétente en matière de contentieux électoraux3 ou d’inscription sur la liste électorale4. L’Administration est neutre : elle se contente de vérifier l’adéquation formelle de la liste aux prescriptions légales. En cas de refus d’enregistrement, le contrôle du juge administratif est immédiat5.

Pour l’élection municipale, l’article L. 265 du Code électoral énumère ces conditions : le responsable doit déposer en préfecture la liste des nom, prénom, date et lieu de naissance de chacun des candidats. Ce contrôle permet ainsi formellement le respect du nombre de candidats nécessaires pour constituer une liste et de la parité de leur présentation6, ainsi que de vérifier que l’intéressé est électeur de la commune ou justifie de son inscription fiscale dans celle-ci7. Il en découle le contrôle du respect de la prohibition des inscriptions multiples8. Il permet également de s’assurer que la nationalité d’un ressortissant européen est bien mentionnée9. La participation au second tour n’est ouverte qu’aux listes ayant atteint 5 % de suffrages exprimés pour fusionner, ou 10 % pour se maintenir10.

Pour chaque tour de scrutin, la déclaration de candidature comporte la signature de chaque candidat, sauf le droit « pour tout candidat de compléter la déclaration collective non signée de lui par une déclaration individuelle faite dans le même délai et portant sa signature »11. L’exigence de signature a été renforcée par la jurisprudence12 puis par la loi du 31 janvier 201813. Elle rend indiscutables les ralliements au second tour par fusion de listes, nécessairement décidés par le seul responsable de liste14.

Selon une jurisprudence constante et parfaitement logique, le Conseil d’État rappelle la compétence exclusive du tribunal administratif pour statuer : « En attribuant au Conseil de préfecture compétence pour se prononcer sur les contestations relatives à l’enregistrement des listes, l’autorité réglementaire a entendu conférer à cette juridiction le pouvoir en cette matière de statuer en dernier ressort ; (…) par suite il ne saurait appartenir au Conseil d’État statuant au contentieux de connaître de contestations de cette nature, même au cas où le Conseil de préfecture n’aurait pu statuer dans le délai de trois jours qui lui est imparti »15. Les refus d’enregistrement ne peuvent « eu égard à la nature de la décision en cause et à la brièveté du délai imparti par la loi au tribunal administratif pour statuer, délai au terme duquel le récépissé est délivré de plein droit, être contestés qu’à l’occasion d’un recours contre l’élection »16. Le Conseil d’État y voit en effet des actes préliminaires aux opérations.

N’est pas résolue pour autant la question de savoir si le respect général des règles d’inéligibilité fait partie des motifs permettant un tel refus et alors la saisine du tribunal administratif en amont de l’élection.

Le contrôle à l’enregistrement par l’administration préfectorale s’étend-il au respect global par les candidats de règles générales d’éligibilité ? Naïvement, mais logiquement, on pourrait le supposer puisque l’inéligibilité rend impossible l’élection. Mais rend-elle impossible la candidature ? « Récépissé ne peut être délivré que si les conditions énumérées au présent article sont remplies »17. Cette formule réductrice ne signifie pas pour autant que le refus de délivrance du récépissé intervient aussi lorsque les conditions posées à l’éligibilité (mais non « énumérées au présent article ») sont méconnues. Il est communément admis que « les services de l’État examinent désormais les dossiers pour s’assurer qu’ils sont complets et conformes à la loi, notamment concernant l’éligibilité et la parité. Ils disposent d’un délai de quatre jours pour valider les candidatures »18. Or, pour être communément admise, cette présentation est procéduralement discutable : l’appréciation de l’inéligibilité ne se confond pas avec celle de la validité des candidatures.

La contradiction est ainsi flagrante entre ces dispositions, qui assurent la liberté de candidature et mettent la puissance publique dans une situation d’enregistrement d’une déclaration qui respecte les conditions formellement requises, et celles qui prohibent, dans le Code électoral, l’enregistrement de la candidature d’une personne inéligible seulement dans certains cas19. Les textes sont plus contradictoires encore s’agissant de l’élection d’un parlementaire, pour laquelle la prohibition d’enregistrement d’une candidature inéligible est posée de manière générale20, tandis que les cas de refus d’enregistrement par le préfet ne visent que certaines situations d’inéligibilité21.

Alors même que l’inéligibilité d’un candidat est un moyen contentieux d’ordre public22, le préfet n’est donc pas toujours en état de bloquer la candidature, soit parce qu’il n’a pas connaissance de la situation (ce qui est le cas pour les tutelles ou les curatelles visées à l’article L. 230 du Code électoral, reportées sur l’état civil de l’intéressé, qui ne relève pas des pièces à fournir pour la candidature23), soit encore parce que le code ne prévoit pas sa compétence.

Pour les candidats à l’élection municipale, la principale source d’inéligibilité résulte de l’article L. 231, dont certains cas ne nécessitent pas d’interprétation (préfets, sous-préfets, chefs de bureau de préfecture, magistrats des cours d’appel, officiers et sous-officiers de gendarmerie, agents salariés communaux, etc.), alors que d’autres conduisent à examiner, le cas échéant, le contenu même des fonctions lorsque le statut ne suffit pas à l’appréciation de la situation concrète (chef de service, chef de cabinet ayant reçu délégation de signature, entrepreneurs des services municipaux, etc.).

Indépendamment de ces interprétations jurisprudentielles et de la recherche de fonctions « équivalentes », c’est d’abord la question de la possibilité même pour le préfet de soulever en amont de l’élection un manquement au respect de ces règles qui se pose. Garant du bon déroulement des opérations électorales, le préfet doit-il laisser prospérer une candidature dont il a tout lieu de croire qu’elle comporte une inéligibilité ?

Au regard de la liberté de candidature et de la liberté de choix de l’électeur, la réponse est positive, même si elle est choquante au regard de la sincérité du scrutin. Lorsque l’inéligibilité probable d’un candidat est évoquée au cours de la campagne, il est évident que l’influence de cette situation sur les électeurs est indéniable. Lorsqu’elle est ensuite prononcée par le juge de l’élection, ceux-ci peuvent manifester leur incompréhension : le candidat ne pouvait être élu, et pourtant il n’a pas été empêché de présenter sa candidature. Pire encore, l’inéligibilité peut porter sur une candidature non élue et entraîner des conséquences irréversibles sur l’élu, même si le juge constate que celui-ci n’est en rien responsable de la situation24. Cette incompréhension se retourne souvent contre l’Administration, jugée fautive de n’avoir pas filtré efficacement les candidatures. Mais comment le pourrait-elle alors que les textes n’établissent pas clairement sa compétence et, au surplus, qu’elle ne dispose pas toujours de l’information nécessaire ? Il n’existe pas de fichier des personnes inéligibles ; les tentatives en vue de la création d’un tel fichier se heurtent à des obstacles matériels et juridiques.

Cette situation est illogique, mais peut-on dépasser le paradoxe résultant de l’incompétence de l’autorité administrative pour transmettre au juge une candidature qu’elle soupçonne d’être juridiquement empêchée ? La réponse est contrastée au vu du panorama qu’offre la jurisprudence actuelle des tribunaux administratifs, saisis de la question.

Le premier, semble-t-il, à avoir statué sur la question est le tribunal administratif de Rennes25, lequel refuse d’examiner la validité de la candidature au regard de l’article L. 231 : les services ne peuvent « procéder à une instruction de la situation de cette candidate ou de ce candidat ».

Le préfet de l’Yonne a refusé la candidature du délégué à l’accompagnement des entreprises, mission regardée comme équivalente à celles d’un chef de bureau de préfecture. Le tribunal administratif de Dijon26 répond que les dispositions de l’article L. 265 du Code électoral qui imposent seulement « à la candidate et au candidat » d’indiquer la profession exercée ne permettent pas d’examiner d’autres pièces que celles prévues par cet article et l’article R. 128 du Code électoral.

Le même préfet refuse d’enregistrer la candidature d’un chef de service « Aménagement et appui aux territoires ». La réponse du même tribunal administratif est identique27 : le préfet ne tire aucune compétence du Code électoral pour faire respecter les règles d’inéligibilité en saisissant le tribunal administratif de la candidature.

Le préfet des Alpes-de-Haute-Provence demande des précisions à la candidate, responsable du service « Finances et patrimoine », laquelle ne « fournit aucune indication sur la nature des missions dont elle est chargée ». Le tribunal administratif de Marseille retient l’inéligibilité, selon les critères habituels de fond : place dans l’organigramme, missions exercées « en dépit du fait que l’intéressée n’a pas reçu de délégation de candidature »28.

Le même préfet estime que les fonctions d’adjoint à la cheffe du pôle sécurité routière de la préfecture sont assimilables à celles d’un chef de bureau de la préfecture. Le tribunal administratif29 accepte de juger du fond sans estimer que le préfet ne peut faire application de l’article L. 231, 7°, du Code électoral et retient que les fonctions concernées ne sont pas assimilables à celle d’un chef de bureau (collecte et traitement de données statistiques, production de notes techniques « dépourvues de pouvoir hiérarchique structurant »). Le tribunal administratif de Marseille n’a donc pas modifié son appréciation entre 2020 et 2026 et retient la compétence générale du préfet.

Ainsi, ces tribunaux, et chacun à deux reprises, statuent en sens opposé quant à la compétence préfectorale. Dans l’Yonne, on s’en tient strictement à la procédure issue du Code électoral, qui ne permet pas au préfet d’effectuer des vérifications autres que celles liées aux conditions formelles d’enregistrement ; dans les Alpes-de-Haute-Provence, il est jugé que la compétence préfectorale s’étend à toute vérification utile à l’appréciation de fond de l’éligibilité.

La perplexité s’accroît si l’on s’intéresse à d’autres ressorts de la juridiction administrative.

Le préfet de l’Aube refuse l’enregistrement de la candidature du dirigeant d’une association culturelle. Le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne30 rappelle que, lors du contrôle préalable de la déclaration de candidature, « le préfet ne dispose pas d’un pouvoir d’appréciation autre que celui qui découle de l’article L. 228 du code » (c’est-à-dire de la vérification de l’âge et de l’inscription dans la commune soit sur la liste électorale, soit au rôle des contributions directes) ; au moins aurait-il pu ajouter l’authentification de l’identité du candidat, le respect de la parité et de la prohibition des candidatures multiples. Le tribunal, qui annule pour ce motif la décision de refus d’enregistrer, ne statue pas pour autant sur la conclusion demandée « de déclarer valide » la candidature, ce qui ne pourra être fait que par le juge de l’élection.

La préfète d’Eure-et-Loir refuse d’enregistrer la candidature du directeur des travaux et de la proximité au sein de l’Office public de l’habitat, en dépit de la nature privée du contrat, compte tenu de son appartenance à l’équipe de direction, à la réalité de ses attributions et à la délégation de signature dont elle dispose. Le tribunal administratif d’Orléans31 valide la décision et statue au fond. Le même tribunal administratif a jugé pour les élections municipales de 202632, à l’inverse, que la préfète du Loiret ne peut refuser une candidature en application de l’article L. 231 du Code électoral, reprenant la formule de principe selon laquelle le contrôle préalable de la déclaration de candidature « ne permet pas une instruction de la situation » de l’intéressé. Contrairement à la juridiction de Marseille, celle d’Orléans modifie donc sa jurisprudence.

Cette disparité est d’autant plus difficile à admettre qu’elle crée une incertitude juridique sur une situation qui, au contraire, devrait être clairement réglée au moment où le retrait des candidatures n’est plus possible33 et que le sujet est susceptible, lorsqu’il est évoqué pendant la campagne, de troubler le scrutin. Une fois la campagne commencée, la liberté de candidature prime. Mais dans le délai de contestation ouvert par le Code électoral (permettant exclusivement la saisine du tribunal administratif), le préfet, informé d’une situation d’inéligibilité, peut-il ou non agir ? Le juge de l’élection ne manquera pas de relever que l’attention du préfet a pu être appelée sur une situation d’inéligibilité, mais naturellement sans que cette circonstance de fait permette d’interrompre une candidature34.

Il annulera ex post une élection d’un candidat inéligible, par exemple s’il appartient à un corps actif de la police nationale exerçant dans le ressort où est située la commune35 ou s’il est président du tribunal des prud’hommes36. Si le candidat inéligible est battu, il tirera toute conséquence utile de la candidature infructueuse mais irrégulière. Encore peut-on relever sur ce point des hésitations jurisprudentielles, par exemple sur les incidences de la présence, même au second tour d’une élection de député, d’un candidat battu mais inéligible37.

On avouera que cette incertitude n’est ni intellectuellement ni juridiquement satisfaisante : non seulement la candidature n’aurait pas dû prospérer, mais l’annulation de l’élection peut donc découler d’une irrégularité commise par un candidat battu.

À quoi bon ne pas faire trancher a priori ce qui le sera a posteriori ? Le respect dû au suffrage universel et plus simplement à l’électeur n’implique-t-il pas qu’il doit être certain que son choix s’exerce au profit d’une candidature régulière, ce que seul un filtre en amont des campagnes électorales permet d’assurer ? D’ailleurs ce paradoxe n’existe pas pour l’élection présidentielle, où le Conseil constitutionnel statue a priori. Mais les tribunaux administratifs qui déclinent leur compétence le font en stricte application des textes.

Cette situation aboutit à distinguer, comme le fait la loi électorale elle-même, l’inéligibilité lors de l’élection et celle qui trouve sa cause dans une situation ultérieure. L’inéligibilité initiale ne peut constituer, en dehors du contentieux électoral, une cause de déchéance du mandat si elle est évoquée après l’entrée en fonction38. Elle remet cependant en cause la légitimité de l’exercice du mandat.

Seul l’électeur ou le candidat évincé (même s’il s’est désisté au second tour39) est ainsi appelé à faire respecter l’inéligibilité, qui est pourtant une règle objective et d’application stricte. S’il ne le fait pas, la règle démocratique de liberté des candidatures heurte le bon déroulement du scrutin. Peut-on laisser l’autorité publique démunie face à la certitude d’une irrégularité électorale majeure ?