Tout comprendre aux élections sénatoriales

Les sièges de sénateurs seront renouvelés par moitié le 27 septembre 2026 par un mode de scrutin indirect, ce qui en restreint quelque peu la visibilité. En outre, les sénateurs ne sont pas tous élus par le même mode de scrutin. L’organisation de ces élections est certes encadrée par les dispositions générales du Code électoral, mais celui-ci n’est pas exempt de certaines omissions, notamment pour les département comportant deux sièges à pourvoir. La jurisprudence du Conseil constitutionnel s’efforce cependant d’apporter quelques éléments de réponse à ces lacunes.

Comment votent les électeurs aux élections sénatoriales dans les départements à scrutin majoritaire ? De combien de bulletins dispose chaque candidat et chaque électeur ?

Par exemple, dans les départements à deux sièges, deux bulletins sont-ils mis dans la même enveloppe ? Ou y a-t-il deux enveloppes, une pour chaque siège à pourvoir et donc deux bulletins ? Une urne ou deux ? Peut-on alors voter deux fois pour le même candidat ? Que se passe-t-il en présence de deux bulletins identiques ?

Qui sont les électeurs ?

Le décret n° 2026-301 du 21 avril 20261 a fixé au 27 septembre 2026 le jour de l’élection des sénateurs de la série 2, c’est-à-dire des départements classés de l’Ain à l’Indre et du Bas-Rhin à l’Yonne (sauf la Seine-et-Marne dont les élus sont renouvelés en même temps que ceux de la région Île-de-France) ainsi qu’outre-mer des collectivités suivantes : Guyane, Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Wallis-et-Futuna. Le scrutin est indirect. Autrement dit, les sénateurs sont élus par un collège spécial composé essentiellement d’élus locaux ou nationaux, l’immense majorité d’entre eux étant constituée des délégués des conseils municipaux. Ceux-ci font l’objet d’une élection spéciale et le décret précité en a fixé la date au 5 juin 2026. Elle est donc achevée à ce jour. S’y ajoutent les « électeurs de droit » titulaires dans le département concerné d’un mandat local (conseiller départemental, régional, etc.) ou national (député et sénateur), le tout décliné à chaque fois selon les appellations propres à chaque collectivité ultramarine intéressée.

De quel mode de scrutin s’agit-il ?

Le scrutin n’est pas uniforme. Il est majoritaire à deux tours dans les départements et collectivités comportant un ou deux sièges à pourvoir. Il s’agit d’un scrutin de liste classique dans les autres départements désignant de trois à onze sénateurs2.

Ce seuil a beaucoup varié sous la Ve République sous l’impulsion de justifications successives sur lesquelles nous ne reviendrons pas, la dernière étant de favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions publiques. En 1958, le nombre de sièges minimal justifiant le scrutin de liste était fixé à cinq. Il est passé ensuite à trois3, puis à quatre4 pour revenir à trois5. À noter que le scrutin majoritaire peut concerner une élection sénatoriale dans un département à scrutin proportionnel lorsqu’il s’agit d’une élection partielle6.

Autre particularité du scrutin, le lieu de vote, qui est unique, est situé « au chef-lieu », comme le précise avec concision l’article L. 312 du Code électoral, généralement dans les locaux de la préfecture ou, à tout le moins, dans un bâtiment public susceptible d’accueillir plusieurs centaines d’électeurs. Toutefois, le local peut n’être pas un bâtiment appartenant à l’État7. « La circonstance que le scrutin se soit déroulé dans une salle de la mairie de Vesoul ne saurait être regardée comme constituant une irrégularité ».

La taille du collège électoral varie d’ailleurs singulièrement, d’une vingtaine d’électeurs dans certaines collectivités ultramarines comme Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon ou Wallis-et-Futuna à plus de 5 000 dans le département du Nord, la moyenne tournant autour de 800 électeurs.

Comment concrètement le scrutin se déroule-t-il le jour du vote ?

Le nombre d’électeurs oblige à aménager plusieurs locaux de vote, appelés sections de vote, « comprenant au moins cent électeurs »8, entre lesquelles les électeurs sont répartis par le préfet avant l’ouverture du scrutin. Chaque section de vote fonctionne comme un bureau de vote ordinaire, avec son président et ses assesseurs et les modalités de vote sont celles du droit commun lorsque le suffrage universel est direct9.

Lorsqu’il s’agit d’un scrutin proportionnel de liste, le déroulement de celui-ci ne pose pas de difficulté majeure. Chaque liste de candidat se présente dans un ordre qu’elle a déterminé et qui est reproduit sur chaque bulletin unique dont dispose chaque électeur. Le vote est bloqué : l’électeur ne peut ni modifier l’ordre de présentation des candidats, ni ajouter un nom ni en retrancher un, faute de quoi ce bulletin ainsi corrigé serait considéré comme nul10.

Il en va de même mais dans un autre contexte pour les départements et collectivités comportant un seul siège à pourvoir. Dans ce cas, le bulletin comporte le nom du candidat suivi de celui de son remplaçant éventuel11, celui que le langage courant désigne improprement comme « suppléant ». Le nom du remplaçant ne peut alors être ni omis, ni rayé à peine de nullité12.

Restent les départements comportant deux sièges à pourvoir, soit en gros deux douzaines dans le prochain scrutin.

Comment l’électeur opère-t-il son choix : par le biais d’un ou de deux bulletins, un par siège ou les deux ensemble ?

Le Code électoral, rédigé comme il a été précisé supra à une époque où le scrutin pouvait concerner jusqu’à quatre sièges à pourvoir, prévoit le cas de candidatures groupées, c’est-à-dire présentées conjointement et solidairement dès lors que chacune d’elles comporte le nom du remplaçant. En effet, selon l’article R. 150 du Code électoral, « les candidats peuvent se présenter soit isolément, soit sur une liste », ce terme étant particulièrement malencontreux car il ne peut s’agir d’un scrutin de liste comme dans les départements à trois sièges et plus.

Dès lors, l’électeur peut se trouver en présence soit de bulletins comportant le nom du candidat et de son remplaçant, soit de bulletins comportant une double paire de noms.

Il y a lieu de souligner que, pendant longtemps, cette façon de comptabiliser les suffrages d’un scrutin plurinominal à deux tours n’a pas été la particularité des élections sénatoriales. En effet, dans les communes les moins peuplées, comptant moins de 3 500 habitants après 1982, moins de 1 000 après 2013, les candidatures se présentaient aussi soit isolément, soit regroupées. On pouvait présenter plus de candidats que de sièges à pourvoir, ou moins. La seule obligation introduite en 2013 était que les candidatures devaient être au préalable enregistrées par l’administration préfectorale. L’électeur ne disposait que d’une enveloppe de scrutin13. Le décompte se faisait siège par siège, nom par nom. La loi n° 2025-444 du 21 mai 2025, visant notamment à harmoniser le mode de scrutin aux élections municipales, a supprimé, à partir de 2026, cette particularité en généralisant le mode de scrutin propre aux grandes communes, c’est-à-dire le scrutin de liste bloquée sans modification ni panachage possible.

Il est donc peu vraisemblable que les électeurs sénatoriaux soient vraiment surpris d’un mode de scrutin majoritaire plurinominal à deux tours naguère encore le plus répandu lors des élections municipales.

Comment se fait concrètement le décompte des suffrages ?

Un certain nombre d’articles du Code électoral valables pour les autres élections sont applicables aux élections sénatoriales. Ainsi, dans la section où il vote, l’électeur, qui ne dispose que d’une enveloppe, passe par l’isoloir, fait vérifier son identité et dépose l’enveloppe de son choix dans l’urne qui est unique14. Les causes de nullité des bulletins de vote sont celles énumérées à l’article L. 66 pour les autres élections15.

Quels sont les cas de figure possibles ?

En premier lieu, l’électeur ne dispose que de bulletins uninominaux (candidat plus remplaçant). Le dénombrement se fait en additionnant chaque nom. Est élu au premier tour le candidat ayant recueilli la majorité absolue des suffrages et plus d’un quart des inscrits16. Si deux candidats sont dans ce cas, l’élection est acquise au premier tour dans le département. Si un seul de ces candidats est élu, le siège non pourvu l’est au terme d’un second tour où la majorité relative suffit. Si aucun des sièges n’est pourvu au premier tour, le second tour a lieu dans les conditions du premier.

Deuxièmement, l’électeur ne dispose que de bulletins comportant des candidatures groupées (deux candidats, deux remplaçants), le décompte se déroule pareillement, nom par nom. À préciser que, si un nom est rayé, le suffrage n’est pas valable pour le candidat concerné17.

Troisièmement, si simultanément figurent sur la table du scrutin les deux types de bulletins, il faut décompter chaque nom, soit des bulletins comportant un seul nom, soit des bulletins à candidatures groupées.

Il en résulte donc mécaniquement que l’enveloppe peut dans la première hypothèse ne contenir qu’un bulletin. Dans ce cas, le décompte s’opère au bénéfice d’un seul candidat.

Validité et invalidité des suffrages

En revanche, si l’enveloppe contient un nombre de bulletins comportant plus de noms que de sièges à pourvoir, il est clair que l’électeur n’a pas marqué suffisamment sa préférence, ce qui empêche l’attribution des suffrages, qui sont nuls en application de l’article L. 66. Par exemple, deux bulletins comportant des noms différents dans un département à un seul siège. Ou aussi un bulletin groupé trouvé dans la même enveloppe qu’un bulletin uninominal dans un département à deux sièges. En revanche, dans ce dernier cas, si l’un des noms du bulletin groupé est rayé, les deux autres noms sont comptabilisés comme valides, bien qu’exprimés au moyen de deux bulletins différents.

Enfin, quel que soit le contexte, si deux bulletins identiques figurent dans une même enveloppe, le sens du suffrage est clair donc l’un des bulletins est valide et l’autre nul, comme le prescrit l’article L. 65 auquel renvoie l’article L. 316 du Code électoral.

Le dispositif peut être un peu plus compliqué en cas d’éventuel second tour si les candidats n’ont pas prévu de faire imprimer suffisamment de bulletins à leur nom. Les bulletins manuscrits sont alors autorisés à condition de comporter les mentions légales (nom du candidat et du remplaçant), faute de quoi ils sont nuls.

Des modalités de décompte des suffrages complexes mais logiques

Le paradoxe de ce dispositif réside dans le fait que le nombre des suffrages exprimés est mécaniquement supérieur au nombre des votants. Il ne peut toutefois, dans un département doté de deux sièges à pourvoir, être supérieur au double des électeurs inscrits. Le Conseil constitutionnel, en tant que juge de l’élection, a bien souligné, au moins une fois, l’effet de ce paradoxe18 : en raison du caractère plurinominal et non plural du mode de vote applicable à l’élection des sénateurs dans ces départements, chaque électeur n’émet qu’un suffrage alors même qu’il désigne plusieurs candidats. Dès lors, le bureau de vote du collège électoral a fait une exacte application des dispositions en vigueur en calculant la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour de scrutin sur la base du nombre des enveloppes trouvées dans les urnes, déduction faite de celles qui ne contenaient soit aucun bulletin soit seulement des bulletins blancs ou nuls.

La circulaire référencée NOR:INTP2618423C datée du 20 juillet 2026 adressée par le ministère de l’Intérieur aux préfets retrace les modalités depuis le dénombrement des suffrages jusqu’à la proclamation des résultats19. Toutefois, ce cadre général n’exclut pas les contestations, surtout à l’occasion du second tour, lequel n’est jamais acquis à l’avance.

Le cas particulier des seconds tours

La jurisprudence du Conseil constitutionnel fait preuve d’un pragmatisme constant dans le cadre d’une réglementation assez floue, en particulier pour les seconds tours de scrutin. Il est depuis longtemps acquis que les bulletins imprimés pour le premier tour peuvent servir au second20. Il en va de même en cas de candidatures groupées, lorsqu’un de ces candidats a déjà été élu au premier tour et que son nom se trouve rayé sur des bulletins ayant servi au second21 : « En utilisant un bulletin portant les noms des sieurs Valeau et Bernier, alors que le sieur Valeau venait d’être élu le jour même au premier tour du scrutin, les électeurs ont exprimé clairement leur intention de se prononcer en faveur du candidat Bernier, seul candidat de cette liste se présentant au second tour ».

Dans le cas de retrait de candidature, le juge considère qu’il appartient aux candidats de faire le nécessaire pour dissiper toute ambiguïté22. Les candidatures enregistrées pour le premier tour de scrutin restent valables pour le second tour. Dès lors, « il appartient aux candidats qui désirent se retirer ou se désister de faire connaître leur décision aux électeurs par le moyen de leur choix et de faire enlever des tables, s’ils le jugent opportun, les bulletins établis à leur nom ». En outre, « le président du collège électoral ne saurait se substituer à eux pour ces opérations sans excéder ses pouvoirs ; par suite, la présence sur des tables de décharge de bulletins de candidats ayant renoncé à concourir pour le second tour n’est pas irrégulière ». Même solution répétée ultérieurement23.

En cas de candidatures groupées, un nom éventuellement rayé invalide seulement le suffrage correspondant24 : aux termes de l’article R. 170 du Code électoral, sont nuls et n’entrent pas en compte dans le résultat du dépouillement les bulletins imprimés au nom d’un candidat sur lesquels le nom du candidat ou de son remplaçant aurait été rayé ainsi que les bulletins manuscrits ne comportant pas, le cas échéant, le nom du remplaçant désigné par le candidat. Toutefois, les circonstances de déroulement du scrutin peuvent conduire le juge à infléchir sa position. Dans la même espèce, il a considéré que « lors du second tour de scrutin de l’élection litigieuse, les présidents des bureaux de certaines sections électorales ont indiqué aux électeurs qui, en l’absence de bulletins imprimés s’apprêtaient à voter au moyen de bulletins manuscrits, qu’il n’était pas nécessaire d’y porter le nom du remplaçant ». Au surplus, « les noms des deux candidats et de leurs remplaçants respectifs étaient affichés dans chaque isoloir ». Il en déduit que « dans les circonstances particulières de l’espèce, eu égard à l’indication erronée donnée aux électeurs et en l’absence de doute sur l’intention de ceux qui ont émis leur suffrage au moyen d’un bulletin où ils se sont bornés à porter le nom du candidat d’élire également son remplaçant, dont ils ne pouvaient ignorer l’identité, il n’y a pas lieu d’invalider ces suffrages ».

Bulletins imprimés ou bulletins manuscrits ?

Le Code électoral n’établit pas d’obligation pour les candidats de prévoir l’impression de bulletins à leur nom pour le seul second tour. En revanche, il prescrit à la commission de propagande chargée d’acheminer les documents de propagande des candidats de s’assurer que des « bulletins en blanc » sont mis à la disposition des électeurs dans le lieu de vote en nombre égal à ceux-ci25. Le juge considère que cette obligation prévaut suffisamment dès lors que les électeurs peuvent user de bulletins manuscrits complétés par leurs soins26. Cette jurisprudence est confirmée en des termes similaires ou très voisins à plusieurs reprises27.

Au surplus, les candidats peuvent eux-mêmes, au dernier moment et de leur propre initiative, fournir des bulletins imprimés à leur nom comme le permet l’article R. 161 du Code électoral28 : « La circonstance que les bulletins en blanc aient été remplacés par les bulletins imprimés fournis par les candidats n’a pas altéré la sincérité du scrutin, les électeurs ayant pu exprimer leurs suffrages en mettant dans l’enveloppe plusieurs bulletins après avoir rayé le nom de certains candidats ».

L’usage des bulletins de vote imprimés n’est donc nullement prohibé. La circonstance qu’un bureau du collège électoral demande aux électeurs de ne pas faire usage des bulletins imprimés produits par l’un des candidats en justifiant cette décision par la nécessité d’assurer l’égalité entre ce dernier qui les avait produits et deux autres qui n’en avaient pas produit, constitue une irrégularité au regard de l’article R. 170. Toutefois, cette décision « n’a pas eu pour conséquence, dans les circonstances de l’espèce, d’altérer la sincérité du scrutin ou de porter atteinte au secret du vote »29.

De même, la circonstance que la commission n’ait pas laissée sur les tables de décharge les bulletins imprimés au nom du candidat restés inutilisés à l’issue du premier tour, ni même tenu ce reliquat à la disposition de ce candidat pour qu’il puisse en faire usage, est sans influence sur la régularité du scrutin30.

Circonstances de la mise en place des bulletins

Cette faculté n’est pas sans susciter quelques désordres logistiques que permet de retracer la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Ce dernier veille essentiellement à ce que les électeurs aient pu exercer leur choix en connaissance de cause, le support matériel de ce choix n’ayant d ‘importance qu’en cas d’atteinte à la sincérité du scrutin31. Il n’appartient pas à la commission de propagande de mettre en place des bulletins imprimés en remplacement des bulletins en blanc32. Ainsi, la circonstance qu’au cours des opérations du second tour les bulletins de la liste requérante « n’ont pas été mis à la disposition des électeurs dans deux des six sections de vote, ou ne l’ont été qu’en petit nombre, cette circonstance ne saurait être regardée comme constituant une irrégularité » dès lors que « des bulletins en blanc mis à la disposition des électeurs ont permis à ceux-ci d’exprimer leurs suffrages en faveur de tout candidat de leur choix parmi ceux qui étaient en présence ».

La mise en place de ces bulletins imprimés n’est donc pas, le cas échéant, sans susciter de perturbation. Toutefois, par principe, la présence simultanée de bulletins en blanc et de bulletins nominatifs ne constitue pas une irrégularité33. Certes, l’intervalle de temps de cette mise en place peut susciter des difficultés. Le juge s’assure d’abord de la mise à disposition des bulletins en blanc plutôt que de leur usage effectif34, pour autant que ce retard ne constitue pas une manœuvre35.

Enfin, en fonction du contexte, nécessité fait loi dès lors que les électeurs ont pu exprimer leur choix36. Dans ce cas d’espèce, les difficultés se sont accumulées : lors du second tour de scrutin, les tables de décharge de certaines sections du collège électoral ne comportaient ni un nombre suffisant de bulletins au nom de certains candidats ni bulletins en blanc, ce qui a conduit le président du bureau du collège électoral à faire mettre en place soit des bulletins déjà utilisés soit des photocopies de bulletins de certains candidats. Or l’omission de mise à disposition de bulletins en blanc constitue une violation de l’article R. 157 du Code électoral. Toutefois, les électeurs ont pu exprimer leur vote dans les délais impartis et par suite, dans les circonstances de l’espèce, ces irrégularités n’ont pas altéré la sincérité du scrutin.

Des propositions d’amélioration formulées par le Conseil constitutionnel

On voit bien que, au fil du temps, ces questions perdent sinon de leur importance, du moins de leur fréquence, d’une part, par la diminution du nombre de départements et de collectivités concernés par ces dispositions, d’autre part, par la moindre fréquence de ces moyens au contentieux. L’inflexion se situe autour de 1995. Ce constat peut être relié aux observations du 12 juillet 1996 du Conseil constitutionnel relatives aux élections sénatoriales du 24 septembre 199537. Il y constate que le contentieux de treize requêtes qui a porté sur neuf circonscriptions électorales a mis en évidence « des irrégularités d’une indéniable gravité » concernant trois d’entre elles. À l’avenir, l’accent devrait porter « par circulaire sur l’ensemble des obligations qu’implique l’observation du Code électoral, notamment à l’intention des bureaux de vote en ce qui concerne la tenue des urnes, des listes électorales et le décompte des bulletins ». Parmi les considérations portant sur le déroulement du scrutin, celle-ci, reprise de plusieurs décisions antérieures : « Ainsi l’approvisionnement en bulletins imprimés pour le second tour est à la discrétion des candidats et aucune formalité n’est requise des candidats au premier tour s’agissant du retrait ou de la confirmation de leur candidature ». À cet effet, les candidats « devraient alors être tenus de confirmer explicitement, le cas échéant, leur candidature déjà déclarée et enregistrée pour le premier tour et, dans tous les cas, de fournir des bulletins imprimés à leur nom. Cette dernière exigence qui pouvait paraître naguère excessive ne soulève en effet plus de difficultés compte tenu des moyens modernes de reproduction en usage ».

Ces observations ont-elles été suivies d’effet ? Faiblement ! L’article R. 157 n’a pas été substantiellement modifié et on peut s’interroger sur les raisons qui ont prévalu à l’encontre des suggestions, pourtant fort anodines, du Conseil constitutionnel. L’article R. 153 se borne à préciser le délai maximal de dépôt des candidatures au second tour et de leur affichage dans chaque salle de vote, délai correspondant à l’heure d’ouverture du second tour fixée à 15 heures 30 par l’article R. 168 du Code électoral. Le contexte dénoncé par le Conseil constitutionnel en 1996 n’a donc pas disparu.

Conclusion

En conclusion, on aura remarqué l’ancienneté relative d’une jurisprudence qui n’a conduit jusqu’à présent en aucun cas à une annulation de scrutin. Il semble qu’en l’occurrence on fasse beaucoup confiance aux usages locaux et à la vigilance des électeurs qui s’observent entre eux. Il est aussi remarquable que le seul texte officiel qui énonce, en l’occurrence, à la fois une méthode et une doctrine, et ce, depuis des décennies, soit une circulaire du ministère de l’Intérieur. Il est vrai que le Conseil constitutionnel n’a pas contesté la validité du recours à un tel texte dans ces observations.