La tentative (échouée) de l’inscription de la protection de l’environnement dans le texte constitutionnel : rencontre entre juridique et linguistique

Publié le 04/01/2022 - mis à jour le 21/02/2022 à 11H48

La tentative (échouée) de l’inscription de la protection de l’environnement dans le texte constitutionnel : rencontre entre juridique et linguistique

Le récent projet de révision visant à modifier l’article 1er de la Constitution témoigne, au-delà de son échec, d’une véritable attention nouvelle apportée au texte constitutionnel : désormais, l’écriture est devenue un moyen récurrent pour résoudre des problèmes sociétaux, obligeant alors les pouvoirs publics à une minutie accrue dans le choix des mots. Néanmoins, cette nouvelle appréhension du texte se heurte à un obstacle théorique sérieux : celui de concilier une approche linguistique pragmatique avec une vision demeurant profondément attachée à la Constitution comme texte par essence symbolique, vague et imprécis.

La tentative de modification visant à inscrire la préservation de l’environnement et la lutte contre le réchauffement climatique dans le texte de la Constitution aura eu le mérite de rappeler à ceux qui s’intéressent à l’écriture constitutionnelle quelques réalités parfois oubliées, et qui dépassent la seule évidence de l’extrême rigidité de notre procédure de révision.

Un rappel des faits ne s’en impose pas moins : dès le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace du 9 mai 2018, un amendement1 prévoyait l’ajout d’un nouvel aliéna à l’article 1er de la Constitution selon lequel : « Elle [la France] agit pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques ». Si le projet a finalement été abandonné, il encouragera néanmoins des initiatives ultérieures en ce sens. C’est ainsi qu’en août 2019, un projet de loi de révision pour un renouveau de la vie démocratique prévoyait, entre autres, la modification de l’article 1er pour y ajouter la phrase : « Elle favorise la préservation de l’environnement, la diversité biologique et l’action contre les changements climatiques » ; mais le projet ne sera pas inscrit à l’ordre du jour des travaux parlementaires. Enfin, tout fut relancé consécutivement aux débats de la « convention citoyenne pour le climat » qui s’est tenue à la fin de l’année 2020. Son rapport final comprenait 149 propositions, dont l’une demandait la révision du texte constitutionnel : cette initiative a abouti à la proposition d’un projet de loi constitutionnelle le 20 janvier 2021, accompagnée d’une promesse d’une soumission à référendum par le président de la République. Un nouvel alinéa fut inséré : « Elle garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et lutte contre le dérèglement climatique », adopté sans modification en première lecture par l’Assemblée nationale. Cependant, après trois navettes successives et des modifications par ricochet, l’exécutif a finalement annoncé, le 6 juillet dernier, l’abandon du projet, mettant fin à ce périple institutionnel.

Pour autant, cet épisode aura su dégager, en creux, certaines tendances propres au droit constitutionnel contemporain, notamment les rapports de plus en plus étroits que ce dernier entretient avec la linguistique, conduisant à interroger plus largement les rapports entre le droit et les mots. Si l’on connait l’attention portée depuis longtemps sur les mots des lois avec le développement de la légistique, semble depuis peu débuter une ère de convergence entre adoption d’instruments normatifs et méticulosité de rédaction – jusqu’ici plus discrète en matière constitutionnelle. Précisons que cette tendance prend racine dans un contexte propice aux considérations linguistiques, celui du réflexe de l’écriture.

Car l’enjeu du projet se trouvait là, et il était même double. Il rappelle d’abord ce réflexe contemporain visant à choisir de recourir à l’écriture pour résoudre une situation climatique urgente, autrement dit à faire le choix du mot (I) ; cependant, il va plus loin en témoignant d’une discussion vigoureuse sur l’emploi du vocabulaire avant même toute adoption, autrement dit sur le débat sur les mots (II).

I – Choisir le mot : l’écriture comme moyen classique en réponse à l’urgence climatique

La substitution de l’action par la phrase est aujourd’hui un phénomène souvent relevé ; déjà analysé en matière législative, conduisant notamment à participer au phénomène d’inflation législative et de dégradation de la qualité de la norme2, il est symptomatique d’une tendance contemporaine visant à inscrire toujours plus de dispositions dans le but de résoudre des problèmes sociétaux, généralement dans un contexte d’urgence. Et si ce réflexe (ou ce syndrome) a depuis longtemps gagné le domaine législatif, il en vient de plus en plus à contaminer le champ supralégislatif.

Selon le premier rapport de la commission des lois de l’Assemblée nationale, « inscrire » c’est apporter « une réponse forte à l’urgence environnementale »3 : face au défi climatique, une des solutions serait d’écrire dans le texte normatif de plus haut niveau, ce qui constituerait déjà en soi une réponse, et donc, implicitement selon cette logique, une action efficace. Pour le rapporteur du projet, l’« urgence climatique à laquelle nous sommes confrontés légitime [nous soulignons] l’inscription de la préservation de l’environnement et de la lutte contre le dérèglement climatique dans notre ordre juridique ». L’urgence justifierait le recours au texte.

Au fond, les choses sont moins simples que cela. L’objectif n’est pas simplement de mentionner la protection de l’environnement : sur ce point, la France est même considérée comme « retardataire »4. C’est principalement après la déclaration de Stockholm de 1972, adoptée par la conférence des Nations unies, que la protection de l’environnement a été systématiquement consacrée, à chaque occasion où la Constitution venait à être modifiée. Logiquement, la plupart des constitutions considérées comme « jeunes » sont les premières à avoir inscrit ces considérations au cœur de leurs textes constitutionnels. En revanche, « du fait qu’elles n’ont pas ou pas toujours eu l’occasion de réviser récemment leur constitution, les vieilles démocraties occidentales ont souvent adopté assez tardivement des dispositions constitutionnelles environnementales »5, même si la tendance en vient justement à s’accélérer. Précisément, il s’agissait ici d’aller plus loin qu’une simple reconnaissance, en consacrant une sorte de « principe d’action climatique » bien plus audacieux, grâce auquel la France serait pionnière6 : les termes retenus dans le projet de loi de 2021 évoquent bien un « verbe d’action fort » en parlant de « lutte contre le dérèglement climatique », ou du verbe « garantir » comme étant « plus fort et plus prescriptif »7. Ceci traduit la volonté de laisser les mots s’incarner en des obligations concrètes, notamment par le biais du travail ultérieur des juridictions. En bref, les mots devraient donner l’impulsion de l’action ; l’action devrait impliquer en amont l’écriture.

Forcer est d’admettre que ce réflexe n’est pas qu’une « lubie » politique. Il semble en effet que cette volonté d’inscrire dans la Constitution quelques mots, quelques phrases, énonçant un principe jugé « fondamental » (au sens large), est l’expression d’un vœu majoritaire dans l’opinion. Rappelons que les initiatives les plus abouties en ce sens résultent toutes deux de mouvements citoyens : le grand débat national en 2019, puis la convention citoyenne pour le climat pour le dernier projet de loi constitutionnelle de janvier 2021, composée de 150 membres citoyens tirés au sort. Sur les 103 suffrages exprimés au sein de cette convention, 81 % se sont exprimés en faveur de cette inscription. Leur formulation sera d’ailleurs retenue à l’identique, « mot pour mot, virgule pour virgule »8 par l’exécutif – non sans susciter quelques colères parmi les parlementaires9. Cette volonté paraît également être partagée plus largement par l’opinion publique : selon un sondage récent de décembre 2020, 75 % auraient voté « oui » au référendum alors promis par le président de la République10. L’on rappellera à cet égard que le principe de participation s’inscrit dans cette « conception nouvelle du fonctionnement administratif (qui) s’est affirmée de façon particulière en matière environnementale »11. La charte de 2004 y consacre même son article 7 au terme duquel : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, (…) de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ». Conjonction entre évolutions idéologiques, sociales et réflexions juridiques plus globales12, le principe de participation des citoyens à la prise de décision est donc intrinsèquement lié au domaine environnemental et à la lutte contre le réchauffement climatique ; le cas ici étudié ne fait que confirmer cette dynamique.

Pourtant, si certains auteurs paraissaient convaincus par cette réforme13, d’autres juristes se montraient plus sceptiques14 face à ce qui était présenté comme « une fausse bonne idée pour de vrais problèmes »15. Deux raisons sont invoquées : premièrement, la rédaction d’un nouveau texte ne pourrait jamais être la solution efficace au manque d’action publique ; ensuite, la charte de l’environnement de 2004 contiendrait déjà des dispositions juridiques suffisantes. Ce qui manquerait, ce ne sont pas les dispositions juridiques nouvelles, mais la volonté d’appliquer celles qui existent déjà16. L’on notera que le Sénat demeure l’organe le plus méfiant vis-à-vis de l’intérêt de la réforme17, synthétisant l’ensemble de ces critiques.

Cette forme d’opposition schématique entre opinion publique et communauté des constitutionnalistes peut se décliner à l’envi ; elle trouve cependant une excellente illustration ici. Cet épisode semble en tout état de cause avoir poussé le curseur plus loin dans l’attention apportée au texte.

II – Débattre des mots : une discussion paradoxale sur la plume du constituant

« Ce sont seulement dix-sept mots, mais qui divisent fortement tant les politiques que les juristes »18. À cet égard, les avis successifs du Conseil d’État sont tout à fait éclairants19. En 2018, il a affirmé que « s’agissant de la Constitution plus encore que des autres textes, il convient d’accorder la plus grande importance à la rédaction du projet. La plume du constituant, outre qu’elle se doit d’être la plus élégante possible, doit être limpide, concise et précise » (§ 9). Il n’avait pas hésité à reprendre ce passage à l’identique en 2019 (§ 10), puis à se citer lui-même en 2021 (§ 3). Cette remarque générale l’a conduit à s’attarder soigneusement sur l’emploi de certains termes, tel que le mot « agir » retenu en 2019, suggérant aux pouvoirs publics « de substituer le verbe “favoriser” au verbe “agir” » (§ 12). Soulignons qu’en 2021, le gouvernement retiendra finalement le verbe « garantir ». Même type de remarque pour les termes « biodiversité » et « lutter ». L’on notera au passage que ces questions feront l’objet d’une partie entière du rapport de la commission des lois, et traverseront les débats parlementaires : pas moins de quatre rédactions différentes, oscillant entre les verbes « garantir » ou « préserver », « lutter » ou « agir ».

Au fond, il ne s’agit pas tant de prendre parti sur la pertinence des termes choisis que de relever l’extrême minutie avec laquelle ils veulent être choisis. Autrement dit, le débat ne porte plus sur la pertinence de l’initiative, mais sur ses modalités linguistiques : le verbe « garantir » induirait des conséquences que « préserver » n’induirait pas, etc. Sens ordinaire et sens juridique des termes s’entremêlent avec des considérations s’attachant aux différentes branches de la linguistique générale comme la sémantique, la lexicologie ou encore la stylistique : ici, les pouvoirs publics semblent – apparemment – s’être faits experts dans ces trois disciplines.

Pourtant, au-delà même de ces débats, un paradoxe émerge : d’un côté, un soin particulier est accordé à la terminologie employée, là où la Constitution continue d’être présentée comme un texte étant, avant tout, symbolique.

L’on connaît déjà quelque peu cette problématique en matière environnementale au sujet de la charte de l’environnement, et particulièrement de son préambule : « Tout comme les textes de 1789 et de 1946, la charte commence par l’énonciation des circonstances et des objectifs qui expliquent sa rédaction. On pouvait donc penser que ces considérants n’auraient qu’une valeur normative limitée, ne serait-ce que parce que certains de ces énoncés semblent assez descriptifs. Cependant, (…) le Conseil constitutionnel a justement constaté que ces éléments du texte contenaient des normes »20, dans une récente décision du 31 janvier 202021. Cette reconnaissance se heurte néanmoins à ce texte jugé « incomplet et/ou parfois trop mou », « qui doit déjà être complété »22 : en d’autres termes, un rapport conflictuel se dessine entre des énoncés jugés descriptifs dans leur rédaction, se voulant ensuite normatifs dans leur portée, mais qui retombent sur des lacunes liées à leur caractère descriptif dans leur application, laissant ainsi une « large part d’incertitude » malgré leur « potentiel normatif »23. L’on oscille entre les opinions de ceux défendant que l’« indicatif valant impératif par principe en droit français, les droits affirmés sur ce mode ne sont certainement pas des simples descriptions dépourvues de valeur normative, ce sont bien des obligations »24, et ceux pour qui « les caractéristiques du droit constitutionnel ne répondent pas parfaitement à l’usage et aux finalités du droit de l’environnement » car « celui-ci a en effet besoin de normes précises, il se nourrit de données scientifiques qu’il faut retranscrire sur le plan normatif… que celui-là ne peut pas lui procurer »25 : entre les deux, la place du texte constitutionnel flotte – entraînant au passage un flottement sur la notion même de « normativité » du texte, qui semble devenir quasi-synonyme de « précision », sans véritable autre forme d’explication.

Tel est également le cas ici. Dans une joyeuse joute par débats et rapports interposés, certains mots semblent avoir une portée remarquable (comme « garantir »), d’autres beaucoup moins (tel « lutter » considéré par le Sénat comme « accessoire »26) : la « rédaction est ambitieuse, car les termes choisis ne sont pas neutres. (…) Ces mots, au fond, nous obligent »27 affirmait le garde des Sceaux. Mais d’un autre côté, le Conseil d’État rappelle en 2021 que « l’inscription de la préoccupation environnementale à l’article 1er de la Constitution revêt une portée symbolique qui ne peut être ignorée » (§ 6), et la doctrine rappelle que la Constitution n’est, par nature, pas précise28 ; alors même que tous ces débats sans fin ne se justifient que par la recherche d’une précision de ses mots.

Or, de deux choses l’une : ou bien le texte constitutionnel est considéré comme un instrument normatif éminemment technique supposant lui aussi des considérations d’ordre linguistique pour l’appréhender, d’abord et avant tout, comme un support écrit communicant – au même titre qu’une loi ordinaire ; ou bien il est vu principalement comme un écrit symbolique, par nature général et imprécis supposant au contraire une plus grande marge de liberté dans la rédaction – pouvant ensuite être comblé, ou non, par ses « interprètes attitrés ».

Sans doute, ces deux perspectives ne s’excluent pas totalement, mais la poursuite de ce double objectif sans recul sur les limites à cette entreprise, et sur le double langage permanent qui en découle, conduit à un discours juridique plus que vaporeux. En ce sens, le fait de s’orienter vers la linguistique en matière constitutionnelle semble se heurter à un obstacle d’ordre conceptuel : l’incompatibilité entre une attitude distante face à des mots considérés comme déclaratifs, et la volonté de « techniciser » le texte par un travail pointilleux sur le choix des mots. C’est probablement dans ces ambitions paradoxales que se cristallise l’une des plus grandes complexités affectant notre vision du rôle de l’écriture constitutionnelle.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Amendement n° 328, déposé par M. Richard Ferrand et a.
  • 2.
    V. par ex. P. Albertini, La crise de la loi. Déclin ou mutation ?, 2015, LexisNexis ; E. Bonis et V. Malabat (dir.), La qualité de la norme, t. 1, 2016, et t. 2, 2020, Mare & Martin.
  • 3.
    Rapport n° 3894 de P.-A. Anglade, fait au nom de la commission des lois, déposé le 17 février 2021, p. 7.
  • 4.
    J. Morand-Deviller, « L’environnement dans les constitutions étrangères », N3C 2014, n° 43, p. 83.
  • 5.
    M. Prieur et a., Droit de l’environnement, 8e éd., 2019, Dalloz, p. 54-55.
  • 6.
    « Au sein de l’Union européenne, tous les États membres, à l’exception de Chypre et du Danemark, ont inscrit des dispositions relatives à la protection de l’environnement et de la biodiversité. En revanche, l’action climatique fait l’objet d’une reconnaissance constitutionnelle expresse plus récente et moins unanime. Ainsi, depuis moins d’une dizaine d’années, 10 pays ont inséré la lutte contre le dérèglement climatique dans leur loi fondamentale. Il s’agit de la Bolivie, la République Dominicaine, la Tunisie, l’Équateur, le Venezuela, le Viêt Nam, le Népal, la Côte d’Ivoire, la Thaïlande et la Zambie. Ainsi, en adoptant le présent projet de loi constitutionnelle, la France deviendrait l’un des premiers pays au monde et le premier État de l’Union européenne à reconnaitre l’importance de la lutte contre le dérèglement climatique » (Rapp. n° 3894, p. 15).
  • 7.
    Rapp. n° 3894, p. 39.
  • 8.
    P.-A. Anglade, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République (séance du 21 juin 2021).
  • 9.
    V. par ex. l’opinion du député J. Aubert pour qui « la convention citoyenne n’est pas le Sacré Collège du Vatican et que, par conséquent, même si le président de la République s’est engagé à reprendre “sans filtre” ses propositions, il y a tout de même un filtre, à savoir nous, l’Assemblée nationale : nous n’avons pas de compétences liées et nous entendons bien débattre de ces propositions » (séance du 9 mars 2021).
  • 10.
    V. sondage Odoxa-Dentsu Consulting pour Le Figaro et Franceinfo (https://lext.so/T8l1mc).
  • 11.
    A. Van Lang, « Le principe de participation : un succès inattendu », N3C 2014, n° 43, p. 25.
  • 12.
    V.A. Van Lang, « Le principe de participation : un succès inattendu », N3C 2014, n° 43, p. 25-41.
  • 13.
    J.-C. Zarka, « Le projet de loi constitutionnelle complétant l’article 1er de la Constitution et relatif à la préservation de l’environnement », LPA 2 avr. 2021, n° 160k2, p. 26 ; Y. Aguila, « Inscrire le climat à l’article 1er de la Constitution : quelles conséquences ? », leclubdesjuristes.com, 3 juill. 2018, https://lext.so/7Lux-D.
  • 14.
    V. par ex. l’avis des avocats C. Lepage et C. Huglo, « Modification de l’article 1er de la Constitution en faveur de l’environnement : vrai remède au bouleversement climatique ? », village-justice.com, 18 déc. 2020, https://lext.so/FLh9Nf.
  • 15.
    J. Bétaille, « Inscrire le climat dans la Constitution : une fausse bonne idée pour de vrais problèmes », Droit de l’environnement, mai 2018, n° 266, p. 130.
  • 16.
    Pour reprendre la remarque du professeur A. Le Divellec au sujet du rôle du Parlement français ces dernières années.
  • 17.
    V. rapp. n° 725 de F.-N. Buffet, fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 juin 2021, not. p. 17-22 et p. 31-34.
  • 18.
    A. Garric, « L’inscription de l’environnement dans la Constitution approuvée par l’Assemblée nationale », Le Monde, 16 mars 2021.
  • 19.
    Pour plus de clarté, mentionnons alternativement les trois avis suivants : CE, avis, 3 mai 2018, n° 394658 ; CE, avis, 20 juin 2019, n° 397908 ; CE, avis, 14 janv. 2021, n° 401868.
  • 20.
    M.-A. Cohendet, « La charte de l’environnement, synthèse des nouveaux droits environnements ? », in M.-A. Cohendet (dir.), Droit constitutionnel de l’environnement, 2021, Mare & Martin, p. 253.
  • 21.
    Cons. const., 31 janv. 2020, n° 2019-823 QPC, UIPP.
  • 22.
    M.-A. Cohendet, « La charte de l’environnement, synthèse des nouveaux droits environnements ? », in M.-A. Cohendet (dir.), Droit constitutionnel de l’environnement, 2021, Mare & Martin, p. 255-254.
  • 23.
    D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, 12e éd., 2020, LGDJ, p. 898.
  • 24.
    M. Prieur et a., Droit de l’environnement, 8e éd., 2019, Dalloz, p. 74.
  • 25.
    O. Carton, « De l’inutilité de la constitutionnalisation du droit de l’environnement », LPA 2 sept. 2005, p. 3.
  • 26.
    Non sans une certaine mauvaise foi, peut-être (v. rapp. n° 725 de F.-N. Buffet, p. 6).
  • 27.
    Audition de M. le garde des Sceaux, ministre de la Justice, E. Dupond-Moretti, 15 févr. 2021.
  • 28.
    « On peut donc être dubitatif, par principe, quant à l’intérêt d’une constitutionnalisation, sauf à ce qu’il s’agisse d’intégrer à la Constitution un véritable régime juridique de la transition climatique, ce qui ne relèverait probablement pas des fonctions habituelles d’une Constitution compte tenu du degré de précision que cela impliquerait » (J. Bétaille, « Inscrire le climat dans la Constitution : une fausse bonne idée pour de vrais problèmes », Droit de l’environnement, mai 2018, n° 266, p. 131).
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