Quand le droit s’empare du lobbying (et inversement)

Publié le 15/09/2020 - mis à jour le 15/09/2020 à 12H30

Si le droit est un objet de convoitise pour le lobbying, ce-dernier est aussi un objet de contrôle pour le droit. Jean-François Kerléo, professeur agrégé de droit public à l’université d’Aix-Marseille vient de publier « Le lobbying, influence, contrôle et légitimité des représentants d’intérêts » (LGDJ 2020). Il nous explique l’ambiguïté des relations entre le droit et le lobbying et dresse l’état des lieux d’une réglementation en pleine construction. 

 

Actu-Juridique : En quoi le droit est-il devenu un prisme indispensable pour aborder la notion de lobbying, les méthodes et les objectifs de ses acteurs ?

Jean-François Kerléo : Après plusieurs rapports parlementaires et des réformes internes à l’Assemblée nationale et au Sénat dont l’application reste à désirer, le contrôle du lobbying est aujourd’hui régi au niveau législatif, par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. Aussi perfectible soit-il, ce texte constitue un fondement juridique pour la pratique du lobbying, qui est donc ainsi pour la première fois officiellement reconnue par la loi.

Outre une première définition de ceux que le législateur a qualifiés de « représentants d’intérêts », la loi a créé un répertoire numérique, tenu par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), sur lequel ceux-ci doivent obligatoirement s’inscrire et mentionner des éléments sur l’identité de leur organisation (coordonnées, identité des dirigeants et des personnes employées pour la représentation d’intérêts, clients, etc.) et sur leurs activités. La loi proscrit également de nombreux comportements, tels que l’interdiction de rémunérer les responsables politiques, de remettre des dons et présents, etc.

Le droit est donc devenu un support d’informations et de contrôle désormais indispensable à la compréhension du lobbying des points de vue politique, sociologique comme économique. Quelques critiques font aujourd’hui leur apparition, soulignant par exemple qu’aucune obligation ne pèse sur les responsables politiques. Sans doute la loi mérite-t-elle désormais d’être complétée par d’autres obligations comme le sourcing des amendements, la publicité des agendas politiques, et par un accroissement des informations contenues dans le répertoire numérique. Sont également soulevés l’inadaptation du régime actuel aux collectivités territoriales et le manque de moyen de contrôle de la HATVP.

Actu-Juridique : La captation du droit par les intérêts privés est bien connue dans plusieurs systèmes juridiques, qu’en est-il en France ? Comment traitez- vous cette différenciation par pays ?

J-FK : La manière d’aborder le lobbying dépend de la culture juridique de chaque pays. Cette question est traitée aussi bien sous un angle théorique que pratique et comparé (Union européenne, Etats-Unis, Grande-Bretagne…), en suivant ce que j’ai dénommé une approche kaléidoscopique. La matière touche à l’ensemble  des disciplines juridiques – droit constitutionnel, droit social, de l’environnement, des contrats, etc. -, et concerne  la plupart des acteurs publics comme le Parlement, le Gouvernement, l’administration, les collectivités territoriales, le Conseil constitutionnel, mais aussi l’influence du lobbying dans la prise de décision scientifique ou dans les instances sportives.

Depuis la Révolution française, qui a posé les fondements politiques et constitutionnels sur lesquels s’appuie encore notre existence, les corps intermédiaires restent peu reconnus et très passifs dans le processus de décision politique. L’intérêt général s’entend, de manière abstraite, comme allant au-delà de la somme des intérêts particuliers, ce qui délégitime les représentants d’intérêts dont le rôle interfère dans la conception très universaliste de la France. L’interdiction du mandat impératif, notre conception de la Nation et de la représentation politique tout comme la dimension impersonnelle de l’administration constituent autant d’obstacles à une prise en compte juridique du lobbying, ce qui a laissé dans l’ombre la captation du droit par certains intérêts particuliers. Par conséquent, la reconnaissance du lobbying bouleverse aujourd’hui notre cadre de pensée, sans que l’on parvienne encore à concevoir un nouveau modèle politique.

Les procédures de débat public, de participation ou de consultation renforcent la pratique du lobbying, sous couvert d’un développement de la démocratie.

Le droit entretient donc un rapport ambigu au lobbying puisque, tout en faisant désormais de celui-ci un objet de contrôle, il est en même temps sous son influence, si ce n’est mobilisé voire détourné par les représentants d’intérêts. Cette lutte pour et par le droit démontre à quel point celui-ci reste, dans la culture romano-germanique, le vecteur indispensable à la reconnaissance des intérêts et donc un objet de convoitise de premier plan pour le lobbying.

Actu-Juridique : L’auteur de la préface de votre ouvrage est Michel Sapin, un pionnier en matière de réglementation du lobbying…

J-FK : Michel Sapin fut à l’origine d’une première réforme qui a fait date. La loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (dite Sapin 1) a imposé des dispositifs innovants qui encadrent le financement des partis politiques, les procédures de passation des contrats publics, régissent l’urbanisme commercial, etc. Cette réforme a constitué la première pierre du contrôle des influences économiques sur les acteurs publics, sans encore viser explicitement les lobbyistes.

L’acte II sera initié par Michel Sapin à son retour au ministère de l’économie en 2012 avec la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. Or, ce texte constitue la première réforme de grande ampleur qui vise expressément l’encadrement du Lobbying en France. Il apparaissait donc indispensable de recueillir son témoignage sur les origines de cette réforme, les difficultés de son adoption et de sa mise en œuvre.

De nombreux acteurs étant mobilisés dans le contrôle des représentants d’intérêts, l’ouvrage a également sollicité d’autres personnalités de premier plan de la vie publique. La loi Sapin 2 ayant accordé à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique le soin de tenir le nouveau répertoire numérique, un premier bilan de ce dispositif a été effectué par le Président Jean-Louis Nadal. En tant qu’ancienne ministre de l’environnement, Corinne Lepage a également apporté son regard sur l’influence des groupes d’intérêts au cœur du pouvoir politique dans un domaine, l’environnement, où les pressions s’avèrent très fortes sur le processus de décision.

 

 

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