Relance et décentralisation du logement : l’avis exigeant du Conseil d’État sur un projet de loi très attendu

Saisi d’un projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement, le Conseil d’État a rendu, lors de ses séances des 11 et 22 juin 2026, un avis n° 410923 globalement favorable,mais lourdement encadrant. Il valide l’économie générale du texte, mais multiplie les réserves, les réécritures et les requalifications. Présentation des trois titres du projet et des principales observations de la Haute juridiction administrative. Le projet de loi (n° 2981) a été déposé à l’Assemblée nationale le 24 juin 2026, puis retiré dès le lendemain, le 25 juin 2026[1]. Le même jour, le 25 juin 2026, le Gouvernement a déposé le même projet au Sénat, sous le n° 801[2]. Le retrait à l’Assemblée nationale n’a donc pas mis fin au texte : il en a transféré la première lecture à la chambre haute. Le présent commentaire est mis à jour des données du texte déposé et de son étude d’impact.

Il était attendu. Dans un contexte de crise persistante du logement, le Gouvernement a soumis au Conseil d’État un projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement. La Haute juridiction en a été saisie le 5 mai 2026, puis le texte a été modifié par trois saisines rectificatives reçues les 18 mai, 3 et 10 juin 2026. L’avis a été délibéré et adopté en assemblée générale le 11 juin 2026, puis en commission permanente le 22 juin 2026, après examen par la section des travaux publics et la section des finances[3].

Le projet comprend dix articles regroupés en trois titres : « L’accélération des constructions », « L’accélération des rénovations » et « Décentralisation ». L’architecture est claire. Construire plus vite, rénover plus vite, et rapprocher la décision du terrain.

Une étude d’impact globalement suffisante, mais lacunaire sur un point. Le Conseil d’État considère que l’étude d’impact répond globalement aux exigences de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009[4]. Il la juge toutefois insuffisante s’agissant des dispositions tendant à créer des « opérations d’intérêt local », dont elle « ne justifie pas suffisamment la nécessité, alors que de nombreux dispositifs existants peuvent déjà être mobilisés pour répondre à l’objectif poursuivi ». Il invite le Gouvernement à la compléter sur ce point.

Une remarque qui concerne directement l’outre-mer. Au titre des consultations obligatoires, le Conseil d’État relève que toutes les instances requises ont été saisies. Soulignons-le : il déplore cependant que la plupart des avis aient été produits « tardivement, voire très tardivement en ce qui concerne ceux émis par les collectivités territoriales d’outre-mer ». La consultation du Conseil national d’évaluation des normes présentait ici un caractère obligatoire, au regard de l’ampleur des opérations de renouvellement urbain et du rôle central des communes et de leurs groupements.

Un avertissement de méthode. Le Conseil d’État ne censure aucune disposition de principe. Mais il alerte sur une dérive. À propos des dérogations au droit de l’urbanisme, il relève que le projet « s’inscrit dans une tendance préoccupante à la multiplication d’exceptions qui mettent progressivement à mal la cohérence des réglementations générale et locales de l’urbanisme ». L’avertissement traverse tout l’avis. Il en commande la lecture.

Le présent article présente successivement les trois titres du projet et les principales observations du Conseil d’État : l’accélération des constructions (I), l’accélération des rénovations (II) et la décentralisation de la politique du logement (III).

I. L’ACCÉLÉRATION DES CONSTRUCTIONS

Le premier titre rassemble les mesures destinées à produire plus vite du logement. Il combine un programme d’investissement, un nouveau régime dérogatoire d’urbanisme, un avantage fiscal et un volet propre au quartier d’affaires de La Défense.

Le lancement d’un troisième programme national de renouvellement urbain. Le projet engage un PNRU3, doté de cinq milliards d’euros[5], placé sous la responsabilité de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine et mis en œuvre entre 2026 et 2040, selon des modalités analogues à celles du nouveau programme issu de la loi du 21 février 2014. Pour rappel, ces dispositions, dépourvues de portée normative obligatoire, relèvent de la catégorie des lois de programmation au sens de l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution[6][7]. Le Conseil d’État en tire plusieurs conséquences. En premier lieu, la coexistence de dispositions programmatiques et normatives n’est admise que si elles sont distinguées dans des subdivisions propres, au nom de l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ; il recommande d’isoler le programme dans un chapitre dédié. En deuxième lieu, l’enveloppe de cinq milliards revêt un caractère indicatif et ne saurait lier le législateur financier. En troisième lieu, il invite à supprimer le décret en Conseil d’État prévu pour la coordination interministérielle, le Premier ministre pouvant agir par circulaire dans l’exercice de son pouvoir d’organisation du service[8].

Le texte déposé éclaire ces chiffres par un bilan des programmes antérieurs. L’exposé des motifs rappelle que le PNRU, lancé en 2004 et achevé en 2021, doté de douze milliards d’euros, a transformé 546 quartiers. Que le PNRQAD, doté de 380 millions, a transformé 25 quartiers de centre ancien. Et que le NPNRU, institué par la loi du 21 février 2014, initialement doté de cinq milliards puis porté à douze, est intervenu dans 447 quartiers prioritaires. À cette aune, l’enveloppe de cinq milliards du PNRU3 pour un socle minimal de 150 quartiers se lit autrement. Elle marque un resserrement assumé du périmètre, là où les programmes précédents ratissaient plus large. L’étude d’impact confirme que la liste des quartiers éligibles sera fixée par décret, sur proposition du conseil d’administration de l’ANRU[9].

Les périmètres de développement du logement. Le projet permet à l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme de demander au préfet l’instauration d’un périmètre dans lequel des dérogations au PLU sont accordées aux projets accroissant l’offre de logements affectés à la résidence principale. Le Conseil d’État admet le principe, mais l’encadre fermement. En effet, eu égard au caractère dérogatoire du dispositif, « notamment au regard des garanties de consultation du public et d’évaluation environnementale » dont il s’affranchit, il exige que l’insuffisance de l’offre soit caractérisée et que le périmètre soit proportionné aux besoins à satisfaire dans un délai de cinq ans. Par ailleurs, l’instauration du périmètre est subordonnée à l’avis conforme des communes concernées ; le pouvoir reconnu au préfet « ne porte pas atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales », son rôle se bornant à vérifier le respect des conditions légales. Notons enfin la préservation du patrimoine : les sites patrimoniaux remarquables sont exclus du dispositif, et le Conseil d’État propose de maintenir l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France aux abords des monuments historiques. Surtout, il requalifie la mesure : à la dénomination d’« opération d’intérêt local », il « substitue celle plus adaptée de “périmètre de développement du logement” », qu’il propose de codifier dans le code de l’urbanisme.

L’avantage fiscal en faveur de l’investissement locatif privé. Le projet modifie l’article 31 du Code général des impôts pour ajuster l’avantage créé par l’article 47 de la loi de finances pour 2026 : abaissement du seuil de travaux de 30 % à 20 %, exigence d’une performance énergétique de classe D, interdiction des chaudières à combustibles fossiles, extension aux logements individuels et aux transformations de locaux. Le Conseil d’État formule une réserve terminologique. L’appellation de « statut du bailleur privé » « ne correspond pas à la réalité juridique de leur contenu », le dispositif créant « non un statut des bailleurs privés, mais un avantage fiscal » temporaire ; il suggère de supprimer toute référence à la notion de « statut ». Sur le fond, le dispositif ne méconnaît pas le principe d’égalité, dès lors qu’il repose sur des critères objectifs et rationnels[10].

La transformation du quartier d’affaires de La Défense. Le projet modifie l’article L. 328-3 du code de l’urbanisme afin de transférer en gestion à l’établissement public Paris La Défense certaines parties du domaine public. Le Conseil d’État juge le dispositif ambigu : si le transfert est imposé, il doit répondre à un motif d’intérêt général suffisant au regard de la libre administration et s’accompagner de garanties. Il relève en revanche que l’expérimentation d’un nouveau certificat de projet, fondée sur l’article 37-1 de la Constitution, « ne soulève pas de difficulté constitutionnelle ou conventionnelle ». Enfin, l’habilitation à simplifier par ordonnance les procédures de mise en compatibilité des documents d’urbanisme est jugée justifiée et suffisamment précise. L’exposé des motifs justifie l’enjeu par le poids du site. La Défense reçoit un tiers des sociétés du CAC 40, 200 000 salariés, 50 000 habitants et 70 000 étudiants. Le texte déposé porte la durée possible du projet urbain partenarial à vingt ans et fixe à dix-huit mois la cristallisation des règles par le certificat de projet, expérimenté pendant cinq ans.

Un autre regard sur le PNRU3 : l’avis du CESE.

 Le Conseil d’État n’est pas la seule instance consultative à s’être prononcée sur ce texte. Le Conseil économique, social et environnemental a rendu son propre avis le 5 juin 2026[11]. Les deux regards se croisent sur un point précis. Le PNRU3. Mais ils ne disent pas la même chose. Le Conseil d’État dit ce que vaut juridiquement le programme. Le CESE dit ce qu’il faut y inscrire. Le rapprochement éclaire.

Une saisine en urgence et sur un périmètre étroit. Saisi par le Premier ministre sur le seul article 1er du projet, le CESE a travaillé dans des délais très contraints. Il le regrette ouvertement et déplore de n’avoir pas été consulté sur l’entièreté du texte. Comme le Conseil d’État, il rappelle que cet article 1er présente le caractère de dispositions de programmation au sens des articles 34 et 70 de la Constitution, et que la consultation préalable du CESE constitue une formalité substantielle de la procédure. Le périmètre de son avis est donc plus resserré que celui du Conseil d’État. Il porte sur le PNRU3, non sur les volets rénovation et décentralisation.

Un soutien de principe, neuf préconisations. Le CESE approuve le lancement du PNRU3 et formule neuf préconisations destinées à en renforcer la portée, l’équité et l’efficacité. Là où le Conseil d’État juge l’enveloppe de cinq milliards « indicative », le CESE veut la verrouiller. Il demande que cette somme soit « considérée comme un minimum » et fasse l’objet d’une programmation pluriannuelle ferme. Sa mémoire est précise. Les deux programmes précédents ont vu leur dotation initiale révisée à la hausse en cours d’exécution, dans des conditions souvent défavorables, par désengagement de l’État et report de la charge sur les bailleurs sociaux et Action Logement. Le CESE insiste pour que la participation de l’État soit « nettement supérieure » à celle des dernières années, qu’il chiffre autour de 10 % seulement dans le programme actuel. Le contraste avec le Conseil d’État est instructif. L’un sécurise la portée normative du texte. L’autre se méfie d’un engagement financier qui n’engage pas.

Un plancher de QPV à ne pas franchir. Le projet retient un nombre minimum de 150 quartiers et ouvre le programme à des territoires hors quartiers prioritaires. Le CESE alerte sur un « effet ciseau ». À enveloppe fixe et nombre de quartiers contraint, tout élargissement réduit mécaniquement le nombre de QPV bénéficiaires, alors que ces derniers concentrent les difficultés les plus lourdes. Il fixe donc deux garde-fous chiffrés. Les sommes affectées hors QPV ne sauraient dépasser 20 % de l’enveloppe totale. Un plancher de 80 % des interventions doit rester en QPV. Il juge par ailleurs prématuré de figer dès à présent à 150 le nombre de quartiers retenus. Là où le Conseil d’État raisonne en termes de compétence et de proportionnalité, le CESE raisonne en termes d’équité dans la répartition de la dépense. Les deux logiques se complètent plus qu’elles ne s’opposent.

L’outre-mer, angle mort du texte. C’est ici que l’avis du CESE prolonge le mieux l’analyse du Conseil d’État. Le CESE relève que le terme « Outre-mer » n’apparaît pas dans le texte de l’article 1^er, alors même que l’exposé des motifs et l’étude d’impact y font référence. Il y voit un risque d’insuffisante prise en compte au stade de l’application. Le danger n’est pas celui d’une exclusion juridique explicite. Il est plus insidieux. Il tient à des critères et à des mécanismes principalement construits à partir de réalités urbaines hexagonales. Le CESE en tire une exigence forte. L’égalité réelle d’accès au PNRU3 ne suppose pas l’application uniforme de critères identiques, mais une adaptation des dispositifs aux réalités territoriales ultramarines. Il demande que l’attention aux territoires ultra-marins soit mentionnée dès l’article 1^er, et que le décret d’application flèche, à enveloppe constante, une part significative de l’enveloppe globale vers ces territoires. Le rapprochement avec le Conseil d’État est éclairant. Là où la Haute juridiction administrative déplore la transmission tardive des avis des collectivités d’outre-mer, le CESE pointe l’absence du mot lui-même dans le dispositif. Deux symptômes d’un même mal. Une prise en compte de l’outre-mer pensée après coup, et non en amont.

II. L’ACCÉLÉRATION DES RÉNOVATIONS

Le deuxième titre porte sur la rénovation énergétique du parc existant. Il touche au cœur du droit des rapports locatifs et au statut des bailleurs sociaux.

La mise en conformité énergétique des logements loués. Le projet modifie les articles 6 et 20-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989[12] pour aménager les conditions de décence au regard du calendrier de performance énergétique et encadrer l’office du juge civil. Le Conseil d’État relève deux ruptures d’égalité. La première tient au plafonnement dans le temps de l’obligation, réservé aux bailleurs personnes morales : il demande un plafonnement homogène. La seconde oppose, sans justification, les copropriétés aux immeubles collectifs non soumis au statut de la copropriété : il invite à étendre l’exemption. La dérogation propre aux monuments historiques est en revanche jugée justifiée, au regard de la directive (UE) 2024/1275 relative à la performance énergétique des bâtiments[13]. Le point le plus délicat tient à l’application immédiate aux contrats en cours. Le Conseil d’État rappelle que « cette dérogation au principe de l’absence d’application des lois nouvelles aux contrats en cours n’est constitutionnellement possible que si elle répond à un motif suffisant d’intérêt général ». Il l’admet ici, ces obligations concourant à l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement[14] et au droit au logement décent[15], l’atteinte demeurant proportionnée.

La revalorisation du parc social ancien. Le projet modifie l’article L. 353-9-2 du Code de la construction et de l’habitation pour permettre au préfet d’autoriser une augmentation des plafonds de loyers ou de redevances, s’agissant de logements de plus de quarante ans aux prêts remboursés et rénovés énergétiquement, ainsi que d’opérations comprenant des logements très sociaux au surcoût élevé. Le Conseil d’État estime que ces dispositifs ne se heurtent à aucun obstacle constitutionnel ou conventionnel, et ne méconnaissent pas l’objectif de valeur constitutionnelle du droit au logement décent[16][17], dès lors que les augmentations demeurent encadrées et limitées.

 III. LA DÉCENTRALISATION

Le troisième titre constitue le cœur politique du projet. Il transfère, délègue et redistribue les compétences en matière de logement. C’est aussi le titre qui appelle les observations les plus substantielles du Conseil d’État.

Le renforcement des autorités organisatrices de l’habitat. Le statut d’autorité organisatrice de l’habitat, issu de la loi « 3DS » n° 2022-217 du 21 février 2022[18], demeurait peu utilisé. Le projet le refond. Les communautés urbaines, les métropoles, la métropole d’Aix-Marseille-Provence et la métropole de Lyon acquièrent de plein droit la qualité d’autorité organisatrice de l’habitat et exercent les compétences correspondantes ; les communautés d’agglomération et de communes se la voient reconnaître par le préfet. L’étude d’impact mesure l’ampleur du changement. Aujourd’hui, 83 EPCI à fiscalité propre, 27 départements et la Ville de Paris sont délégataires des aides à la pierre, mais huit EPCI seulement sont reconnus AOH. Le projet généralise donc un statut resté marginal. Le régime est étendu aux établissements publics et collectivités territoriales d’outre-mer relevant de l’article 73 de la Constitution, à l’exception de la faculté de convenir de loyers maximaux supérieurs aux plafonds fixés par l’administration. L’analyse du Conseil d’État est ici décisive. Il considère que « l’assujettissement des communautés urbaines et métropoles à l’obligation d’exercer certaines des compétences qu’elles exerçaient jusqu’à présent dans le cadre de conventions de délégations conclues avec l’État revient non pas à leur déléguer mais bien à leur transférer les compétences en question ». La requalification n’est pas neutre : le transfert ouvre droit à compensation financière, l’étude d’impact évaluant la dotation annuelle à 27,5 millions d’euros[19][20].

La délégation de la gestion du contingent préfectoral et du DALO. Le projet crée un article L. 301-5-1-4 du code de la construction et de l’habitation autorisant la délégation, par convention de six ans, à l’ensemble des établissements publics compétents, des compétences relatives au droit au logement opposable, à la politique de relogement et aux droits de réservation du préfet. Une expérimentation de cinq ans, fondée sur l’article 37-1 de la Constitution, ouvre cette délégation aux communes membres. La délégation emporte la pleine et entière responsabilité des collectivités, y compris au titre des astreintes de la procédure d’injonction DALO. Le Conseil d’État saisit l’occasion pour critiquer l’inefficacité de cette procédure et propose d’ajouter une habilitation, fondée sur l’article 38 de la Constitution, afin de réformer par ordonnance le régime des astreintes, pour qu’elles bénéficient effectivement aux personnes prioritaires.

 Le renforcement des pouvoirs du maire. Le projet modifie l’article L. 441-2 du Code de la construction et de l’habitation pour confier la présidence des commissions d’attribution aux maires et leur reconnaître un droit de véto motivé à l’encontre d’un candidat ayant causé des troubles à l’ordre public. Le Conseil d’État émet ici sa réserve la plus ferme. Il juge le projet « entaché d’incompétence négative, faute d’encadrer suffisamment cette prérogative qui restreint fortement le droit d’accéder à un logement social de certains candidats ». Il invite à compléter l’étude d’impact et à limiter ce pouvoir aux troubles graves révélant un comportement susceptible de compromettre la tranquillité et la sécurité des résidents.

 Les dispositions techniques. Le projet comporte enfin diverses mesures relatives aux systèmes d’information, aux échanges avec l’administration fiscale, à l’accès de l’Agence nationale de contrôle du logement social aux données, ou encore aux commissions de concertation des offices publics de l’habitat. Le Conseil d’État n’y voit aucune difficulté de principe, sous réserve d’améliorations rédactionnelles.

L’avis du Conseil d’État n’écarte aucune disposition de manière frontale. Il valide l’économie du projet. Mais il l’encadre, le réécrit et le requalifie, avec une constance qui en dit long. La Haute juridiction veille ici sur quatre lignes de force : la cohérence du droit de l’urbanisme, qu’une multiplication d’exceptions menace ; la libre administration des collectivités, que les transferts imposés ne sauraient méconnaître sans compensation ; le principe d’égalité entre bailleurs et entre logements ; et la participation du public, garantie environnementale dont les dispositifs dérogatoires ne peuvent s’affranchir sans contrepartie.

La dimension ultramarine mérite une attention particulière. L’extension du régime des autorités organisatrices de l’habitat aux collectivités de l’article 73 ouvre une décentralisation nouvelle du logement outre-mer. Encore faudra-t-il que les moyens suivent la compétence, et que les collectivités concernées soient associées en amont, et non consultées dans l’urgence. La remarque du Conseil d’État sur la transmission tardive de leurs avis n’est pas un détail de procédure. Elle rappelle une exigence de méthode. L’avis du CESE va dans le même sens, mais sur le terrain du renouvellement urbain. Il rappelle l’ampleur du mal-logement ultramarin et demande que l’outre-mer soit nommée dès l’article 1^er et qu’une part significative de l’enveloppe lui soit fléchée. Deux institutions, un même avertissement. La compétence sans les moyens, et la mention sans le fléchage, resteraient des promesses.

Nous ne saurions trop inviter à suivre la discussion parlementaire sur les trois points que le Conseil d’État a signalés sans les trancher : l’encadrement des périmètres de développement du logement, la qualification du transfert de compétences et sa compensation, et la délimitation du droit de véto du maire.

C’est là que se jouera l’équilibre entre l’impératif de relance et le respect des principes.

L’équilibre n’aura pas eu le temps de se jouer. Déposé à l’Assemblée nationale le 24 juin 2026 sous le n° 2981, en procédure accélérée, le projet de loi a été retiré dès le lendemain, le 25 juin 2026. Ce retrait n’a pas mis fin au projet ; il s’analyse en une opération technique. Le 25 juin 2026, le jour même de son retrait de l’Assemblée nationale, le même projet a été déposé au Sénat, sous le n° 801, avec le même intitulé et en procédure accélérée, présenté par M. Vincent Jeanbrun, ministre de la ville et du logement, au nom du Premier ministre, et renvoyé à la commission des affaires économiques. Le Gouvernement a ainsi choisi d’en confier la première lecture à la chambre haute. La question n’est donc plus de savoir s’il redéposera un texte, mais de suivre, au Sénat, le sort que la navette réservera aux réserves du Conseil d’État et aux préconisations du Conseil économique, social et environnemental.

[1] Projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement, n° 2981, déposé à l’Assemblée nationale le mercredi 24 juin 2026 et retiré le jeudi 25 juin 2026.

[2] Projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement, n° 801, déposé au Sénat le jeudi 25 juin 2026.

[3] Conseil d’Etat, assemblée générale, commission permanente, section des travaux publics, section des finances, séances des 11 et 22 juin 2026, avis sur un projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement, n° 410923.

[4] Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

[5] Ministères de la Transition écologique, de l’Aménagement du territoire, des Transports, de la Ville et du logement, « Relance logement : un plan pour construire, rénover et mieux loger les Français », 24 juin 2026.

[6] Conseil constitutionnel, décision n° 2015-718 DC du 13 août 2015, Loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte –non-conformité partielle.

[7] Conseil constitutionnel, décision n° 2023-848 DC du 9 mars 2023, Loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables – non-conformité partielle.

[8] Conseil d’Etat, Section, 7 février 1936, Jamart.

[9] Étude d’impact du 23 juin 2026 sur le projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement déposée à l’Assemblée nationale.

[10] Conseil constitutionnel, décision 2007-555 DC du 16 août 2007, Loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat.

[11] Conseil économique, social et environnemental, avis du 5 juin 2026, Lancement d’un troisième programme national de renouvellement urbain : projet de loi visant la relance du logement, rapporteures : Marie-Noelle LLienemann et Maud Lelièvre.

[12] Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.

[13] Directive (UE) 2024/1275 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 sur la performance énergétique des bâtiments (refonte).

[14] Conseil constitutionnel, décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes [Interdiction de la production, du stockage et de la circulation de certains produits phytopharmaceutiques] – Conformité.

[15] Conseil constitutionnel, décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains – non-conformité partielle.

[16] 10ème et 11ème alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.

[17] Conseil constitutionnel, décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995, Loi relative à la diversité de l’habitat – Conformité.

[18] Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale.

[19] Article 72-3 de la Constitution, quatrième alinéa : « Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. ».

[20] Conseil constitutionnel, décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains – non-conformité partielle.