A – Composition et fonctionnement de la CIME

La CIME, anciennement codifiée aux articles D. 36 et s. du Code du domaine de l’État, l’est désormais aux articles R. 1221-1 et s. du CGPPP. Elle est présidée par un conseiller maître à la Cour des comptes12 et composée de sept membres appartenant au ministère des Affaires étrangères ou au ministère des Finances. La Commission délibère à partir de cinq membres et peut déléguer ses dossiers à une sous-commission constituée par les membres en nombre restreint. En pratique, le ministère des Affaires étrangères, en sa qualité de principal intéressé13, soumet les dossiers à la sous-commission qui les examine en profondeur, avant de les transmettre à la CIME. Les décisions, prises à la majorité des voix, sont départagées par le président qui a voix prépondérante. Son secrétariat est assuré par la direction générale de l’administration et de la modernisation du ministère des Affaires étrangères qui assure la collecte de l’ensemble des informations relatives au réseau diplomatique14. Le président de la CIME rend compte annuellement au Conseil de l’immobilier de l’État de son activité qui rend un avis annuel15.

La Commission, qui se réunit onze fois par an, a étudié en moyenne 200 dossiers chaque année depuis 200516.

B – Compétences de la CIME

Conformément à l’article R. 1221-1 du GCPPP, « à l’étranger, les compétences attribuées en matière d’acquisition de biens mobiliers et immobiliers au préfet ou au directeur départemental des finances publiques sont exercées par l’ambassadeur ». Ce dernier est également compétent en matière de gestion des biens mobiliers et immobiliers17, d’aliénation des biens immobiliers18, de prise à bail19 et de mise à disposition20. Il revient à l’ambassadeur de fixer la valeur vénale du bien à acquérir, à prendre à bail ou à céder ainsi que d’autoriser ces opérations immobilières. L’initiative d’une opération immobilière peut venir soit de l’ambassadeur, qui transmet au ministère les projets des administrations de l’État à l’étranger21, soit du directeur immobilier du ministère des Affaires étrangères ou d’un autre ministère.

Il convient ensuite de vérifier s’il existe une convention qui règle la gestion du bien dans l’État où il se situe. Si tel n’est pas le cas, l’ambassadeur doit respecter les règles du CGPPP, sauf si ces règles sont incompatibles avec le droit du pays ou des circonstances locales. En ce cas, une dispense conjointe des ministres des Affaires étrangères et du domaine est délivrée après avis de la CIME. Ces deux notions « de circonstances locales et d’incompatibilité entre législations ne sont pas précisées, ni par des textes, ni par la jurisprudence »22, mais il peut s’agir par exemple de l’interdiction des appels d’offres dans le droit local, qui va à l’encontre de l’article R. 3211-2 du CGPPP rendant obligatoire la mise en œuvre d’une procédure de publicité et de mise en concurrence pour les cessions des biens de l’État.

S’agissant des acquisitions, l’avis de la CIME porte sur des biens immobiliers dont la valeur est égale ou supérieure à 300 000 €23. Pour les prises à bail, l’avis intervient lorsque le montant du loyer annuel est égal ou supérieur à 18 000 €24. S’agissant des autres opérations immobilières (aliénation25, gestion des biens, mise à disposition) l’avis intervient quelle que soit la valeur de l’opération26. La CIME est habilitée à examiner sur proposition de l’un de ses membres toute question concernant la gestion des biens appartenant à l’État27 ou dont il a la jouissance28.

L’avis de la CIME est un avis préalable conforme, qui s’il est négatif, lie l’administration29. Il ne peut être passé outre un avis défavorable que par décision conjointe des ministres du domaine et des affaires étrangères30. Cependant, lorsque la CIME rend un avis négatif, les ministres passent très rarement outre, estimant que, du fait de sa composition, l’expertise de la CIME légitime et justifie les avis qui peuvent être négatifs31. Mais les avis négatifs sont très rares32.

Par ailleurs, notons qu’il n’existe aucun contentieux devant les juridictions françaises sur les opérations immobilières de l’État à l’étranger.

En effet, en droit international s’applique le principe de la lex rei sitae (loi de situation des biens)33. Selon ce principe de droit international privé34, la loi applicable est celle du territoire sur lesquels sont situés les biens. Ainsi, pour la vente d’un bien situé au Maroc, la loi applicable est la loi marocaine35.

Ainsi, du fait de la loi de situation des biens, il n’existe pas de contentieux devant les juridictions françaises sur les opérations immobilières de l’État à l’étranger. Le contentieux des biens, même français, situés sur les territoires étrangers, relève des juridictions nationales étrangères, à l’instar des contentieux relatifs aux biens situés sur le territoire français et appartenant aux États étrangers qui se déroulent devant les juridictions françaises36. L’État russe revendiquait la propriété de la cathédrale Saint-Nicolas à Nice, contre l’association cultuelle orthodoxe russe de Nice qui s’en considérait, elle aussi, propriétaire. Le litige a été réglé par le droit national devant les juridictions judiciaires françaises37 puisque conformément à l’article 3 du Code civil, « les immeubles, même ceux possédés par des étrangers, sont régis par la loi française ». Le litige a été tranché en faveur de la propriété de l’État russe.

A – L’échec des réformes

Plusieurs projets ont cherché à rationnaliser la politique immobilière de l’État en faisant entrer la CIME dans le giron de France Domaine38, aujourd’hui la Direction de l’immobilier de l’État (ci-après « DIE »)39 ou en en faisant une société foncière intégrée à la SOVAFIM pour dynamiser la politique immobilière40. Autrement dit, il s’agissait soit d’internaliser et de centraliser la CIME au sein d’une administration centrale, soit d’externaliser sa fonction.

Si ces volontés de réforme étaient louables pour clarifier le paysage institutionnel de la politique immobilière de l’État, elles ne permettaient toutefois pas de simplifier la politique immobilière à l’étranger. En effet, cette dernière est extrêmement complexe en ce qu’elle recouvre 170 pays, donc 170 régimes juridiques différents. À cette complexité juridique s’ajoute une complexité technique : la nature des immeubles français à l’étranger est très hétérogène (bureaux, ambassades, consulats, logements, lycées français, centres culturels). Ces complexités rendent le marché immobilier de l’État très rigide. Par exemple, aux États-Unis, le régime d’un immeuble en copropriété est soumis à l’aval du syndicat des copropriétaires. Nul ne peut acheter un appartement si le consortium s’y oppose41. S’agissant des ambassades, leur cession est difficile car ce sont des immeubles très vastes constitués du lieu d’habitat privatif de l’ambassadeur et d’une résidence pour la réception du public.

L’intégration de la CIME au sein de France Domaine ou de la SOVAFIM aurait confronté ces services à cet enchevêtrement juridique et technique. En outre, France Domaine ne disposant pas d’antennes locales à l’étranger, l’intégration de la CIME n’était pas opportune.

La CIME a donc une existence propre. Cela ne signifie toutefois pas qu’elle n’est pas sans lien avec les autres administrations immobilières de l’État42, notamment la Commission pour la transparence et la qualité des opérations immobilières de l’État43, France Domaine devenu la DIE, et le Conseil immobilier de l’État.

La disparition ou la fusion de la Commission n’est pas souhaitable en l’état tant qu’une rationalisation d’ensemble n’aura pas été établie. La réflexion doit donc être posée autrement. Bien que la CIME ait une existence propre, une remise à plat du paysage institutionnel est nécessaire. Ce remodelage est en cours.

En effet, naissent depuis quelques années des acteurs transversaux pour la gestion des biens publics de l’État. Cette meilleure visibilité se traduit par la personnalisation de la gestion des biens publics. Les immeubles de l’État sont gérés par la DIE. Ses actions sont gérées par l’Agence des participations de l’État, créée en 200444. L’Agence France Trésor, créée en 200145, a pour mission de gérer la dette de l’État. L’Agence du patrimoine immatériel de l’État, créée en 200746, gère ses biens immatériels.

À ces organes, s’ajouterait la CIME, qui par une expertise continuerait d’exister de manière indépendante, en tant qu’acteur essentiel de la politique immobilière à l’étranger. Il serait en outre possible d’élargir ses compétences aux opérations immobilières des opérateurs de l’État à l’étranger, en particulier les établissements publics nationaux qui curieusement ne sont pas visés par le CGPPP, ou d’être un conseil pour les collectivités territoriales, mais aussi d’élargir ses compétences pour l’ensemble des biens publics.

B – Une meilleure performance immobilière à l’étranger

La politique immobilière de l’État est devenue depuis plusieurs années un véritable enjeu de réforme administrative. Avec les circulaires du 28 février 2007, du 16 janvier 2009, 27 avril 2016 et du 27 février 2017 relatives à la politique immobilière de l’État, la révision générale des politiques publiques47 puis la modernisation de l’action publique48, l’administration est incitée à gérer de manière dynamique son patrimoine. La politique immobilière de l’État à l’étranger ne fait pas exception, ce qui accroît le rôle de la CIME.

Afin d’inciter à une gestion dynamique du patrimoine à l’étranger, la loi de finances pour 2009 prévoit que « les produits de cession de biens immeubles de l’État sont affectés à son désendettement à hauteur d’un minimum de 15 %. La contribution au désendettement de l’État ne s’applique pas (…) aux produits de cessions des immeubles domaniaux situés à l’étranger » 49. Le ministère des Affaires étrangères, principal intéressé, est ainsi incité à mener une politique de cessions dynamique. Parmi des exemples nombreux50, nous pouvons citer celui récent de la cession pour trente millions de dollars d’un immeuble permettant de loger du personnel diplomatique chargé de missions culturelles à New-York situé sur la 5e avenue51.

L’objectif de la performance immobilière doit conduire à redéfinir les stratégies immobilières de l’État à l’étranger. Le Conseil de l’immobilier de l’État préconisait d’établir « un schéma directeur pluriannuel pour les implantations immobilières de l’État et de ses opérateurs ». Cela a été mis en place depuis, ce qui permet d’avoir une vision à long terme de la politique immobilière à l’étranger52. Cette stratégie passe par deux phases complémentaires.

Une première stratégie, purement immobilière, consiste à rationaliser l’implantation de l’État à l’étranger. Voilà une ambassade aux États-Unis qui accueillait 450 agents et aujourd’hui 280 et bientôt plus que 250 : doit-elle rester la propriété de l’État ou faut-il la céder ? Faut-il privilégier les locations qui sont plus souples que les acquisitions en pleine propriété lorsque la situation intérieure d’un pays est tendue ? Dans certains États la propriété étant interdite, la France privilégiera les baux emphytéotiques, mais il convient de les conclure pour au moins 30 ans afin que le droit réel soit viable. Est-il nécessaire qu’une ambassade représente une surface résidentielle de 750 m² pour un seul ambassadeur ? Est-il nécessaire aujourd’hui que la France ait quatre ambassades à Bruxelles alors qu’elle en a très peu en Asie du Sud-Est ?

Cette stratégie immobilière a pour corollaire une seconde stratégie de redéfinition des effectifs de l’État à l’étranger. Le ministère des Affaires étrangères doit faire évoluer son réseau vers les pays en développement. Il s’agit de définir une stratégie à long terme des effectifs. Pour ce faire le ministère devrait définir des stratégies par grandes régions mondiales afin d’accroître la performance immobilière et avec celle-ci la performance diplomatique. La CIME sera alors tenue de jouer pleinement son rôle « en veillant globalement à la cohérence, à la pertinence et à la soutenabilité des opérations » immobilières de l’État à l’étranger53, même si l’on peut se demander si ça ne serait pas donner beaucoup d’influence à un organe administratif spécialisé dans un domaine immobilier où prime le politique.