La démarche d’harmonisation des procédures de finances publiques

Publié le 18/05/2022 - mis à jour le 18/05/2022 à 10H02
La démarche d’harmonisation des procédures de finances publiques
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La démarche d’harmonisation des procédures de recouvrement des créances publiques continue afin de rendre plus homogènes les moyens d’action des comptables publics. La démarche juridique s’accompagne d’une démarche informatique lourde car les logiciels de l’ancienne Direction générale de la comptabilité publique n’étaient pas compatibles avec ceux de la Direction générale des impôts, ces deux directions ayant fusionné pour former la Direction générale des finances publiques. Depuis le 1er janvier 2022, les règles de la prescription des créances publiques sont harmonisées sans tenir compte de la nature des créances ainsi que les règles de relance et de mise en demeure des débiteurs.

L’harmonisation juridique du recouvrement forcé des créances publiques se poursuit avec, d’une part, la simplification des délais de prescription de l’action en recouvrement forcé (I) et, d’autre part, l’extension de la mise en demeure de payer à toutes les créances publiques, en remplacement des commandements de payer et sommation de payer (II). Cette démarche permet aux usagers de mieux s’y retrouver dans les procédures et aux comptables publics et leurs personnels d’être plus polyvalents.

Une première étape de cette harmonisation juridique a déjà eu lieu dans la loi de finances rectificative pour 2017 qui a abouti, au 1er janvier 2019, à la création de la saisie administrative à tiers détenteur et à l’harmonisation du contentieux du recouvrement.

Cette harmonisation constitue un préalable au rapprochement des outils informatiques du recouvrement forcé des créances publiques avec la création de RocSP1 que les structures de recouvrement spécialisé2 au sein de chaque département mettent en œuvre. Est également en cours l’extension de la compétence des huissiers des finances publiques et des commissaires aux ventes à toutes les créances publiques, permettant notamment aux huissiers des finances publiques de signifier de nouveaux types d’actes (actes de contrôle, titres exécutoires, actes judiciaires et extrajudiciaires), et aux commissaires aux ventes de procéder à la vente des biens saisis par les huissiers des finances publiques.

I – Uniformisation du délai de prescription de l’action en recouvrement des créances publiques

Le délai de prescription de l’action en recouvrement des créances publiques s’harmonise avec la création d’un délai unique de quatre ans déjà connu avec l’article L. 274 du Livre des procédures fiscales dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2022.

A – Le but de la réforme

La réforme permet de clarifier le régime des créances des opérateurs de l’État et de la plupart des recettes non fiscales en créant une coupure franche entre le délai de prescription d’assiette qui fonde la créance et le délai de prescription pour la recouvrer. Il existe en effet une séparation entre le délai de reprise de l’impôt (prescription d’assiette) et le délai de recouvrement. La prescription d’assiette concerne le rapport d’obligation lui-même tandis que la prescription de recouvrement concerne le pouvoir de contrainte qui s’y superpose et qui est exercé par le comptable public. La séparation des ordonnateurs et des comptables se retrouve dans ce schéma.

Les travaux d’harmonisation du recouvrement forcé des créances publiques ont conduit à uniformiser le délai de prescription de l’action en recouvrement de celles-ci. Un délai unique de quatre ans est applicable depuis le 1er janvier 2022 sous réserve de certaines exceptions. Ce délai est mentionné à l’article L. 274 du Livre des procédures fiscales dans sa version en vigueur au 1er janvier 2022, mais il est maintenant plus large qu’avant 2022. L’article 160 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 ainsi que le décret n° 2021-1221 du 23 septembre 2021 ont en effet mis en place ce délai unique de prescription.

B – Champ d’application de la réforme

L’article L. 274 du Livre des procédures fiscales s’applique aux créances dont la perception incombe aux comptables publics, soit de manière directe, soit par renvoi mentionné dans une autre disposition. L’application directe concerne les produits fiscaux qui ne sont pas régis par une disposition particulière. Il en est de même pour le recouvrement des créances des opérateurs de l’État et de la plupart des recettes non fiscales de l’État qui étaient jusqu’alors soumises, à défaut de disposition particulière, au délai de prescription de droit commun de cinq ans de l’article 2224 du Code civil.

La réforme n’affecte pas le recouvrement des créances des collectivités territoriales, dont la prescription, qui est aussi de quatre ans, reste régie par le 3° de l’article L. 1617-5 du Code général des collectivités territoriales. De même, les règles relatives à la prescription de l’action en recouvrement des créances détenues à l’encontre des débiteurs publics restent inchangées et sont soumises à l’article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’État, les départements, les communes et les établissements publics.

Pour les produits soumis à une disposition législative ou réglementaire spécifique, il est prévu un renvoi exprès à l’article L. 274 du Livre des procédures fiscales. Cela concerne notamment les créances douanières par renvoi mentionné au 3 de l’article 355 du Code des douanes et le forfait de post-stationnement majoré par renvoi prévu au troisième alinéa de l’article L. 2323-7-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.

Les recettes non fiscales visées sont les produits et redevances domaniales de l’État (CGPPP, art. L. 2323-8, al. 3), la redevance d’archéologie préventive (C. patr., art. L. 524-8, III, al. 4) et l’amende administrative en matière de contravention à la réglementation des salariés détachés (C. trav., art. L. 1264-4, avant-dernier alinéa). Sont également concernées la taxe d’aménagement (C. urb., art. L. 331-29), la taxe pour la création de bureaux et commerces en Île-de-France par renvoi (C. urb., art. L. 520-18), les indus de rémunération versés aux agents publics (L. n° 2000-321, 12 avr. 2000, art. 37-1) et l’aide juridictionnelle (L. n° 91-647, 10 juill. 1991, art. 44).

Les dispositions réglementaires prévoyant un renvoi à l’article L. 274 du Livre des procédures fiscales concernent les deux recettes non fiscales suivantes :

C – Point de départ de la prescription

L’article L. 274 du Livre des procédures fiscales pose de manière uniformisée le point de départ du délai de prescription de l’action en recouvrement : ce délai court à compter du jour de la mise en recouvrement du rôle ou de l’envoi du titre exécutoire tel que défini à l’article L. 252 A du même code.

  • Pour les impôts directs recouvrés par voie de rôle, le point de départ du délai de prescription est inchangé et demeure le jour de la mise en recouvrement du rôle ;

  • pour les autres produits, par principe, le point de départ du délai de prescription est l’envoi du titre exécutoire, le cachet de la poste faisant foi. Le titre exécutoire est, selon la nature des créances, un arrêté, un état, un avis de mise en recouvrement, un titre de perception ou un titre de recettes (LPF, art. L. 252 A).

Le XI.-A de l’article 160 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 prévoit une date d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions relatives à la prescription de l’action en recouvrement au 1er janvier 2022. Il précise que ces dispositions « s’appliquent à l’action en recouvrement dont le délai de prescription commence à courir ou dont une cause interruptive de prescription intervient à compter du 1er janvier 2022 ». La réforme étant entrée en vigueur le 1er janvier 2022, elle s’applique :

  • aux nouvelles créances authentifiées à compter de cette date ;

  • aux créances authentifiées avant cette date mais qui feraient l’objet d’une cause interruptive de prescription intervenant après le 1er janvier 2022.

II – La mise en demeure harmonisée

Il faut bien constater que le schéma procédural de l’emploi de la mise en demeure entre les différentes créances publiques était disparate, et que dire de la relance amiable – non contentieuse – qui la précédait parfois ? Une mise en demeure est, rappelons-le, la combinaison entre l’interpellatio3 du redevable et la mora4. Le but de l’action est de mettre l’Administration en position réactive face au non-paiement des débiteurs. Une mise en demeure de payer commune à l’ensemble des produits recouvrés par les comptables publics est entrée en vigueur depuis le 1er janvier 20225. Elle remplace la sommation de payer et le commandement de payer pour le recouvrement des créances douanières et des amendes. Un imprimé unique permet de mieux configurer les applications informatiques variées des différentes administrations.

A – Le but de la réforme

Les articles L. 257 et R. 257-1 du Livre des procédures fiscales prévoient un acte unique avec des délais mieux maîtrisés dès lors que « l’industrialisation » des process pourra être mise en œuvre avec une informatique rénovée.

Jusqu’ici et donc antérieurement à la réforme, les comptables publics disposaient de la mise en demeure pour le recouvrement des produits fiscaux, des produits locaux, des recettes non fiscales de l’État et des créances des organismes publics nationaux (OPN). Pour le recouvrement des amendes et des créances comme en matière d’amendes par un comptable de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) et pour les créances douanières, l’Administration employait un commandement de payer ou, pour l’exécution des décisions de justice pénales par un comptable des douanes, une sommation de payer. Il en résultait au cas particulier un surcoût pour le redevable.

B – Champ d’application de la réforme

Le commandement de payer est évidemment un acte de droit commun ouvert à tous les créanciers et reste théoriquement valable pour tous les types de créances publiques. Avec la réforme, les comptables publics n’auront plus lieu de l’utiliser, sauf cas exceptionnel tel que, par exemple, la survenance prochaine de la prescription ne permettant pas l’édition informatisée et l’envoi dans un délai suffisant.

Par ailleurs et par exception, en application de l’article 754 du Code de procédure pénale, le commandement de payer reste obligatoire en matière de contrainte judiciaire.

Les effets de la mise en demeure sont inchangés : elle est interruptive de prescription et peut être contestée dans les deux mois auprès du chef de service compétent conformément à l’article R. 281-1 du Livre des procédures fiscales.

C – Point de départ de la mise en demeure

L’efficacité d’une procédure de recouvrement dépend étroitement de la surveillance exercée sur les débiteurs et du délai dans lequel une relance est exercée. Tous les crédit-managers le savent mais les comptables publics l’ignoraient encore pour une grande part. C’est sans doute ce qui explique que l’Administration dispose d’un privilège général de premier rang (CGI, art. 1920 et 1926) mais passe souvent derrière les agences de recouvrement privées beaucoup plus actives pour exiger et recevoir des paiements.

En matière fiscale, désormais et sauf exceptions, il n’y a plus de délai effectif entre la notification d’une mise en demeure de payer et l’engagement d’actions en recouvrement forcé suivant immédiatement. Jusqu’à présent, rappelons qu’il existait un délai bloquant de la mise en demeure de payer pendant 8 jours en relance progressive ou 30 jours en relance directe6. Après le constat de la défaillance de paiement et à défaut d’une réclamation contentieuse d’assiette assortie d’une demande de sursis de paiement (LPF, art. L. 277), le comptable disposait de deux procédures distinctes de relance : la procédure de relance progressive7 et la procédure de relance directe. Les règles relatives à ces procédures ne trouvaient toutefois pas à s’appliquer lorsque les produits fiscaux étaient immédiatement exigibles (LPF, art. L. 260, déménagement à l’étranger, non-déclaration de revenus ou déclaration tardive de bénéfices8). Ces délais sont supprimés, à l’exception des cas où la mise en demeure de payer fait connaître des sanctions fiscales en application du second alinéa de l’article L. 80 D du Livre des procédures fiscales (délai de 30 jours en cas de contrôle fiscal) et des créances locales et hospitalières (délai de 8 jours, CGCT, art. L. 1617-5).

On constate donc un alignement sur la pratique en matière d’amendes et de créances douanières. Mais on peut aussi regretter l’abandon du principe de relance progressive en matière fiscale qui prévoyait une lettre de relance non contentieuse pour les contribuables défaillants occasionnels alors que la relance progressive est maintenue pour les créances non fiscales et OPN9.

Pour toutes les créances publiques, fiscales ou non fiscales, lorsqu’il est prévu de diligenter une saisie-vente à l’encontre du redevable, la notification de la mise en demeure de payer tient lieu de commandement prescrit par les articles L. 142-3 et L. 221-1 du Code des procédures civiles d’exécution. Ainsi, c’est seulement à l’expiration d’un délai de huit jours suivant la notification de la mise en demeure de payer que la saisie-vente pourra être effective. La mise en demeure de payer reste obligatoire avant l’engagement de toutes poursuites génératrices de frais, mais elle n’est plus suivie d’aucun délai bloquant, à l’exception de la saisie-vente.

La saisie administrative à tiers détenteur (SATD), en ce qu’elle n’est pas un acte générateur de frais au sens de l’article 1912 du Code général des impôts, peut être délivrée à tout moment à compter de la date limite de paiement du rôle ou de l’avis de mise en recouvrement sans qu’une mise en demeure de payer soit requise au préalable. Cependant, l’Administration recommande de ne pas recourir à la notification d’une SATD avant l’émission d’une mise en demeure de payer lorsque les circonstances le justifient : créances issues d’un comportement frauduleux du redevable, événement exceptionnel, enjeux financiers élevés, etc. Dans les cas d’exigibilité immédiate des impôts recouvrés par voie de rôle, en application des articles 1663 du Code général des impôts et L. 260 du Livre des procédures fiscales, une SATD ou une mise en demeure de payer peuvent être délivrées dès la mise en recouvrement du rôle.

Conclusion

L’Administration espère dynamiser les comptables publics pour un recouvrement plus rapide de l’impôt et des diverses créances publiques en général. Cette réforme qui a beaucoup tardé tombe malheureusement à un moment où les contribuables et les débiteurs en général subissent les effets des crises engendrées par les mouvements sociaux et la Covid.

Reste aussi à savoir comment la Cour des comptes appréciera l’action des comptables publics. Jusqu’ici relativement indulgente, elle pourrait être tentée d’analyser les poursuites sur des critères de réactivité, de pronostic de défaillance des débiteurs, d’accélération des encaissements et de minimisation des pertes en matière de difficultés des entreprises. Le sens de la négociation avec les contribuables que doivent posséder les comptables publics pourrait se perdre. On pourrait passer d’un jugement sur les comptes à un jugement sur les comptables.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Le logiciel RocSP (recouvrement du service public) est un outil commun de recouvrement, vision consolidée du compte du redevable, approche globale et coordonnée des actions en recouvrement à engager, recouvrement supplémentaire du fait de l’impact de la mutualisation des créances sur le seuil des poursuites. Le projet de la DGFiP s’appuie sur l’application RSP (refonte des systèmes de paiement) qui est un traitement autorisant les agents DGFiP à consulter l’ensemble des créances, des paiements intervenus sur ces créances et la situation fiscale des redevables concernés ; de créer, gérer et consulter l’ensemble des actions de recouvrement entreprises à l’encontre de ces redevables ; de renseigner et de consulter les informations relatives aux tiers détenteurs et aux informations nécessaires aux actions en recouvrement ; de traiter les créances des redevables pouvant être admises en non-valeur.
  • 2.
    Appelé PRS Pôle de recouvrement spécialisé au niveau départemental chargé du recouvrement forcé après contrôle fiscal en général ou procédure lourde (assignation en liquidation judiciaire, vente de fonds de commerce, actions en recouvrement contre les dirigeants).
  • 3.
    Sommation de payer.
  • 4.
    La mise en demeure tient son nom du latin mora, qui signifie retard. La mise en demeure est un acte par lequel l’administration demande l’exécution de l’obligation fiscale constatée par le dépôt sans paiement d’une déclaration ou de rehaussements d’imposition.
  • 5.
    Rappel : l’harmonisation et la rationalisation des missions du recouvrement forcé de l’Administration sont encadrées par l’article 160 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.
  • 6.
    BOI, 19 août 2020, BOI-REC-PREA-10-20, § 10 et s.
  • 7.
    La procédure de relance progressive concernait le redevable dont c’était la première défaillance de paiement depuis trois ans au titre d’une même catégorie d’impositions (redevable primo-défaillant). Le comptable adressait à ce redevable une lettre de relance lui ouvrant un délai de 30 jours pour s’acquitter de sa dette. À l’expiration de ce délai et à défaut de règlement, le comptable pouvait notifier une saisie administrative à tiers détenteur (SATD) ou une mise en demeure de payer.
  • 8.
    La saisie peut être pratiquée un jour franc après la notification de la mise en demeure de payer mais le paiement peut toutefois être différé sur production d’une garantie estimée suffisante par le comptable chargé du recouvrement. La saisie peut être pratiquée un jour franc après la notification de la mise en demeure de payer.
  • 9.
    Relance directe par mise en demeure en l’absence d’acquittement à la date limite de paiement mentionnée sur le titre exécutoire pour les dossiers à enjeux financiers.
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