Présentation du projet de loi de finances pour 2025

A – Les principales hypothèses et mesures du budget 2025

Le budget de l’État s’appuie sur une prévision de croissance de l’activité de 1,1 % comme en 2024. Cette prévision est légèrement inférieure à celle de l’OCDE et de la Banque de France (+ 1,2 %) ainsi qu’à celle de la Commission européenne et du FMI (+ 1,3 %).

Le déficit public devrait s’établir à 5 % du PIB en 2025 (art. liminaire). Afin de respecter les règles du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), le gouvernement a prévu un retour du déficit public sous le seuil de 3 % à l’horizon 2029. On rappellera à ce propos que, le 26 juillet 2024, le Conseil a approuvé la recommandation de la Commission européenne d’ouvrir une procédure pour déficit public excessif contre la France en raison du non-respect des règles relatives au déficit pour l’année 2023.

La dette publique devrait atteindre, en 2025, le « point haut » de 115 points de PIB observé en 2020 lors de la crise sanitaire.

La charge de la dette des administrations publiques devrait elle aussi augmenter et passer de 53 Md € en 2023 à 70 Md € en 2025.

Les dépenses publiques devraient, quant à elles, diminuer de 15 Md € et passer de 56,8 % du PIB en 2024 à 56,3 % du PIB en 2025. Le taux de prélèvements obligatoires devrait, lui, passer de 42,8 % du PIB en 2024 à 43,6 % du PIB en 2025. La loi de finances fixe, pour 2025, le déficit budgétaire de l’État à 135,6 Md € et évalue son besoin de financement à 306,7 Md €.

Enfin, la contribution de la France au budget de l’Union européenne est évaluée à 23 321 M € pour l’année 2025 (art. 40) ; un montant supérieur à celui qui avait été inscrit dans le projet de loi de finances pour 2024 (21 610 M €).

B – L’avis du Haut conseil des finances publiques

Dans son avis6 rendu le 8 octobre 2024, le HCFP a estimé que la prévision de croissance pour 2025 apparaît « un peu élevée compte tenu de l’orientation restrictive du scénario de finances publiques associé ». Il a également jugé que « la prévision d’inflation (+ 1,8 %) paraît un peu élevée au regard de l’ampleur du mouvement de désinflation observé depuis le début de [l’année 2024] ».

Le HCFP a relevé que « la prévision de déficit public de 5,0 points de PIB pour 2025 est fragile du fait de l’optimisme du scénario macroéconomique sur lequel elle repose et de l’ampleur des mesures à mettre en œuvre sans que celles-ci soient documentées à ce stade ». Selon le HCFP, « le risque est élevé qu’elle soit dépassée ».

S’agissant de la dette publique qui devrait s’élever à 115 % du PIB en 2025, le HCFP a rappelé que celle-ci s’est accrue fortement ces dernières années, faisant de la France le troisième État le plus endetté de la zone euro, derrière la Grèce et l’Italie.

Par ailleurs, en ce qui concerne « le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses sur lesquelles reposent le PLF (…) pour 2025, le Haut Conseil [a considéré] que, malgré ses demandes, l’information qui lui a été communiquée n’est pas suffisante pour apprécier les mesures de hausse des prélèvements obligatoires et de freinage de la dépense, d’un montant très important ».

Enfin, le HCFP a souligné que la soutenabilité des finances publiques appelle « à une vigilance accrue » et à « des efforts immédiats et soutenus dans la durée ».

A – L’indexation sur l’inflation du barème de l’impôt sur le revenu

Afin de préserver le pouvoir d’achat des Français, il est procédé à l’indexation du montant des tranches de revenus du barème de l’impôt sur le revenu à hauteur de l’évolution des prix hors tabac de 2024 par rapport à 2023, soit 2 % (art. 2). Le coût de cette mesure a été évalué à 3,7 Md €. Selon le gouvernement, elle devrait permettre d’éviter à près de 530 000 foyers d’entrer dans le champ de l’impôt sur le revenu7.

B – L’instauration d’une contribution différentielle sur les hauts revenus

L’article 3 du projet de loi de finances vient créer une contribution temporaire et exceptionnelle permettant d’assurer une imposition minimale de 20 % des plus hauts revenus. Ce mécanisme anti-optimisation fiscale8 concernera les contribuables assujettis à la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (CEHR)9, à savoir ceux dont le revenu fiscal de référence dépasse 250 000 € pour un célibataire et 500 000 € pour un couple. Cette contribution ne s’appliquera que pour l’imposition des revenus 2024, 2025 et 2026. Elle devrait rapporter 2 Md € en 2025. Selon l’exposé des motifs de l’article 3 du projet de loi de finances, elle ne concernera « que quelques dizaines de milliers de foyers aux revenus les plus élevés » et n’affectera « aucun foyer non imposable ».

La contribution différentielle sur les hauts revenus sera égale à la différence, lorsqu’elle est positive, entre le montant résultant de l’application d’un taux de 20 % au revenu fiscal de référence et le montant résultant de la somme de l’impôt sur le revenu et de la CEHR, ainsi que des prélèvements libératoires de l’impôt sur le revenu, majoré de 1 500 € par personne à charge et de 12 500 € pour les contribuables soumis à imposition commune.

Un mécanisme de décote est prévu pour les contribuables dont le revenu fiscal de référence est inférieur ou égal à 330 000 € pour un célibataire et à 660 000 € pour les couples soumis à imposition commune.

C – La sécurisation des modalités d’imposition applicables aux personnes non-résidentes de France

La définition du domicile fiscal en France prévue à l’article 4 B du Code général des impôts (CGI) est précisée à la suite de l’arrêt du 5 février 2024 du Conseil d’État10. Dans cette décision, le juge administratif avait considéré que la condition de domiciliation fiscale hors de France entraînant l’application de la retenue à la source sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères prévue à l’article 182 A du CGI devait s’apprécier au regard des dispositions de droit interne prévues à l’article 4 B du CGI, indépendamment de la « résidence fiscale » au sens des conventions fiscales internationales11.

Cependant, par un communiqué de presse du 29 avril 2024, l’administration fiscale avait exposé son désaccord avec cette jurisprudence qu’elle avait considérée comme étant susceptible de « rendre complexes les modalités d’imposition des revenus de source française des contribuables concernés et d’introduire de l’insécurité juridique pour les débiteurs des sommes versées »12. Elle avait également tenu à réaffirmer que « la primauté de la notion de résident en droit conventionnel sur celle de domicile fiscal en droit interne [restait] en vigueur ainsi que ses conséquences sur les modalités d’imposition, tel qu’exposé dans la documentation administrative (BOI-INT-DG-20-10-10-12/09/2012) ».

Le gouvernement a donc souhaité clarifier les modalités d’imposition applicables aux personnes non-résidentes de France. L’article 4 B du CGI précisera désormais que les personnes qui ne sont pas résidentes fiscales de France, par application des conventions internationales, ne peuvent pas être considérées comme ayant leur domicile fiscal en France (art. 23). Ce faisant, le texte budgétaire vient contredire la jurisprudence du Conseil d’État et légaliser la doctrine administrative selon laquelle la notion de résident en droit conventionnel doit l’emporter sur celle de domicile fiscal au sens du droit interne pour l’application des dispositions du CGI.

D – Le nouveau régime fiscal de la location meublée non professionnelle (LMNP)

Le gouvernement a voulu « corriger une spécificité du régime fiscal de la location meublée non professionnelle (LMNP) qui contribue aux tensions sur le marché locatif »13. Actuellement, les contribuables relevant du régime de la LMNP ont la possibilité, sous certaines conditions, de déduire de leurs recettes locatives imposables les amortissements afférents au logement loué sans que ceux-ci ne soient pris en compte dans le calcul de la plus-value lors de la cession dudit logement. Afin de garantir une plus grande égalité de traitement entre les loueurs professionnels et les loueurs non professionnels, l’article 24 du projet de loi de finances prévoit que les amortissements déduits pendant la période de location d’un bien seront désormais pris en compte lors de sa cession pour le calcul de la plus-value immobilière afférente. Cette nouvelle règle ne concernera pas les amortissements correspondant à des « dépenses de construction, de reconstruction, d’agrandissement ou d’amélioration », conformément à l’article 150 VB, II, 4°, du CGI.

Enfin, les dispositions de l’article 24 du projet de loi s’appliqueront aux plus-values qui seront réalisées à raison des cessions intervenant à compter du 1er janvier 2025.

E – La mise en cohérence avec le droit de l’Union européenne des taux réduits de TVA sur les opérations liées au chauffage

L’article 10 du projet de loi de finances vient mettre en conformité le champ du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur la chaleur et le froid avec les évolutions du droit de l’Union européenne, notamment la directive (UE) n° 2024/1275 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 sur la performance énergétique des bâtiments. Conformément à l’article 17 de cette directive européenne, il vient exclure la fourniture et l’installation de chaudières recourant à des énergies fossiles des taux réduits de 5,5 % ou 10 % de TVA prévus par les articles 278-0 bis A et 279-0 bis du CGI. Ces opérations se verront appliquer le taux normal de 20 % à compter du 1er janvier 2025. Les travaux d’entretien ou de réparation sur les chaudières existantes ne seront pas concernés et resteront éligibles aux taux réduits.