Le Brexit, le droit et le temps

Publié le 04/08/2016

La sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne sonne un air de désunion. Désunion du Royaume-Uni avec l’Union, mais déjà, ondes de choc multiples de désunions programmées ou redoutées. Pourtant les temps du référendum, négatif, et de la sortie, au temps procédural et politique encore incertain, ne sont pas identiques. Derrière un référendum se cache une série de données juridiques qui créent indubitablement des embûches, voire des hypothèques à la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

Ainsi se lit le point 6 de la Déclaration du 29 juin des 27 États membres de l’Union, réunis sans le Royaume-Uni : « L’Union européenne constitue une réalisation historique en termes de paix, de prospérité et de sécurité sur le continent européen, et elle reste notre cadre commun. Dans le même temps, de nombreuses personnes font part de leur mécontentement à l’égard de la situation actuelle, aussi bien au niveau européen qu’au niveau national. Les Européens attendent davantage de nous pour ce qui est d’assurer la sécurité, de générer des emplois et de la croissance et de donner l’espoir d’un avenir meilleur. Nous devons répondre à cette attente, d’une façon qui nous unit, en particulier dans l’intérêt des jeunes ». La volonté politique de poursuivre l’Europe malgré le « Brexit » se voit ainsi solennellement affirmée1.

Le Royaume-Uni a souverainement décidé de sortir de l’Union européenne. Cette formule, que les medias répètent à l’envi depuis le référendum du 23 juin 2016, appelle une série de précisions. Le Brexit, puisque c’est l’expression consacrée, correspond ainsi à la sortie de l’Union européenne du Royaume-Uni.

Le gouvernement en place au Royaume-Uni a décidé de soumettre l’appartenance de son pays à l’Union européenne. Ce référendum était annoncé de longue date, par un gouvernement, partisan du maintien dans l’Union, en vue de renforcer l’assise démocratique de son appartenance européenne. Les tractations et négociations préalables ont été nombreuses afin de préparer dans les meilleures conditions possibles la consultation populaire.

Le Royaume-Uni est un État membre de la Communauté économique européenne – devenue Communauté européenne, puis Union européenne – depuis 1973. Il n’est donc pas un État membre fondateur. La Grande-Bretagne, lors des premières négociations qui conduisent au Traité de Paris instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), refuse toute idée d’Europe intégrée et de supranationalité. Pas davantage, après l’échec de la Communauté européenne de défense en 1954, ne participe-t-elle aux discussions qui mènent à la création des deux communautés européennes par les traités de Rome. La Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom) et la Communauté économique européenne voient le jour à six États membres, sans la Grande-Bretagne.

Il importe de clarifier le sens du terme Royaume-Uni, au risque de commettre des contresens sur les conditions possibles du « Brexit ». Le Royaume-Uni regroupe la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Il est constitué de l’Angleterre, du Pays de Galles, de l’Écosse et de l’Irlande du Nord.

Pourtant, si l’adhésion n’intervient qu’en 1973, le Royaume-Uni décide de rejoindre la construction communautaire, de crainte de se voir marginalisée. Conscient de ces risques par les deux nouvelles puissances mondiales de l’époque (États-Unis et URSS), le Royaume-Uni décide au début des années 1960 de se rallier à une construction européenne qu’il avait auparavant observée avec méfiance. Sa première candidature, en 1961, se heurte au refus de la France du général de Gaulle. Le Royaume-Uni finit par rejoindre la CEE en 1973, après que les Français eurent accepté cette adhésion par référendum. Il importe aussi de rappeler que, déjà en 1975, un référendum avait eu lieu au Royaume-Uni afin de savoir si le peuple souhaitait son maintien dans la Communauté économique européenne d’alors. Le « oui » l’avait alors emporté par plus de 67 %2. Le Premier ministre d’alors, Harold Wilson, qualifie le vote de « décision historique ». Roy Jenkins, alors chancelier de l’Échiquier et qui sera le 6e président de la Commission européenne deux ans plus tard, déclare que : « Il [le référendum] met l’incertitude derrière nous, il engage la Grande-Bretagne envers l’Europe et nous engage à jouer un rôle actif, constructif et enthousiaste au sein de celle-ci3 ».

Malgré ces déclarations qui pouvaient augurer d’un véritable engagement européen du Royaume-Uni, l’histoire montre qu’il a tendance à rester dans les clauses dites d’opting out, signifiant qu’il ne participe pas à l’ensemble des éléments de la construction européenne. L’engagement du pays au sein de l’UE demeure en effet partiel. En témoignent ainsi le refus par le Royaume-Uni d’entrer dans la zone euro et les accords de Schengen ne lui sont que faiblement applicables. Le Royaume-Uni a cependant par moments, constitué un élan dans certains domaines et particulièrement sur le terrain de la défense. On peut ainsi considérer qu’il a été moteur dans la construction d’une politique européenne de sécurité et de défense à partir du sommet de Saint-Malo de 1998. On peut ajouter que le gouvernement de Tony Blair a accepté le chapitre social du traité de Maastricht, mettant fin à une exemption négociée par ses prédécesseurs. Il reste que la lecture des traités est éloquente sur les clauses dérogatoires qu’avait pu obtenir, au gré des traités et de leurs révisions, le Royaume-Uni.

Ainsi plusieurs protocoles lui sont consacrés. Le protocole n° 15 porte sur certaines dispositions relatives au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, rappelant notamment que le Royaume-Uni n’est pas tenu et n’a pas pris l’engagement d’adopter l’euro sans décision distincte en ce sens de son gouvernement et de son parlement. Le n° 19 rappelle que l’Irlande et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ne participent pas à toutes les dispositions de l’acquis de Schengen ; qu’il convient, toutefois, de prévoir la possibilité pour ces États membres d’accepter d’autres dispositions de cet acquis en tout ou en partie. Le protocole n° 20 porte sur l’application de certains aspects de l’article 26 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne au Royaume-Uni et à l’Irlande. Il précise notamment que nonobstant les articles 26 et 77 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, toute autre disposition dudit traité ou du traité sur l’Union européenne, toute mesure adoptée en vertu de ces traités ou tout accord international conclu par l’Union ou par l’Union et ses États membres avec un ou plusieurs pays tiers, le Royaume-Uni est habilité à exercer, à ses frontières avec d’autres États membres, sur les personnes souhaitant entrer sur son territoire, les contrôles qu’il considère nécessaires pour vérifier si des citoyens d’États membres ou des personnes à leur charge exerçant des droits conférés par le droit de l’Union, ainsi que des citoyens d’autres États à qui de tels droits ont été conférés par un accord qui lie le Royaume-Uni, ont le droit d’entrer sur le territoire du Royaume-Uni et décider d’accorder ou non à d’autres personnes l’autorisation d’entrer sur le territoire du Royaume-Uni. Le protocole précise encore que les articles 26 et 77 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, toute autre disposition de ce traité ou du traité sur l’Union européenne ou toute mesure adoptée en application de ceux-ci ne portent en rien atteinte aux droits du Royaume-Uni d’instaurer ou d’exercer de tels contrôles. Les références au Royaume-Uni dans le présent article englobent les territoires dont les relations extérieures relèvent de sa responsabilité.

Le protocole n° 21 porte sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Il indique notamment que sous réserve de l’article 3, le Royaume-Uni et l’Irlande ne participent pas à l’adoption par le Conseil des mesures proposées relevant de la troisième partie, titre V, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. L’unanimité des membres du Conseil, à l’exception des représentants des gouvernements du Royaume-Uni et de l’Irlande, est requise pour les décisions que le Conseil est appelé à prendre à l’unanimité. Le n° 30 porte sur l’application de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne à la Pologne et au Royaume-Uni. Il prévoit notamment que la Charte n’étend pas la faculté de la Cour de justice de l’Union européenne, ou de toute juridiction de la Pologne ou du Royaume-Uni, d’estimer que les lois, règlements ou dispositions, pratiques ou action administratives de la Pologne ou du Royaume-Uni sont incompatibles avec les droits, les libertés et les principes fondamentaux qu’elle réaffirme. Il comporte en outre une formule éloquente selon laquelle « En particulier, et pour dissiper tout doute, rien dans le titre IV de la Charte ne crée des droits justiciables applicables à la Pologne ou au Royaume-Uni, sauf dans la mesure où la Pologne ou le Royaume-Uni a prévu de tels droits dans sa législation nationale », ou encore que lorsqu’une disposition de la Charte fait référence aux législations et pratiques nationales, elle ne s’applique à la Pologne ou au Royaume-Uni que dans la mesure où les droits et principes qu’elle contient sont reconnus dans la législation ou les pratiques de la Pologne ou du Royaume-Uni. Il faut encore mentionner une série de déclarations qui concernent aussi le Royaume-Uni, chacune marquant la spécificité britannique, à des degrés divers.

Pourtant et malgré ces nombres important de spécificités, un euroscepticisme s’est de longue date développé au Royaume-Uni. Pour convaincre ses électeurs de rester dans l’Union, David Cameron avait obtenu de ses partenaires européens, le 19 février 2016, un certain nombre de concessions, dont la principale concernait le droit pour le pays de limiter pendant quatre ans l’accès des travailleurs non-européens aux prestations sociales britanniques. Le succès de sa démarche ne fut pas au rendez-vous des urnes.

Le Royaume-Uni s’est aussi opposé à la signature du pacte budgétaire décidé lors du sommet européen du 9 décembre 2011. David Cameron a justifié cette décision dans le but de protéger l’attractivité du pays4.

Il a surtout annoncé que si les conservateurs remportaient l’élection de 2015, un référendum sur la place du pays dans l’UE serait organisé d’ici 2017. Celui-ci a effectivement eu lieu le 23 juin 2016 : 51,9 % des électeurs ont opté pour la sortie du Royaume-Uni, le « Brexit »5.

Depuis ce résultat, plusieurs ondes de chocs parcourent non seulement l’Union européenne mais aussi la vie politique britannique. Les débats commencent à s’organiser sans que les questions juridiques ne soient parfaitement clarifiées. Pourtant des bases juridiques générales existent (I) sans pour autant baliser de manière précise les hypothèses de sortie suite au référendum négatif (II), laissant ouvertes une série d’hypothèses (III).

I – Des bases juridiques générales prévoient le retrait unilatéral d’un État membre

En premier lieu, il faut rappeler que jusqu’au traité établissant une Constitution, puis, celui-ci ayant échoué devant les peuples français et néerlandais, puis au traité de Lisbonne, aucune clause de sortie n’était prévue par les traités. Cela ne signifie pas pour autant que le retrait était impossible, mais seulement qu’il n’était pas prévu. On peut analyser ce silence comme témoignant de la philosophie de la construction communautaire, fondée sur une union sans cesse plus étroite entre les peuples d’Europe, philosophie dans laquelle la majeure est celle de l’élargissement au nom du rapprochement des peuples, et non l’hypothèse de sécession. Le volontarisme qui anime toute la construction européenne, fondée sur des candidatures6, suivies de négociation et d’adhésions, semblait exclure ce type de situation. L’article 49 du traité sur l’Union européenne prévoit en effet que tout État européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l’Union. Le Parlement européen et les parlements nationaux sont informés de cette demande. L’État demandeur adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l’unanimité après avoir consulté la Commission et après approbation du Parlement européen qui se prononce à la majorité des membres qui le composent. Les critères d’éligibilité approuvés par le Conseil européen sont pris en compte. Les conditions de l’admission et les adaptations que cette admission entraîne en ce qui concerne les traités sur lesquels est fondée l’Union, font l’objet d’un accord entre les États membres et l’État demandeur. Ledit accord est soumis à la ratification par tous les États contractants, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Désormais, les traités prévoient à la fois la sortie d’un État membre mais aussi la possibilité pour lui de représenter à nouveau sa candidature suite à une éventuelle sortie.

Pour autant les règles du droit international ne semblaient pas exclure d’emblée la sortie volontaire d’un État. La théorie du changement de circonstances pouvait ainsi sans doute servir de base juridique à une sortie. La convention de Vienne de 1969, sur le droit des traités7, pouvait ainsi servir de base juridique au retrait, quand bien même, elle peut sembler assez contraignante. En effet, le changement de circonstances doit présenter un caractère d’une certaine importance, et doit en outre porter sur des circonstances ayant constitué, selon l’expression formulée par l’article 62 de la Convention, « une base essentielle du consentement des parties à être liées par le traité ». C’est dans ce cadre que le principe de la clausula constitue un motif d’extinction des traités s’inscrivant ainsi dans la sphère des règles juridiques admises à l’appui de la caducité de ces engagements, il convient par conséquent d’examiner ces deux conditions tenant au changement de circonstances qui doivent être nécessairement réunies.

On peut ajouter que les juristes allemands se sont particulièrement intéressés à la question de la valeur d’une durée illimitée (TUE, art. 53 et TFUE, art 356)8 et à la théorie de l’actus contrarius, développée dans le jugement Maastricht de la Cour constitutionnelle fédérale allemande9. Selon la Cour de Karlsruhe, l’option de retrait a déjà existé avant le traité réformateur de Lisbonne.

Tout d’abord, l’exigence d’un changement d’une certaine gravité, ou du moins ayant un impact important sur la portée des obligations nées du traité, est une condition essentielle. Il est en effet nécessaire que le changement de circonstances invoqué présente un caractère suffisamment important de telle manière qu’il altère la consistance des obligations découlant du traité. Lorsque la Cour estime dans l’arrêt précité qu’il faut « que le changement de circonstances ait été fondamental », elle précise le sens de cette exigence conformément à la logique retenue par la Convention. Ainsi, le changement de circonstances ne peut être valablement invoqué que s’il opère un bouleversement radical à l’égard des engagements initialement consentis, ce qui signifie que tout changement qui ne modifierait pas véritablement l’économie générale du traité doit être considéré comme inopérant dans l’hypothèse d’une dénonciation sur ce fondement10.

Lors des discussions relatives au traité établissant une Constitution, au début des années 2000, la question d’une clause de retrait s’est posée. Deux écoles se défendaient. Soit l’on considérait, eu égard à la philosophie de la construction européenne que nous avons rappelée plus haut, qu’une telle clause n’était pas nécessaire, voire qu’elle serait potentiellement néfaste par l’invitation à la sortie qu’elle pouvait comporter. Soit l’on considérait au contraire que, de toute façon, le droit international et ses règles, au moins en partie applicables à l’Union, dont les bases juridiques sont des traités, permet la sortie. Dès lors, dans ces conditions, il valait mieux en prévoir la possibilité et en organiser les modalités par traité. C’est ce choix qui a finalement été retenu.

A – L’article 50 du traité sur l’Union européenne est désormais la base juridique applicable

Il importe de le citer avant de l’analyser :

« 1. Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union.

2. L’État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. Cet accord est négocié conformément à l’article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il est conclu au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen.

3. Les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai.

4. Aux fins des paragraphes 2 et 3, le membre du Conseil européen et du Conseil représentant l’État membre qui se retire ne participe ni aux délibérations ni aux décisions du Conseil européen et du Conseil qui le concernent.

La majorité qualifiée se définit conformément à l’article 238, paragraphe 3, point b), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

5. Si l’État qui s’est retiré de l’Union demande à adhérer à nouveau, sa demande est soumise à la procédure visée à l’article 49 ».

Derrière ces cinq paragraphes se déclinent plusieurs hypothèses, chacune pouvant donner lieu à interprétations et applications multiples. À ce stade, une remarque générale s’impose sur la philosophie de la construction européenne, son droit et son temps.

La construction communautaire, puis européenne est un ensemble sui generis. C’est d’une certaine manière sa marque de fabrique, qui persiste, par-delà le nombre de traités qui se sont accumulés et les définitions qui ont peiné à se trouver. Cette expression était beaucoup utilisée par le passé, notamment au moment de la rédaction du traité de Maastricht11. Or il existe des points communs entre le moment du Brexit que nous vivons et les négociations qui ont mené au traité de Maastricht. Les négociateurs avaient alors innové, inventé. Et c’est indéniablement ce qu’il faut faire aujourd’hui.

Il faut se souvenir des essais de définitions de l’Union lors de sa création par le traité de Maastricht. L’Union devait alors se superposer aux Communautés préexistantes. La structure dite en piliers, composée de la Communauté européenne, et de deux piliers intergouvernementaux, un relatif à la politique européenne de sécurité et de défense et l’autre relative à la justice et aux affaires intérieures, correspondait à l’absence d’accord sur la perspective fédérale de l’Union européenne.

Cette structure en piliers reposait sur l’idée que la Communauté économique européenne, que le traité de Maastricht allège de l’adjectif économique, pour renforcer la dimension politique de la construction, devait rester le « pilier intégré » et que les nouveaux rapprochements, jugés nécessaires, ne pouvaient pas entrer dans la méthode de travail intégrée ou supranationale. C’est pour cela que les piliers ont été nommés intergouvernementaux.

Surtout, un élément dont il faut se souvenir est le « F » word, qui était le mot fédéralisme, rejeté par les Britanniques à peine de refuser de signer le traité. C’est alors que fut « inventée » la subsidiarité teintée d’Europe. Ce principe, d’essence fédérale, permettait alors de concilier les tenants d’une souveraineté préservée et les partisans d’une intégration renforcée. Ce principe, encore aujourd’hui, régit la répartition des compétences entre l’Union et ses États membres, les décisions devant être prises par principe et préférence, au plus près des citoyens. Seule une efficacité accrue et des effets allant au-delà d’un seul État membre peut justifier une intervention plus large, supranationale. Cette innovation avait alors permis aux douze États membres de l’époque de signer et d’avancer ensemble.

Aujourd’hui, la situation est différente. L’Union comporte encore à ce jour 28 États membres et l’un d’eux, par référendum, vient de décider de sa sortie de l’Union. C’est désormais l’article 50 du traité sur l’Union européenne qui trouve à s’appliquer. La fin du mois de juin 2016 a ainsi vu se dérouler les premières réunions au sommet entre les 27 États membres, sans le Royaume-Uni. Cependant l’application de la procédure de l’article 50 du traité sur l’Union européenne comporte une grande part d’incertitudes.

Il faut relever d’une part sa temporalité élastique, d’autre part, la plasticité de ses modalités.

B – La temporalité élastique de l’article 50

Le peuple britannique s’est prononcé pour la sortie de l’Union européenne. Juridiquement, le référendum en Grande-Bretagne, n’est pas obligatoire ni contraignant. Cependant, la parole du peuple ne peut légitimement qu’être entendue. C’est sans doute une première faille ou une lacune du traité, que les gouvernants vont devoir combler, à ce premier stade, aucune contrainte temporelle ne s’impose, ni au gouvernement britannique, ni aux institutions européennes. L’article 50 ne mentionne qu’une notification d’intention de la part de l’État membre décidant de son retrait unilatéral au Conseil européen. Aucune notification n’a, à ce jour, en juin 2016, été enregistrée. Le Premier ministre britannique a indiqué que seul son successeur formulerait la déclaration d’intention. Le successeur du Premier ministre démissionnaire devant définir le calendrier partiellement défini à l’article 50.

Il n’est pas interdit de s’interroger sur une éventuelle absence de saisine du Conseil européen dans le sens de la demande de retrait unilatéral. Cette idée contraste évidemment avec les premières déclarations des homologues gouvernementaux du Premier ministre et des responsables européens. Mais elle ne peut être exclue, dans un contexte politique britannique incertain, et au regard des déclarations des responsables d’Écosse et d’Irlande du Nord.

Le deuxième stade à analyser est celui dans lequel la demande de retrait est effectivement formulée au Conseil européen par le Royaume-Uni. Dans ce cas, le traité, en son article 50, organise une négociation qui doit alors s’ouvrir entre les Européens. L’accord se fait « à la lumière des orientations du Conseil européen ». La formule est, on ne peut plus, floue.

La négociation se fait sur le fondement de l’article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union. Cet article figure dans le chapitre relatif aux accords internationaux. Ce qui n’est évidemment pas anodin. Car une fois retiré de l’Union, l’État membre redevient un sujet de droit international extérieur à l’Union européenne, et, à ce titre, ne peut passer des accords que sur la base de négociations internationales. Selon ce paragraphe 3 de l’article 218, « 3. La Commission, ou le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité lorsque l’accord envisagé porte exclusivement ou principalement sur la politique étrangère et de sécurité commune, présente des recommandations au Conseil, qui adopte une décision autorisant l’ouverture des négociations et désignant, en fonction de la matière de l’accord envisagé, le négociateur ou le chef de l’équipe de négociation de l’Union ». Cet article doit donc se lire en même temps que l’article 50, dans le cas de la procédure de retrait.

Le principe du retrait est défini à l’article 50, tandis que les modalités relèvent de la lecture combinée de plusieurs articles, conduisant à une certaine plasticité des modalités de sortie d’un État de l’Union européenne.

C – La plasticité des modalités de sortie d’un État de l’Union

Le processus de sortie prendra un temps incompressible, qui naîtra des accords entre l’État décidant de sa sortie de l’ensemble politique européen et les institutions européennes. Plusieurs modèles pourraient alors servir, sinon d’exemples, de précédents utiles à la réflexion.

Le modèle suisse est un exemple de rapprochement, sans adhésion. La Suisse et l’UE sont des partenaires économiques clés : les échanges commerciaux s’élèvent à environ 1 milliard de francs suisses par jour ouvrable. Avec près de 10 % des exportations et 5,6 % des importations, la Suisse était, en 2013, le quatrième partenaire commercial de l’UE après les États-Unis, la Chine et la Russie. De l’autre côté, 55 % des exportations de la Suisse sont destinées à l’UE et 75 % de ses importations en proviennent. Ainsi, l’UE est, de loin, le principal partenaire commercial de la Suisse. Pour ce qui est des services et investissements, les interdépendances sont encore plus importantes. Nos sociétés sont étroitement imbriquées : quelque 1,3 million de citoyens de l’UE séjournent et travaillent de manière permanente en Suisse, et presque 440 000 Suisses se sont établis dans les États membres de l’UE. À cela s’ajoutent de nombreux transfrontaliers et des personnes ayant la double nationalité ou naturalisées. Ces liens étroits s’expliquent par une longue histoire de migration économique, facilitée ces dernières années par la libre circulation des personnes. Ces échanges ne sont pas profitables uniquement du point de vue économique, ils ont aussi tissé des liens étroits sur le plan humain, social et culturel. Voyager d’un pays à l’autre en Europe est devenu de plus en plus facile dans l’espace Schengen, dont la Suisse fait partie. La Suisse a toujours été un partenaire très apprécié dans le cadre des programmes de recherche et de mobilité de l’UE. Grâce à l’excellence de ses institutions de recherche, la Suisse est devenue un bénéficiaire net du 7e programme-cadre de l’UE (2007-2013). Au cours de ces dernières années, des milliers d’étudiants suisses ont bénéficié des programmes européens de mobilité, améliorant leurs chances d’apprendre des langues étrangères, de découvrir d’autres cultures et d’élargir leur horizon personnel. Ces étroites relations sont régies par un dense réseau de près de 120 accords. Les principaux sont l’accord de libre-échange (1972) ainsi que les accords « bilatéraux I » (1999) et « bilatéraux II » (2004). Les « Bilatérales I » garantissent à la Suisse un accès direct aux principaux secteurs du marché intérieur de l’UE. Les sept accords de cette série sont donc juridiquement liés entre eux. Les « Bilatérales II » élargissent la collaboration à des domaines tels que la sécurité intérieure (Schengen), la politique d’asile (Dublin), la fiscalité, les statistiques, la culture et l’environnement. Actuellement, la participation de la Suisse à d’autres secteurs du marché intérieur de l’UE, comme l’électricité et le système d’échange des droits d’émission, fait l’objet de discussions12.

Le modèle norvégien présente aussi des éléments de comparaison possible. Ainsi, bien que la Norvège ne soit pas membre de l’Union européenne (UE), elle entretient des relations étroites avec elle. La Norvège est membre de l’Association européenne de libre-échange (AELE) depuis sa création en 1960. Lors des deux référendums de 1972 et 1994, une faible majorité de Norvégiens a refusé l’adhésion de la Norvège à l’UE. Aux côtés de l’Islande et du Liechtenstein, la Norvège et l’UE sont partenaires au sein de l’Espace économique européen (EEE).

L’Espace économique européen regroupe les 28 États membres de l’UE et les trois États de l’EEE-AELE (Norvège, Islande et Liechtenstein) au sein d’un marché intérieur régi par les mêmes règles de base. L’objectif de l’Accord sur l’EEE est de promouvoir les relations commerciales et économiques entre les 30 États de l’EEE. Avec ses quatre libertés fondamentales, il garantit la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux, la non-discrimination, ainsi que des conditions égales de concurrence à travers tout l’Espace économique européen.

L’Accord sur l’EEE est le plus vaste accord économique jamais conclu par la Norvège, et de loin l’accord le plus important régissant les relations entre la Norvège et l’Union européenne. La Norvège partage les valeurs fondamentales de l’UE, et la coopération de la Norvège avec l’UE est importante pour les entreprises norvégiennes, pour la création de valeurs et pour la société norvégienne en général. Il est important pour tous les citoyens norvégiens, car il accorde des droits pour vivre, étudier, travailler et s’installer dans tous les pays de l’EEE. Il garantit également l’égalité de traitement et la prévisibilité pour les entreprises norvégiennes. Trois quarts des exportations de la Norvège se font vers les pays de l’UE et de l’AELE, tout comme trois quarts des importations de la Norvège proviennent de ces mêmes pays.

L’Accord sur l’EEE ne couvre pas les politiques communes en matière d’agriculture et de pêche, l’union douanière, la politique commerciale commune, la politique étrangère et de sécurité, la justice et les affaires intérieures, ni l’union monétaire. Cependant, la Norvège coopère également de manière étroite avec l’UE dans plusieurs domaines, comme la justice et les affaires intérieures, la politique étrangère, la lutte contre le changement climatique, la politique énergétique et la recherche.

Les subventions de l’EEE et de la Norvège. La Norvège contribue financièrement à la réduction des disparités économiques et sociales par le biais de différents mécanismes, depuis la création de l’EEE, en 1994. La Norvège s’est engagée à verser près de 1,79 milliard d’euros pour réduire les disparités économiques et sociales au sein de l’EEE durant la période 2009-2014. Parmi les domaines prioritaires figurent la protection de l’environnement et la lutte contre le changement climatique, la préservation du patrimoine culturel, la promotion du travail et de conditions de travail décentes, la justice et les affaires intérieures ainsi que le renforcement de la société civile13.

Le modèle canadien pourrait-il lui aussi, servir d’exemple ? Le Canada est en effet l’un des plus proches et des plus anciens partenaires de l’Union européenne (UE). Les relations strictement économiques entamées dans les années 1950 ont évolué au fil des ans pour se transformer en une alliance stratégique étroite. Les deux partenaires travaillent en étroite collaboration sur des enjeux de portée mondiale tels que la protection de l’environnement, le changement climatique, la sécurité énergétique et la stabilité régionale. Le Canada participe également aux missions d’observations électorales de l’Union européenne. Les représentants européens et canadiens se rencontrent régulièrement lors de sommets bilatéraux et de réunions portant sur des sujets spécifiques ainsi que lors de forums multilatéraux. Le programme de partenariat UE-Canada adopté le 18 mars 2004 au sommet d’Ottawa définit les secteurs de coopération permettant d’aller de l’avant, en particulier lorsqu’une action conjointe peut être plus efficace qu’une initiative isolée. Ce programme tient compte de l’évolution importante des relations entre l’Union européenne et le Canada, rendue possible par le développement de l’UE depuis la signature du premier accord-cadre de coopération économique, en 1976. Il s’agit du premier accord formel de ce type entre ce qui était alors la Communauté économique européenne (CEE) et un pays tiers industrialisé. En 2013-2014, les relations entre l’UE et le Canada sont redéfinies par le biais de la négociation d’un Accord économique et commercial global (AECG) et d’un Accord de Partenariat Stratégique (APS). L’AECG est un accord novateur qui permettra une libéralisation ambitieuse des relations commerciales et d’investissement. Cet accord pourrait résulter en un accroissement du PIB pour l’UE de 11,6 milliards d’euros par an. L’APS vise à approfondir la coopération bilatérale en matière de politique étrangère ainsi que la coopération sectorielle. Il offrira également une plate-forme pour des actions conjointes sur le plan international.

Outre leurs liens commerciaux, l’UE et le Canada coopèrent dans d’autres secteurs : justice et affaires intérieures, sciences et technologies, éducation et formation notamment14.

Ces modèles méritent d’être connus, en tant qu’aide à la réflexion, en tant qu’arrière-plan de ce qui est possible, mais comparaison n’est pas raison et ces rapprochements ne pourront sans doute pas être reproduits à l’identique. La raison en est assez simple à comprendre. Le Royaume-Uni est membre de l’Union européenne depuis plus de 40 ans. En cela, comparer un processus de « dés-intégration » au sens quasi littéral du terme avec un processus de rapprochement présente rapidement ses limites. Dès lors, c’est sans doute un modèle inédit qui se prépare. Deux grandes approches sont envisageables, l’une bien plus que l’autre. Le modèle sur-mesure, pourtant envisageable avant le référendum négatif, semble devoir être exclu, tandis qu’un retrait assorti de maintien d’un certain nombre d’acquis européens semble admissible en droit et en fait.

Les modalités sont peu définies par le traité que ce soit l’article 50 ou d’autres stipulations des traités. Ainsi plusieurs questions juridiques devront être abordées rapidement. Deux au moins demanderont à être résolues. En premier lieu, au regard des délais qui s’annoncent extensibles, il s’agit de définir la position des Britanniques siégeant dans les institutions européennes. Si le commissaire britannique a décidé de démissionner, il n’y était pas obligé. Il reste aussi à redéfinir le nombre de parlementaires européens, le sort à accorder aux députés de nationalité britanniques et/ ou élus dans des circonscriptions britanniques quand bien même ils n’en seraient pas ressortissants. Ce sont là des questions juridiques pointues qui ne sont, à ce jour, pas précisées par les traités. Car rappelons-le, le Parlement européen ne représente pas les peuples mais les citoyens de l’Union. Partant de ce principe, il faudra déterminer si une différence d’approche doit être faite entre les Européens britanniques élus au Parlement européen et ce, quelle que soit leur circonscription d’élection. En effet, le droit de vote et d’éligibilité des citoyens de l’Union aux élections européennes conduit à poser cette question. En second lieu, la question de ce qui s’appelait avec les traités précédents « l’acquis communautaire » se pose aussi. Car le principe du spill over ou effet d’engrenage qui préside à la construction européenne depuis ses débuts conduira à se demander ce qui advient de ce fameux acquis dans les relations futures entre l’Union et le Royaume-Uni et entre ce dernier et les États membres restant dans l’Union européenne.

II – Les issues incertaines du processus de sortie

Si un modèle sur-mesure semble à exclure (A), la dimension inédite de la situation obligera les juristes à innover selon les volontés politiques en présence (B).

A – Un modèle sur-mesure à exclure ?

Dans les mois qui ont précédé le référendum, le gouvernement Cameron a négocié plusieurs éléments de sorte de renforcer encore la spécificité de la Grande-Bretagne dans l’Union. En premier lieu, des accords avaient été trouvés sur la modification des traités européens. Deux éléments de l’accord devaient ainsi être inscrits dans des modifications à venir des traités européens. Premièrement, le Royaume-Uni devait être exempté de l’objectif d’une poursuite de l’intégration politique dans le cadre de l’engagement des traités européens envers une « union sans cesse plus étroite » des peuples d’Europe. En deuxième lieu, figuraient des éléments d’un accord pour assurer un traitement équitable des accords économiques et financiers entre les États de la zone euro et ceux qui n’en font pas partie. En troisième lieu, avaient été négociés des avantages sociaux pour les salariés. Le Royaume-Uni devait ainsi obtenir le droit de ne pas accorder les avantages liés au statut de salarié aux nouveaux arrivants sur son sol d’autres États de l’UE pour leurs quatre premières années dans le pays. Le Royaume-Uni devait aussi pouvoir mettre en œuvre un mécanisme de « frein d’urgence » pour les nouveaux arrivés durant une période de sept ans à partir du moment où la mesure aura été utilisée une première fois. Enfin, en matière de finances, le projet mettait l’accent sur la nécessité de faire « jeu égal » en matière de régulation financière et bancaire. Il donne le droit à la Grande-Bretagne de superviser les établissements financiers et les marchés pour préserver la stabilité financière. Ceci « sans préjudice » au droit de l’Union européenne d’agir pour protéger la stabilité financière.

Ces données méritent d’être rappelées même si elles sont pour une part obsolètes. En effet, ces accords ne valaient qu’en cas de Royaume-Uni demeurant État membre de l’Union européenne. Dès lors que la sortie a été votée par le peuple, seuls de nouveaux accords pourront être négociés. Cependant, ces négociations ont eu lieu et témoignent des points d’accord qui avaient pu exister entre responsables politiques. Une partie d’entre eux pourraient alors revenir sur la table des négociations.

Si le modèle sur-mesure semble devoir être exclu par cela seul que sa prémisse – le maintien du Royaume-Uni dans l’Union – disparaît avec l’issue du référendum, une « sèche sortie » semble autant inenvisageable que peu souhaitable et même pratiquement impossible.

Il restera alors à définir des modalités qui pourront satisfaire chacune des parties à ce processus inédit. En l’absence de précédent, il convient de suivre les évolutions des tractations au sommet de l’Union européenne.

En premier lieu, il convient de préciser que l’article 50 ne peut, lui, que préciser les conditions de la sortie d’un État membre. Si l’article mentionne un accord qui tient compte du cadre de ses relations futures avec l’Union, il ne peut pas être la base de ces relations futures. Ces relations futures sont à définir dans un accord qui pourra être trouvé entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Dans une telle hypothèse, l’accord devrait être approuvé non seulement par l’Union européenne mais aussi par chacun des États membres.

Il faut encore rappeler que selon le paragraphe 11 de l’article 218, qui sert de fondement juridique aux procédures de négociation des accords internationaux « 11. Un État membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission peut recueillir l’avis de la Cour de justice sur la compatibilité d’un accord envisagé avec les traités. En cas d’avis négatif de la Cour, l’accord envisagé ne peut entrer en vigueur, sauf modification de celui-ci ou révision des traités ».

Cette donnée est un élément qui, non seulement risquera de ralentir encore le processus de sortie, mais poserait de nouvelles questions juridiques en cas d’avis négatif. Cette donnée étant présentée, et ainsi qu’on l’a dit plus haut, il reviendra aux institutions et aux États à inventer, à innover. Car on imagine difficilement les conséquences d’un avis défavorable de la Cour de justice.

Au moment où ces lignes sont écrites, aucune demande de retrait n’a été déposée. Autant dire que le processus est hautement incertain. Le président du Conseil européen, Donald Tusk, à l’issue de plusieurs jours d’échanges au sommet, a posé des bases de discussions qui apparaissent de prime abord, très fermes. Le 29 juin 2016, il s’est ainsi prononcé. « Nous avons confirmé une nouvelle fois que le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne doit se faire de manière ordonnée et qu’il ne saurait y avoir de négociation d’aucune sorte tant que le Royaume-Uni n’aura pas notifié officiellement son intention de se retirer de l’UE. Nous espérons que, à l’avenir, le Royaume-Uni sera un partenaire proche. Il incombe au gouvernement britannique de notifier au Conseil européen l’intention du Royaume-Uni de se retirer de l’UE. Aujourd’hui, les dirigeants ont indiqué très clairement que l’accès au marché unique passe par l’acceptation de chacune des quatre libertés, dont la libre circulation. Il n’y aura pas de marché unique à la carte. Nous avons également débattu du fait que trop de personnes en Europe ne sont pas satisfaites de la situation actuelle et attendent davantage de nous. Beaucoup ont rappelé que l’Europe a été pendant des décennies un vecteur d’espoir, et qu’il est de notre responsabilité de revenir à cet état de fait »15.

Il faut noter, et on peut l’analyser comme un signe, ou un signal politique, que si la presse a beaucoup parlé de la réunion des 28 et des 27, les conclusions du Conseil européen qui s’est tenu fin juin, est pour l’essentiel, consacré aux dossiers à traiter, tels l’immigration, ou encore la fiscalité ou les relations extérieures notamment relatives aux liens entre l’Union européenne et l’Otan, seul un point n° 23, en fin de conclusions fait brièvement mention du résultat du référendum britannique.

Le signal est dit. L’Union est un ensemble supranational qui a connu des crises et des vicissitudes mais aussi de si grandes réussites, au premier rang desquelles la paix entre les peuples de l’Union. Elle n’a pas réussi à créer un peuple européen, mais elle a institué une citoyenneté supranationale. Il est alors assez piquant de relever l’afflux de demandes de nationalité irlandaise afin de continuer à bénéficier des avantages inhérents à l’appartenance à l’Union et notamment la possession de ce bien qui, d’un coup, apparaît bien plus précieux que par le passé, qu’est la citoyenneté de l’Union européenne.

Le Parlement européen a voté une résolution, montrant, si ce n’est un peuple européen, au moins une représentation de peuples. Dans sa résolution adoptée le 28 juin 201616 par 395 voix pour, 200 voix contre et 71 abstentions, le Parlement européen a invité le gouvernement britannique à respecter le vote des Britanniques et, en conséquence, d’engager rapidement la procédure de retrait volontaire prévue par l’article 50 du Traité sur l’Union européenne (TUE). En outre, le Parlement européen souhaite que l’ordre des présidences du Conseil de l’UE soit modifié. En effet, d’après le calendrier préétabli des rotations, le Royaume-Uni devrait présider le Conseil de l’UE du 1er juillet au 31 décembre 2017. Le Parlement européen demande que cette présidence soit annulée. Le Parlement européen estime nécessaire une réforme de l’UE à 27 de façon à la rendre plus démocratique. Pour cela, il demande l’élaboration d’une feuille de route « pour une Union meilleure qui exploite pleinement le potentiel du traité de Lisbonne, complétée par une révision des traités ». En son point 10, il affirme solennellement que les défis actuels nécessitent une réflexion sur l’avenir de l’Union européenne : il est nécessaire de réformer l’Union, de l’améliorer et de la rendre plus démocratique ; fait observer que si certains États membres peuvent décider d’intégrer l’Union selon un processus plus lent, ou à un degré moindre, le noyau dur de l’Union doit quant à lui être renforcé et les solutions à la carte devraient être évitées ; estime que la nécessité de promouvoir nos valeurs communes, d’assurer la stabilité, la justice sociale, la durabilité, la croissance et l’emploi, et de surmonter l’incertitude économique et sociale persistante, de protéger les citoyens et de relever le défi migratoire exige de développer et de démocratiser, notamment, l’Union économique et monétaire et l’espace de liberté, de sécurité et de justice, ainsi que de renforcer la politique étrangère et de sécurité commune ; estime par conséquent que les réformes doivent conduire à une Union qui répond aux attentes des citoyens.

L’invention de la suite est désormais à l’œuvre.

B – Une innovation nécessaire

La déclaration des 27 chefs d’État et de gouvernement, c’est-à-dire l’ensemble des chefs d’État et de gouvernement de l’Union à l’exception des représentants du Royaume-Uni, est éloquente et montre une Union qui semble soudée face à un référendum dont les conséquences demeurent incertaines. Ainsi, selon cette Déclaration en date du 29 juin 2016 : « Nous, chefs d’État ou de gouvernement des 27 États membres, ainsi que les présidents du Conseil européen et de la Commission européenne, déplorons vivement le résultat du référendum au Royaume-Uni mais nous respectons la volonté exprimée par une majorité de la population du Royaume-Uni. Jusqu’à ce que le Royaume-Uni quitte l’UE, le droit de l’UE continue de s’appliquer à l’égard du Royaume-Uni et sur son territoire, pour ce qui concerne aussi bien les droits que les obligations ». Les 27 estiment ainsi, dans cette déclaration, qu’il est nécessaire d’organiser le retrait du Royaume-Uni de l’UE de manière ordonnée. L’article 50 du TUE constitue la base juridique de ce processus. Il appartient au gouvernement du Royaume-Uni de notifier au Conseil européen l’intention du Royaume-Uni de se retirer de l’Union. Cela devrait se faire aussi rapidement que possible. Il ne saurait y avoir de négociation d’aucune sorte tant que cette notification n’a pas eu lieu. Une fois cette notification reçue, le Conseil européen indique qu’il adoptera des orientations pour les négociations à mener en vue d’un accord avec le Royaume-Uni. Dans le cadre du processus à venir, la Commission européenne et le Parlement européen joueront pleinement leur rôle conformément aux traités. Marquant néanmoins leur attachement à une proximité avec le Royaume-Uni, ils indiquent espérer que le Royaume-Uni sera un partenaire proche de l’UE et nous attendons avec intérêt que le Royaume-Uni fasse part de ses intentions à cet égard. Tout accord qui sera conclu avec le Royaume-Uni comme pays tiers devra être équilibré en ce qui concerne les droits et les obligations. L’accès au marché unique passe obligatoirement par l’acceptation de chacune des quatre libertés. Marquant dans le même temps une certaine perplexité, les 27 soulignent aussi dans cette déclaration que « le résultat du référendum au Royaume-Uni crée une situation nouvelle pour l’Union européenne » tout en indiquant être « déterminés à rester unis et à œuvrer dans le cadre de l’UE pour relever les défis du XXIe siècle et trouver des solutions dans l’intérêt de nos nations et de nos populations et se tenir prêts à faire face à toute difficulté susceptible de découler de la situation actuelle ». En son point 6, comme on l’a citée dans les premières lignes du présent article, la Déclaration montre un engagement ferme dans la poursuite du projet européen.

L’Union innovera sans doute une nouvelle fois, conformément à ce qui est sa marque même de fabrique. Cependant, si l’innovation sera sans doute salutaire, un cadrage s’impose. Car déjà, alors que le principe même demeure encore incertain nonobstant l’issue du référendum, des hypothèses de sortie partielle commencent à être esquissées. En effet, l’Écosse a majoritairement voté pour le principe du maintien dans l’Union européenne. Or l’Union européenne est constituée d’États. À ce paramètre, il faut ajouter que l’Écosse n’est pas un État, même si le thème de l’indépendance est très présent. Il faut rappeler à ce titre la consultation du 18 septembre 2014 qui a vu le « non » à l’indépendance écossaise l’emporter avec 55,3 % des voix. À partir de cette situation, une sortie géographiquement partielle du Royaume-Uni semble improbable.

Il reste encore l’hypothèse juridiquement pensable, même si, politiquement en tout cas en juin 2016, peu probable, de l’absence de sortie du Royaume-Uni. L’hypothèse peut sembler audacieuse, voire à contre-courant. Cependant, juridiquement, rien n’oblige le gouvernement britannique à demander sa sortie sur la base de l’article 50. À ce stade, aucune demande n’a été formulée, et, parallèlement, on observe que les partisans de la sortie, au plus haut niveau politique, n’ont pas encore marqué de volonté de dépôt rapide d’une demande.

Si les responsables européens, supranationaux – la déclaration du président du Conseil européen, mais aussi la résolution votée par le Parlement européen17, ou même la démission du commissaire britannique – semblent presser le pas de la sortie, dès lors qu’elle a été décidée par référendum, juridiquement, rien n’oblige à cette sortie. On terminera, nécessairement provisoirement, cette analyse par les derniers mots de la déclaration des 27 du 29 août 2016 : « Une réflexion politique afin de donner une impulsion à la poursuite des réformes, conformément à notre programme stratégique, et au développement de l’UE à 27 États membres ». Il faut pour cela que les chefs d’État ou de gouvernement fassent preuve de leadership.

Notes de bas de pages

  • 1.
    http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2016/06/29-27ms-informal-meeting-statement/.
  • 2.
    Le Référendum européen en Grande-Bretagne (5 juin 1975), La Documentation française, 1975. Boivin J.-P., « L’Angleterre et l’Europe : le 5 juin 1975 ou la journée des dupes », RFSP 1976.
  • 3.
    « Il y a 30 ans, le Royaume-Uni disait Oui », L’Obs, 6 juin 2005.
  • 4.
    www.touteleurope.eu.
  • 5.
    Ibid.
  • 6.
    Selon l’article 49 du traité sur l’Union européenne.
  • 7.
    http://www.memoireonline.com/08/07/571/m_clausula-rebus-sic-stantibus-traites-internationaux1.html#fnref8.
  • 8.
    Dagtoglou P., « Recht auf Rücktritt von den Römischen Verträgen ? », Festschrift für Forsthoff, 1972, p. 77 svts ; autre opinion : Ehlermann C.-D., « Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft » – Rechtsprobleme der Erweiterung, der Mitgliedschaft und der Verkleinerung, Europarecht (EuR), 1984, p. 113 à 125. Cité in http://books.openedition.org/pufr/1551 ?lang=fr.
  • 9.
    Ibid.
  • 10.
    http://www.memoireonline.com/08/07/571/m_clausula-rebus-sic-stantibus-traites-internationaux1.html#fnref8.
  • 11.
    Signé le 7 février 1992.
  • 12.
    Site internet de l’Union européenne, http://eeas.europa.eu/delegations/switzerland/eu_switzerland/political_relations/index_fr.htm.
  • 13.
    http://www.norvege.no/News_and_events/Informations-sur-la-Norvege/La-Norvege--lUnion-europeenne-et-lEspace-economique-europeen--/#.V3JTRNskoaI.
  • 14.
    Ibid.
  • 15.
    http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2016/06/29-tusk-remarks-informal-meeting-27/.
  • 16.
    Résolution du Parlement européen du 28 juin 2016 sur la décision de quitter l’Union européenne à la suite du résultat du référendum au Royaume-Uni (2016/2800(RSP)).
  • 17.
    Résolution précitée.

À lire également

Référence : LPA 04 Août. 2016, n° 119e5, p.6

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