A – L’intention ne vaut pas décision

Dans un premier arrêt de septembre 2018, la Cour avait déjà pu interpréter les termes de l’article 50, en s’en tenant à la stricte notion d’intention, ne valant pas décision tant que le délai de deux ans n’est pas échu. L’arrêt rendu le 19 septembre 201815 se situe dans le contexte suivant. En 2016, le Royaume-Uni a émis deux mandats d’arrêt européens à l’encontre d’un individu (le premier en janvier 2016 et le second en mai 2016) aux fins de pouvoir exercer des poursuites pénales pour les faits d’assassinat, d’incendie volontaire et de viol. L’individu a été arrêté en Irlande en vertu de ces mandats d’arrêt. Il y est détenu depuis le 3 février 2016. L’intéressé s’est opposé à sa remise, par l’Irlande, au Royaume-Uni, notamment pour des questions tenant au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne.

La High Court (Haute Cour, Irlande) a rejeté tous les griefs soulevés par l’individu en question, sauf ceux concernant les conséquences du Brexit. Elle demande donc à la Cour de justice de préciser si, à la lumière du fait que, le 29 mars 2017, le Royaume-Uni a notifié son intention de se retirer de l’Union et au vu des incertitudes quant aux accords qui pourraient être en vigueur après le retrait du Royaume-Uni, elle est tenue de refuser la remise au Royaume-Uni d’une personne faisant l’objet d’un mandat d’arrêt, et ce même si la remise était par ailleurs obligatoire.

La Cour rappelle en premier lieu que, au vu du principe fondamental de la confiance mutuelle entre les États membres, qui sous-tend la décision-cadre sur le mandat d’arrêt européen, l’exécution du mandat constitue le principe. La Cour affirme que le refus d’exécution une exception qui doit faire l’objet d’une interprétation stricte.

La Cour souligne, en deuxième lieu, que la notification par un État membre de son intention de se retirer de l’Union conformément à l’article 50 du traité sur l’Union n’a pas pour effet de suspendre l’application du droit de l’Union dans cet État membre. Il en résulte que les dispositions de la décision-cadre ainsi que les principes de confiance et de reconnaissance mutuelles inhérents à cette dernière restent pleinement en vigueur dans cet État jusqu’à son retrait effectif de l’Union.

La Cour conclut donc que la seule notification par un État membre de son intention de se retirer de l’Union n’est pas une circonstance « exceptionnelle » susceptible de justifier un refus d’exécuter un mandat émis par cet État membre16. Une telle conséquence constituerait une suspension unilatérale des dispositions de la décision-cadre et serait contraire à son libellé selon lequel il appartient au Conseil européen de constater une violation, dans l’État membre d’émission, des principes énoncés à l’article 2 du traité sur l’Union aux fins de la suspension du mandat d’arrêt17.

C’est strictement la même philosophie que l’on retrouve dans la décision du 10 décembre 2018. C’est en se fondant davantage sur la spécificité de l’Union européenne et de l’article 50 déjà mentionné que sur la convention de Vienne que la Cour se positionne. L’avocat général avait cependant mené une réflexion sur la possibilité de se fonder sur cette convention pour se prononcer sur la révocation de la procédure de retrait. Ainsi, l’avocat général rappelle que le traité sur l’Union européenne est un traité international conclu entre États et, en même temps, un acte constitutif d’une organisation internationale qu’est l’Union européenne. En tant que tel, il serait soumis à la convention de Vienne, en vertu de l’article 5 de ladite convention. Cependant il importe de rappeler que l’Union n’est pas partie à la convention de Vienne et que plusieurs de ses États membres ne le sont pas non plus. Par conséquent, les dispositions de la convention de Vienne relatives au retrait d’un traité et à la révocation éventuelle dudit retrait, en particulier son article 68, ne sont pas applicables en droit de l’Union en tant que règles internationales à caractère conventionnel. Il reste aussi que les règles coutumières de droit international lient les États membres et l’Union européenne et peuvent être une source de droits et d’obligations en droit de l’Union18.L’avocat général exprime des réserves quant à la possibilité de qualifier de règle coutumière de droit international la règle de la révocabilité des notifications de retrait d’un traité, qui figure à l’article 68 de la convention de Vienne, et estime donc qu’il n’est pas possible de l’utiliser comme base juridique permettant à un État membre de se retirer de l’Union en dehors de la procédure prévue à l’article 50 du traité.

Cet article comporte en effet une clause expresse qui doit s’interpréter comme une règle spéciale, par rapport aux règles conventionnelles des articles de la convention de Vienne relatifs au droit international en la matière. Par conséquent, le retrait d’un État membre des traités instituant l’Union doit, en principe, être effectué conformément aux dispositions de l’article 50. Les dispositions internationales peuvent cependant servir d’éclairage utile en cas de situation non expressément prévue par l’article 50 dédié au retrait d’un État membre. Or c’est justement le cas de la question de la révocabilité des notifications de retrait, sur laquelle l’article 50 du traité est muet19.

La Cour a utilisé les règles de la convention de Vienne relatives à l’interprétation des traités, en particulier ses articles 31 et 32, pour clarifier le sens des dispositions des traités instituant l’Union. Dans son arrêt du 15 septembre 2011, Commission/Slovaquie20, la Cour a en effet déclaré que « selon une jurisprudence constante, l’article 307, premier alinéa, CE, a pour objet de préciser, conformément aux principes de droit international, tels qu’ils résultent notamment de l’article 30, paragraphe 4, sous b), de la convention de Vienne sur le droit des traités, du 23 mai 1969, que l’application du traité CE n’affecte pas l’engagement par l’État membre concerné de respecter les droits des pays tiers résultant d’une convention antérieure et d’observer ses obligations correspondantes »21.

Elle les utilise aussi concernant des traités internationaux conclus par l’Union avec des pays tiers, des règles de droit dérivé22. Elle l’utilise encore à propos des traités bilatéraux entre États membres lorsqu’un différend lui est soumis en vertu d’un compromis (article 273 du traité sur le fonctionnement de l’Union)23.

Dans le cas présent, il convient d’interpréter l’article 50 du traité sur l’Union, qui régit le droit de retrait. Une telle option, de même que la révision – en vertu de l’article 48 du traité sur l’Union européenne −, l’adhésion – en vertu de son article 49 – et la ratification – en vertu de son article 54 − des traités constitutifs de l’Union, est liée à l’origine de ceux-ci et constitue une question typique du droit international.

L’article 50, dont le libellé s’inspire des articles 65 à 68 de la convention de Vienne, apparaît comme une loi spéciale par rapport aux règles générales, en ce qui concerne les règles générales du droit international sur le retrait des traités, mais non pas une disposition autosuffisante régissant de manière exhaustive chacun des détails du processus du retrait. Rien n’empêche donc, selon l’avocat général, pour combler les lacunes de l’article 50, d’examiner l’article 68 de la convention de Vienne, même s’il ne reflète pas, stricto sensu, une règle coutumière de droit international24.

Pour apporter des réponses à la question posée, la Cour rappelle que cette procédure comprend, premièrement, la notification au Conseil européen de l’intention de retrait, deuxièmement, la négociation et la conclusion d’un accord fixant les modalités du retrait en tenant compte des relations futures entre l’État concerné et l’Union et, troisièmement, le retrait proprement dit de l’Union à la date de l’entrée en vigueur de cet accord ou, à défaut, deux ans après la notification effectuée auprès du Conseil européen, sauf si ce dernier, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai. L’article 50, paragraphe 2, du traité sur l’Union fait référence à l’article 218, paragraphe 3, traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, selon lequel la Commission présente des recommandations au Conseil, qui adopte une décision autorisant l’ouverture des négociations et désignant le négociateur ou le chef de l’équipe de négociation de l’Union.

L’article 50, paragraphe 2, du traité sur l’Union définit ainsi le rôle de différentes institutions dans la procédure à suivre pour la négociation et la conclusion de l’accord de retrait. La Cour rappelle que cette conclusion qui requiert un vote à la majorité qualifiée du Conseil après approbation du Parlement européen.

L’article 50 du traité sur l’Union fixe également, à son paragraphe 3, la prise d’effet du retrait de l’État membre concerné de l’Union en disposant que les traités cessent d’être applicables à cet État membre à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification par ledit État membre de son intention de retrait. Ce délai maximal de deux ans à partir de cette notification s’applique sous réserve d’une décision du Conseil européen, prise à l’unanimité de ses membres et en accord avec l’État membre concerné, de le proroger.

Il importe de rappeler qu’après son retrait de l’Union, l’État membre concerné peut à nouveau demander à adhérer à celle-ci, en application de la procédure visée à l’article 49 du traité sur l’Union.

La Cour se livre alors à une analyse de la philosophie de l’article 50 du traité qui, selon elle, poursuit un double objectif, à savoir, d’une part, consacrer le droit souverain d’un État membre de se retirer de l’Union et, d’autre part, mettre sur pied une procédure visant à permettre qu’un tel retrait s’opère de façon ordonnée. L’expérience qui se déroule, en forme de cas pratique réel, incarné par la demande du Royaume-Uni, en atteste, nonobstant les difficultés politiques à trouver un accord. En d’autres termes, à l’ordre juridique recherché par l’article 50 répond le réalisme politique de trois types d’entités juridiques en présence : l’Union européenne en tant que sujet de droit, représentée, notamment, et seulement pour les négociations, par l’ancien commissaire européen, Michel Barnier, mais aussi par les autres institutions européennes, les États membres pris chacun individuellement, et l’auteur de la demande de retrait, le Royaume-Uni.

Selon l’avocat général25, le caractère souverain du droit de retrait consacré à l’article 50, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne milite en faveur de l’existence d’un droit pour l’État membre concerné, tant qu’un accord de retrait conclu entre l’Union et cet État membre n’est pas entré en vigueur ou, à défaut, tant que le délai de deux ans prévu à l’article 50, paragraphe 3, du traité, éventuellement prorogé conformément à cette dernière disposition, n’a pas expiré, de révoquer la notification de son intention de se retirer de l’Union.

En l’absence de disposition expresse régissant la révocation de la notification de l’intention de retrait, cette révocation est subordonnée au respect des règles prévues à l’article 50, paragraphe 1, du traité sur l’Union pour le retrait lui-même, de telle sorte qu’elle peut être décidée unilatéralement, conformément aux règles constitutionnelles de l’État membre concerné.

La révocation par un État membre, avant l’intervention de l’une des échéances prévues par l’article 50, de la notification de son intention de retrait reflète une décision souveraine de cet État de conserver le statut d’État membre de l’Union, statut que, selon la Cour, ladite notification n’a pas eu pour conséquence d’interrompre ou d’altérer, sous la seule réserve des dispositions de l’article 50, paragraphe 4, du traité sur l’Union26.

Selon la Cour, une telle révocation se distingue en cela fondamentalement d’une éventuelle demande par laquelle l’État membre concerné vise à obtenir du Conseil européen qu’il proroge le délai de deux ans visé à l’article 50, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne. C’est la raison pour laquelle la Cour rejette le raisonnement soutenu par la Commission et le Conseil tendant à une certaine analogie entre cette révocation et une telle demande de prorogation27.

La Cour lie son raisonnement au fait que, le statut de citoyen de l’Union ayant vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres28, l’éventuel retrait d’un État membre de l’Union est de nature à affecter de manière considérable les droits de tous les citoyens de l’Union, y compris, notamment, leur droit à la libre circulation en ce qui concerne tant les ressortissants de l’État membre concerné que ceux des autres États membres. Enfin, un tel refus équivaudrait de fait à une expulsion indirecte de l’Union, alors que rien dans l’article 50 du traité ne permet de penser que la procédure de retrait pourrait devenir un moyen d’expulsion d’un État membre. Au surplus, lors de la convention sur l’avenir de l’Europe, un amendement a été rejeté qui proposait de compléter le droit de retrait volontaire des États membres par un droit d’expulser de l’Union les États membres violant de façon continue les valeurs de celle-ci29.

Dans ces conditions, la Cour estime que si un État ne peut être contraint d’adhérer à l’Union contre sa volonté, il ne peut pas non plus être contraint de se retirer de l’Union contre sa volonté. C’est ainsi que la Cour dessine les contours d’une nouvelle facette de la souveraineté de l’État membre, la souveraineté dans le retrait30.

B – La souveraineté dans le retrait

La Cour met en évidence la faille du raisonnement qui rendrait inéluctable le retrait en cas d’intention notifiée et avant le délai prescrit par l’article 50. En effet, comme elle le souligne, si la notification de l’intention de retrait devait conduire inéluctablement au retrait de l’État membre concerné à l’issue de la période prévue à l’article 50, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne, cet État membre pourrait être contraint de quitter l’Union contre sa volonté, telle qu’exprimée à l’issue d’un processus démocratique conforme à ses règles constitutionnelles, de revenir sur sa décision de se retirer de l’Union et, partant, de demeurer membre de celle-ci.

Or selon la Cour, un tel résultat serait contraire aux objectifs et aux valeurs rappelées aux points 61 et 62 du présent arrêt. En particulier, il serait contraire à l’objet des traités consistant à créer une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe de contraindre au retrait un État membre qui, ayant notifié son intention de se retirer de l’Union conformément à ses règles constitutionnelles et au terme d’un processus démocratique, décide de révoquer la notification de cette intention dans le cadre d’un tel processus31.

La Cour va jusqu’à rappeler la genèse de l’article 50 du traité sur l’Union et offrir un parallèle avec la convention de Vienne sur le droit des traités.

S’agissant de la genèse de l’article 50, cette dernière va de nouveau dans le sens d’une interprétation de cette disposition en ce sens qu’un État membre est en droit de révoquer unilatéralement la notification de son intention de se retirer de l’Union. En effet, il convient selon la Cour de relever que les termes de cet article reprennent en grande partie ceux d’une clause de retrait de l’Union qui figurait, pour la première fois, dans le projet de traité établissant une constitution pour l’Europe. Or, alors qu’à l’occasion de la rédaction de cette clause, des amendements avaient été proposés afin de permettre l’expulsion d’un État membre, d’éviter le risque d’abus au cours de la procédure de retrait ou encore de rendre plus difficile la décision de retrait, ces amendements avaient tous été rejetés au motif, expressément formulé dans les commentaires du projet, qu’il convenait de sauvegarder le caractère volontaire et unilatéral de la décision de retrait.

Il découle de ces éléments que la notification par un État membre de son intention de retrait ne saurait conduire inéluctablement au retrait de cet État membre de l’Union. Au contraire, un État membre qui est revenu sur sa décision de se retirer de l’Union est en droit de révoquer ladite notification tant qu’un accord de retrait conclu entre cet État membre et l’Union n’est pas entré en vigueur ou, à défaut d’un tel accord, tant que le délai de deux ans prévu à l’article 50, paragraphe 3, du traité, éventuellement prorogé conformément à cette dernière disposition, n’a pas expiré.

S’agissant des stipulations de la convention de Vienne sur le droit des traités, qui a été prise en compte lors des travaux préparatoires du traité établissant une constitution pour l’Europe. En effet, dans l’hypothèse où un traité autorise un retrait en vertu de ses dispositions, l’article 68 de cette convention précise notamment, en des termes clairs et inconditionnels, qu’une notification de retrait, telle que prévue aux articles 65 et 67 de ladite convention, peut être révoquée à tout moment avant qu’elle ait pris effet. Précisément, l’avocat général apporte une série d’éléments pouvant servir de réflexion aux bases internationales du droit de retrait et d’éventualité d’abandon du retrait. La réglementation des traités internationaux étant fondée sur le principe pacta sunt servanda, consacré à l’article 26 de la convention de Vienne, les États se sont montrés réticents à accepter le droit de retrait unilatéral d’un État partie à un traité international. L’article 42 de la convention de Vienne dispose donc que « l’extinction d’un traité, sa dénonciation ou le retrait d’une partie ne peuvent avoir lieu qu’en application des dispositions du traité ou de la présente convention ». La possibilité de se retirer d’un traité est expressément prévue dans la convention de Vienne : l’article 54 autorise le retrait d’un État partie « conformément aux dispositions du traité » en question ou « à tout moment, par consentement de toutes les parties, après consultation des autres États contractants » ; l’article 56 dispose que, si un traité ne prévoit pas expressément qu’on puisse le dénoncer ou s’en retirer, il ne peut faire l’objet d’une dénonciation ou d’un retrait que s’il entrait dans l’intention des parties d’admettre la possibilité d’un retrait, ou que si le droit de retrait peut être déduit de la nature du traité.

La pratique internationale du retrait unilatéral des traités multilatéraux n’a pas été très abondante, mais les cas n’ont pas manqué. Ces dernières années, cette pratique s’est accrue en raison des réticences manifestées par certains gouvernements, qui ont exprimé une opposition aux traités internationaux et à la participation aux organisations internationales.

Il est également arrivé, ainsi que le souligne l’avocat général dans ses conclusions, que des États se retirent d’un traité pendant une certaine période, avant d’y adhérer de nouveau ultérieurement. Les pays communistes européens ont, au début de la guerre froide, été les protagonistes de l’un des plus importants de ces cas de figure, lorsqu’ils ont quitté l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (Unesco). Les traités constitutifs des deux organisations internationales ne comportant pas de clause de retrait, les États occidentaux avaient prétendu qu’un tel retrait était subordonné au consentement des autres États parties. À l’appui de leur thèse, les pays communistes ont soutenu, en tant que principe général du droit international, que les États ne peuvent être contraints de rester parties à un traité contre leur gré32.

À la suite de ces événements, l’acte constitutif de l’Unesco a été amendé de manière à y introduire une disposition consacrant le droit unilatéral de retrait. Cette clause a été utilisée par le Royaume-Uni, qui a ainsi quitté l’Unesco le 31 décembre 1985 et y a adhéré de nouveau le 1er juillet 1997 et par les États-Unis, qui s’en sont retirés le 31 décembre 1984 et l’ont réintégré le 3 octobre 2003. En 2017, les États-Unis se sont une nouvelle fois retirés de cette organisation internationale, de même qu’Israël33.

À titre d’exemple récent, on peut relever que le 19 août 2009, le gouvernement du Panama a notifié son retrait du traité établissant le Parlement centraméricain et d’autres institutions politiques (Parlacen), en invoquant, à l’appui de ce retrait, l’article 54, sous b), de la convention de Vienne. Face au refus des membres du Parlacen, le gouvernement panaméen a demandé à l’Assemblée nationale panaméenne d’adopter la loi n° 78 du 11 décembre 2011, qui faisait écho à cette notification et proposait l’annulation des instruments panaméens de ratification dudit traité. La Cour suprême de justice du Panama a toutefois déclaré cette loi inconstitutionnelle, dans la mesure où elle violait l’article 4 de la constitution panaméenne (« la République du Panama respecte les règles du droit international »), puisque le traité Parlacen ne comportait pas de clause expresse de retrait et qu’un tel retrait n’était pas possible conformément aux articles 54 et 56 de la convention de Vienne. En conséquence de cet arrêt, la notification du retrait panaméen a été révoquée et ce pays a de nouveau participé au Parlacen34.

À l’aune de ces réflexions et rappels, la Cour donne son point de vue sur la proposition du Conseil et de la Commission de soumettre le droit pour l’État membre concerné de révoquer la notification de son intention de retrait à une approbation par le Conseil européen, à l’unanimité. Selon la Cour, une telle exigence transformerait un droit unilatéral souverain en un droit conditionnel soumis à une procédure d’approbation. Or, une telle procédure d’approbation serait incompatible avec le principe selon lequel un État membre ne saurait être contraint de se retirer de l’Union contre sa volonté.

La Cour conclut donc de cet ensemble de prémisses et interprétations des traités, en premier lieu, que, tant qu’un accord de retrait conclu entre l’Union et l’État membre concerné n’est pas entré en vigueur ou, à défaut d’un tel accord, tant que le délai de deux ans prévu à l’article 50, paragraphe 3, du traité sur l’Union, éventuellement prorogé conformément à cette dernière disposition, n’a pas expiré, cet État membre, qui dispose, sous réserve de l’article 50, paragraphe 4, du traité sur l’Union, de tous les droits et reste soumis à toutes les obligations prévus par les traités, conserve la faculté de révoquer de manière unilatérale la notification de son intention de retrait de l’Union, conformément à ses règles constitutionnelles.

La Cour s’aventure enfin, dans les derniers points de son arrêt, à donner un mode d’emploi à ce que l’on pourrait appeler l’exit de l’exit, faute pour le traité, de l’avoir prévu. Selon elle, et l’interprétation des traités qu’elle formule, il est nécessaire que la révocation de la notification de l’intention de retrait, d’une part, soit adressée par écrit au Conseil européen et, d’autre part, soit univoque et inconditionnelle, en ce sens qu’elle ait pour objet de confirmer l’appartenance de l’État membre concerné à l’Union dans des termes inchangés quant à son statut d’État membre, ladite révocation mettant fin à la procédure de retrait35.

Ainsi, en réponse à la question qui lui était posée, la Cour juge que l’article 50 du traité sur l’Union doit être interprété en ce sens que, lorsqu’un État membre a notifié au Conseil européen, conformément à cet article, son intention de se retirer de l’Union, ledit article permet à cet État membre, tant qu’un accord de retrait conclu entre ledit État membre et l’Union n’est pas entré en vigueur ou, à défaut d’un tel accord, tant que le délai de deux ans prévu au paragraphe 3 de ce même article, éventuellement prorogé conformément à ce paragraphe, n’a pas expiré, de révoquer unilatéralement, de manière univoque et inconditionnelle, cette notification par un écrit adressé au Conseil européen, après que l’État membre concerné a pris la décision de révocation conformément à ses règles constitutionnelles. Une telle révocation a pour objet de confirmer l’appartenance de cet État membre à l’Union dans des termes inchangés quant à son statut d’État membre, ladite révocation mettant fin à la procédure de retrait36.

Cette interprétation de l’article 50 n’était pas partagée par le Conseil et la Commission qui, au lieu de percevoir la dimension éminemment unilatérale de l’article 50 du traité, cantonnaient la dimension unilatérale à la première phase du dispositif. Les étapes au cours desquelles la négociation est menée entre l’État demandeur de sortir et les institutions européennes apparaissaient, dans les arguments de la Commission et du Conseil, comme régie par une dimension plus « conventionnelle » et bilatérale. Cette argumentation repose en partie sur une certaine interprétation des traités mais aussi sur des craintes qu’une interprétation, par trop « souverainiste » du processus de sortie, puisse conduire à des abus. Ces arguments n’ont pas été retenus par la Cour, qui a suivi l’avocat général.

En premier lieu, cette souveraineté n’est pas sans limite, car on peut déduire de l’article 50, paragraphe 3, du traité sur l’Union l’existence d’un délai pour la révocation de la notification de l’intention de se retirer. Une telle révocation n’est envisageable que dans le délai de négociation de deux ans qui s’ouvre avec la notification au Conseil européen de l’intention de se retirer. Logiquement, une fois conclu l’accord de retrait, qui suppose l’approbation des deux parties, la révocation de la notification devient impossible, puisque celle-ci a alors effectivement déjà produit tous ses effets37. C’est-à-dire que l’on ne se situe plus face à un État membre mais face à un État tiers, quand bien même des accords d’association étroite seraient actés.

Une autre limite à l’exercice du droit de révocation unilatérale est celle qui découle des principes de bonne foi et de coopération loyale, selon l’article 4, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne. La Commission et le Conseil ont précisément souligné que le fait d’autoriser la révocation unilatérale pourrait conduire à un abus de la procédure prévue à l’article 50. Selon l’argumentaire de ces deux institutions, la révocabilité permettrait à l’État membre de négocier son accord de retrait en bénéficiant d’une position avantageuse à l’égard des institutions de l’Union et des autres États membres, puisque celui-ci pourrait révoquer sa notification et arrêter les négociations si elles ne lui sont pas favorables. Dans le même ordre de risque, la Commission et le Conseil s’inquiétaient de ce que l’État membre pourrait réintroduire la notification de son intention de se retirer, ce qui ouvrirait une nouvelle période de négociation de deux ans. Pour le Conseil, l’État membre prolongerait ainsi la période de négociation en contournant l’article 50, qui donne au Conseil européen le pouvoir de décider, à l’unanimité, de proroger cette période. La possibilité de révocations tactiques irait, selon la Commission, à l’encontre de la logique de la procédure prévue à l’article 50 du traité. L’avocat général a écarté ces arguments. Selon lui, la possibilité d’abuser d’un droit ou de le détourner ne constitue pas, de façon générale, un motif pour nier l’existence dudit droit. Ce qu’il convient de faire, c’est de lutter contre les abus en utilisant les instruments juridiques appropriés38.

Par ailleurs, le remède à l’abus du droit de révocation réside dans le principe général d’interdiction des pratiques abusives, consacré par la Cour, dont il ressort que les justiciables ne sauraient frauduleusement ou abusivement se prévaloir des normes du droit de l’Union et que l’application de la réglementation de l’Union ne saurait être étendue jusqu’à couvrir les pratiques abusives d’opérateurs économiques. Ce principe général pourrait s’appliquer dans le cadre de l’article 50 du traité sur l’Union, si un État membre se livrait à une pratique abusive en recourant à des notifications et révocations successives afin d’améliorer les conditions de son retrait de l’Union.

Enfin, les risques d’utiliser le lancement d’une procédure « article 50 » à des fins de chantage ou de tactique sont aussi écartés par l’avocat général. En premier lieu, il se fonde sur la circonstance que la question posée en 2018 à la Cour ne ressemble en rien à une démarche de ce type. Or la Cour, si elle rejette la dimension hypothétique de la révocation dans l’affaire ici en cause, elle ne saurait aller au-delà de ce qui lui est demandé dans la question préjudicielle. En d’autres termes, seule une deuxième procédure de sortie pourrait laisser penser à un détournement de procédure. Enfin, de manière pratique, une telle tactique ou un tel détournement seraient délicats à mettre en œuvre par les États. Comme il a été dit plus haut, la révocation est une décision que l’État membre sortant a dû prendre conformément à ses règles constitutionnelles. Puisqu’il s’agit de renverser une décision constitutionnelle antérieure, le changement nécessitera une modification de la majorité gouvernementale, la convocation d’un référendum, une déclaration de la plus haute juridiction du pays annulant la décision de retrait, ou toute autre action dont la mise en œuvre sera difficile et exigera de longues et complexes procédures juridiques. L’obligation de décider la révocation conformément à ses règles constitutionnelles est donc un filtre dissuasif pour éviter que la procédure de retrait de l’article 50 du traité ne fasse l’objet de pratiques abusives au moyen de telles révocations tactiques39.

En conclusion, cet arrêt, rappelons-le, rendu en grande chambre, apporte une réponse quant à l’interprétation de l’article 50, mais nous semble aller encore au-delà, et participer de la qualification juridique de l’Union européenne. La Cour poursuit sa longue tradition de jurisprudence téléologique, c’est-à-dire façonnée en fonction des objectifs fixés par les traités. Or au cœur des arguments développés par la Cour se trouve celui inhérent à la citoyenneté de l’Union. Depuis l’origine de la construction d’abord dite communautaire, puis européenne depuis la substitution de l’Union aux communautés, le principe d’une « union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe » est affirmé solennellement dans le préambule des traités. C’est cette philosophie qui est à l’œuvre dans la construction de l’interprétation du silence de l’article 50 en la matière. Au-delà de cette interprétation, il est remarquable d’observer, en filigrane, le lien entre souveraineté de l’État et unité de l’Union. C’est le principe même de souveraineté qui conduit la Cour à retenir cette interprétation de l’article 50. Parce que la décision de se retirer est une décision souveraine, qui ne peut être menée que selon les règles constitutionnelles de l’État membre demandeur, alors celle de renoncer à se retirer doit suivre le principe du parallélisme des formes et des procédures à travers le prisme de la souveraineté. Si le prisme de la souveraineté avait été écarté au profit de la thèse défendue par le Conseil et la Commission, alors le même principe de parallélisme des formes et des procédures aurait pu conduire à une révocation non plus fondée sur la seule décision souveraine de l’État mais sur un accord entre l’État et les acteurs prévus à l’article 50. La souveraineté de l’État est ici mise au service de la plus grande chance possible laissée à l’Union de ne pas voir sortir l’un de ses membres. En revanche, cette souveraineté ou plutôt cette liberté de changer d’avis se voit limitée par la date couperet, qui, elle, est bel et bien fixée par l’article 50. Si au terme des deux ans, soit dans le cas du Brexit, le 29 mars 2019, le Royaume-Uni n’a pas annoncé de révocation du retrait, alors le retrait aura lieu et la seule façon de revenir serait de déposer une nouvelle demande d’adhésion. C’est en tout cas ce que disent les traités, mais comme le droit européen a déjà pu le montrer, les États et les institutions savent innover juridiquement, ici par un traité supplémentaire, là par une révision des traités, si l’intérêt général le commande. La date du 29 mars 2019 se rapprochant, les hypothèses devraient se préciser rapidement.