Italie : vers une stricte séparation du siège et du parquet ?

Les 22 et 23 mars prochains, les Italiens se prononceront par référendum sur une réforme constitutionnelle portée par le gouvernement de Giorgia Meloni et visant des changements importants dans l’organisation du système judiciaire transalpin. Le cœur de cette réforme concerne l’introduction d’une stricte séparation des carrières entre le siège et le parquet. Cette réforme ne peut pas se limiter à un débat « technique », car elle concerne l’équilibre entre les divers pouvoirs au sein de l’État italien. Elle pourrait aussi, en raison des fortes ressemblances historiques, politiques et juridiques entre les deux pays, inspirer un jour une réforme analogue en France.

Des clivages politiques tranchés

Le texte en question a déjà été approuvé par le Parlement italien, mais pas avec la majorité des 2/3 nécessaire pour valider une modification de la constitution. C’est pour ce motif que le recours au référendum a été rendu nécessaire. Aucun « quorum » quelconque d’électeurs n’est exigé : si en mars le « oui » l’emporte, la loi constitutionnelle sera adoptée, si le « non » est majoritaire, elle sera rejetée.

Les forces politiques favorables au « oui » sont, pour l’essentiel, les trois partis constituant l’actuel gouvernement, à savoir Fratelli d’Italia de Giorgia Meloni (héritier du parti ouvertement post-fasciste MSI), Forza Italia (fondé par Silvio Berlusconi) et La Lega de Matteo Salvini (héritière de la Lega del Nord qui réclamait la scission des régions riches de l’Italie du nord). Les opposants sont pour l’essentiel les formations de gauche : le Partito Democratico (héritier de l’ancien Partito Comunista Italiano), le Movimento 5 Stelle (selon les critères français, politiquement inclassable) et d’autres moins importants, tels que l’Alleanza Verdi e Sinistra. Mais il existe des minorités au sein des diverses formations, plus ou moins significatives, qui ont annoncé refuser de suivre les consignes de vote de leurs partis.

L’ANM, Associazione Nazionale dei Magistrati (qui n’est pas un syndicat, et qui regroupe 96% des magistrats), ainsi que le plus important syndicat italien, la CGIL (qu’on peut considérer comme proche de la CGT française) ont aussi appelé à voter « non ».

Jusqu’à quel point les électeurs se prononceront en fonction de la problématique juridique – assez « pointue », il faut bien le reconnaître – ou bien selon des de critères relevant de la politique générale, en sachant que le gouvernement Meloni bénéficie d’une popularité certaine ? Difficile à dire. En tout état de cause, actuellement, les sondages prévoient une large victoire du « oui », avec un score évalué à 55% mais qui semble avoir tendance à s’éroder.

Le contenu : la volonté d’établir une stricte séparation des carrières

Au centre des débats, on trouve le principe de la consécration de la séparation des carrières des magistrats : les « giudicanti » (dans le langage juridique français, les magistrats du siège) et les « requirenti » (ceux relevant du ministère public). Jusqu’à présent, en Italie (comme en France d’ailleurs) les magistrats sortant de l’école de la magistrature pouvaient passer d’une fonction à l’autre au cours de leur carrière : le référendum prévoit que cette passerelle sera abolie, et que les magistrats devront choisir de manière définitive de faire toute leur carrière dans une fonction ou bien dans l’autre.

Corollaire de cette séparation des carrières, le texte prévoit des modifications importantes dans l’organisation judiciaire. Actuellement (et ce depuis 1948), les magistrats italiens sont gérés (comme en France), par une institution unique, le « Consiglio superiore della Magistratura », composé par 2/3 de magistrats élus par leurs pairs, et par un tiers d’avocats et de professeurs universitaires de droit, élus par le Parlement. Ce conseil dispose de toute autorité en matière de promotion, mutation et discipline. Le référendum prévoit de le supprimer, et de le remplacer par trois nouveaux conseils : un pour la « magistratura giudicante », un pour la « magistratura requirente » et un troisième, l’« Alta Corte Disciplinare » (divisée en plusieurs « collèges »), chargé plus spécialement de la discipline de l’ensemble des magistrats.

Les modalités du choix des membres de ces trois conseils seraient, aussi, modifiées. Finie l’élection, tous seraient tirés au sort, selon des modalités différentes pour les magistrats et les autres.  Les magistrats seraient donc privés de la possibilité de choisir les collègues qu’ils considéreraient comme les plus aptes à les représenter et à gérer leur profession. Les autres membres (extérieurs à la magistrature) seraient, aussi, tirés au sort, à l’intérieur d’une liste établie par les parlementaires.

Pour ce qui concerne les recours en matière de discipline, il ne serait plus possible de saisir la Cour de Cassation, mais un autre collège au sein même de l’« Alta Corte Disciplinare », composé d’autres membres que ceux qui s’étaient déjà prononcés sur l’affaire.

Les arguments favorables à la réforme

Ce changement structurel se justifierait par la nécessité de renforcer l’objectivité des juges, clarifiant la distinction entre ceux qui accusent (les « requirenti ») et ceux qui jugent (les « giudicanti »), manière d’empêcher d’éventuelles « solidarités » corporatistes inavouées entre magistrats et de renforcer auprès de l’opinion publique la confiance dans l’impartialité de la justice. Pour ce qui concerne l’organisation interne de la magistrature, la création de conseils séparés est présentée comme une volonté de garantir une plus grande autonomie entre les deux carrières, en évitant les interférences. Le tirage au sort viserait l’objectif de réduire les dynamiques associatives et corporatistes, de manière à renforcer la neutralité des magistrats.

Bien évidemment, les arguments en faveur de cette réforme ne sont pas seulement d’ordre juridique : la politique aussi pointe son nez. C’est ainsi que le 9 janvier 2026, Mme Meloni a justifié la nécessité de voter « oui » par le fait que trop souvent des magistrats annihilent par leurs décisions le travail effectué par les forces de l’ordre. Elle a ainsi suggéré qu’une « reprise en main » du pouvoir judiciaire par la sphère politique serait donc nécessaire.

Il est à noter qu’Antonio Di Pietro, (l’ancien juge d’instruction qui avait eu un rôle de premier plan dans l’opération Mani Pulite qui, dans les années 1990, avait décimé la classe politique italienne empêtrée dans des affaires de corruption)[1] s’est déclaré favorable à la réforme : « L’ANM, qu’on le veuille ou non, dans le système actuel, est à l’origine du Conseil supérieur de la magistrature. Elle est elle-même responsable de ce [projet de] système de tirage au sort. Tous les membres du Conseil supérieur de la magistrature ont été élus selon ce système. Il en résulte une véritable division, les décisions les plus importantes étant désormais prises selon la logique des courants politiques (…). Ce comportement a rendu nécessaire le tirage au sort pour le magistrat, qui n’aura ainsi plus à rendre de comptes aux courants politiques, tout en restant membre de ces derniers ».

Les arguments opposés à la réforme

Ceux qui critiquent cette réforme, insistent sur le fait que la séparation des carrières entre « giudicanti » et « requirenti » n’est pas un sujet car, de fait, elle existe déjà : en effet, un magistrat italien ne peut passer de l’une à l’autre qu’une seule fois au cours de sa carrière. Concrètement, cela ne concerne chaque année qu’une petite minorité de personnes. Si le gouvernement avait souhaité s’attaquer à ce « problème » particulier, une simple loi aurait suffi, une réforme de la constitution n’aurait pas été nécessaire. En réalité – affirment les opposants – il s’agit d’un arbre qui cache la forêt, la véritable intention de cette réforme étant de « mettre au pas » une magistrature qui, dans le passé, n’a pas hésité à s’attaquer au pouvoir politique.

C’est ainsi que le recours au tirage au sort est interprété comme la volonté d’empêcher les magistrats de choisir les représentants qui incarneraient le mieux, par leur parcours et leur personnalité, la volonté de s’opposer, si nécessaire, au pouvoir politique. De même, la constitution d’une structure chargée spécialement du pouvoir disciplinaire révélerait, aussi, la volonté de contrôler une magistrature qu’on estime trop puissante et trop autonome par rapport au pouvoir politique.

Dans le débat entre les « pour » et les « contre », s’est invité de manière assez surprenante Alessandro Barbero, un historien universitaire spécialiste du Moyen Âge, très populaire en Italie (on peut retrouver ses nombreuses conférences sur YouTube). Barbero situe cette réforme dans un cadre historique plus large, rappelant d’abord que, sous le fascisme, les fonctions disciplinaires concernant la magistrature étaient exercées par le ministre de la Justice (toujours choisi, il va de soi, parmi les plus fidèles soutiens du régime). Selon lui, c’est pour cette raison qu’en 1948, l’Assemblée Constituante a décidé de créer un Consiglio Superiore della Magistratura unique, composé d’une majorité de magistrats élus par leurs collègues, car il fallait que les citoyens soient sûrs de se trouver face à des juges « qui ne prenaient pas les ordres du gouvernement » ou qui « ne pouvaient pas être punis par le gouvernement ». Les remarques de Barbero sont-elles pertinentes ? Peut-être, mais le problème est que l’historien n’a jamais fait mystère du fait que, politiquement, il est de gauche, et donc, ipso facto, disqualifié auprès d’un grand nombre d’électeurs de droite…

Une menace véritable pour le principe de la séparation des pouvoirs ?

Quel que soit le résultat du référendum, il est nécessaire de rappeler qu’en tout état de cause l’article 104 de la Constitution ne sera pas modifié. Il énonce que « la magistrature constitue un ordre autonome et indépendant de tout autre pouvoir ». Le président[js1]  de la République Sergio Mattarella avait insisté sur ce point dans un discours adressé le 15 juin 2023 aux auditeurs de justice qui venaient d’achever leur cursus de formation : « Ces garanties, indispensables et incontestables, permettent aux juridictions d’assurer, sans contrainte, l’application impartiale de la loi. (…) C’est pourquoi il convient de rappeler – comme l’ont récemment réaffirmé les sections conjointes de la Cour de cassation – qu’interpréter les règles revient à reconnaître leur existence et leur portée effective, à l’exclusion de toute fonction directement créatrice. Dans le cadre des équilibres constitutionnels, fondés sur la séparation des pouvoirs, les juges ne sont soumis qu’à la loi, en ce sens que celle-ci constitue à la fois leur fondement et leurs limites ».

Alors… une tempête dans un verre d’eau ? Difficile d’y répondre. Si le « oui » l’emporte, il faudra sans doute attendre les lois et les décrets d’application pour mesurer la portée réelle de cette réforme constitutionnelle et savoir si son objectif était de renforcer son indépendance ou bien de la limiter.

[1] Je rappelle qu’en Italie les juges d’instruction ont été supprimés en 1989, remplacés par des « juges pour les enquêtes préliminaires » disposant de pouvoirs très réduits, l’action pénale étant depuis réservée aux procureurs de la République.