L’indépendance judiciaire face au pouvoir politique depuis 1945 : le devoir de vigilance démocratique

À l’heure où la justice fait l’objet de remises en cause parfois virulentes, où le spectre d’un « gouvernement des juges » est agité pour disqualifier certaines décisions, il est utile de revenir sur ce cheminement, de questionner la notion d’indépendance de la justice et la solidité de nos institutions démocratiques face au risque d’érosion de l’État de droit, estime Natacha Aubeneau, trésorière nationale de l’USM.

Dans un entretien au Journal du dimanche (JDD) publié fin septembre 2024, le ministre de l’Intérieur Bruno Retailleau a affirmé que « l’État de droit, ça n’est pas intangible, ni sacré », défendant ainsi une vision plus politique que juridique de l’État de droit.

Or précisément, dans une démocratie constitutionnelle, l’État de droit, entendu comme un système dans lequel les pouvoirs publics sont soumis au droit, et où les droits et libertés des individus sont garantis par des juridictions indépendantes, doit être intangible. Dans un État de droit, personne, pas même l’État, n’est au-dessus de la loi.

Admettre que l’État de droit puisse être relativisé au nom de l’efficacité politique revient à emprunter la logique des démocraties dites illibérales, où la légitimité issue des urnes tend à prévaloir sur les garanties constitutionnelles et à affaiblir les contre-pouvoirs, notamment la justice et les médias.

La séparation des pouvoirs constitue l’un des fondements essentiels de l’État de droit et de l’équilibre démocratique. Elle repose sur l’idée que, pour prévenir l’arbitraire, il faut éviter de concentrer les fonctions législative, exécutive et judiciaire entre les mêmes mains. Cette théorie, née dans la tradition politique occidentale, notamment avec Locke et Montesquieu au XVIIIᵉ siècle, s’est imposée comme un principe structurant des constitutions libérales.

En France, l’histoire contemporaine de la justice est marquée par un double mouvement : d’un côté, la construction d’outils institutionnels destinés à garantir son indépendance après les compromissions de la Seconde Guerre mondiale, de l’autre, une affirmation frileuse de l’indépendance judiciaire dans un régime politique marqué par la prééminence de l’exécutif.

À l’heure où la justice fait l’objet de remises en cause parfois virulentes, où le spectre d’un « gouvernement des juges » est agité pour disqualifier certaines décisions, il est utile de revenir sur ce cheminement, de questionner la notion d’indépendance de la justice et la solidité de nos institutions démocratiques face au risque d’érosion de l’État de droit.

Justice sous l’occupation : une justice au service du pouvoir

La période de l’Occupation est venue révéler l’urgence de consacrer l’indépendance de l’institution judiciaire.

Le 10 juillet 1940, l’Assemblée nationale accorde les pleins pouvoirs au Maréchal Pétain qui, dès le lendemain, s’attache à collaborer avec l’Allemagne nazie. Les principes républicains –liberté, égalité, fraternité – sont remplacés par de nouvelles valeurs – travail, famille, patrie. Par une loi du 14 août 1941, les magistrats sont tenus de prêter serment de fidélité à la personne du Chef de l’État. Avec la création de juridictions d’exception chargées d’appliquer des lois antirépublicaines, la justice française devient un instrument de légitimation du pouvoir et de répression contre les juifs, les communistes, les résistants ou opposants. Un seul magistrat, Paul Didier, a refusé de prêter serment à Pétain, il a été immédiatement révoqué. Ainsi, entre obéissance, conformisme, lâcheté et résistance timide, les magistrats ont appliqué de gré ou de force les lois du régime, même les plus iniques (voir le documentaire de Camille Levavasseur « La justice sous l’occupation » sorti en 2024).

Cette soumission de l’institution judiciaire a nourri, au lendemain de la Libération, le reproche d’une trop grande allégeance structurelle au pouvoir exécutif. Elle a surtout révélé une faiblesse : l’indépendance de la justice ne peut reposer sur la seule conscience individuelle des magistrats, elle exige des garanties institutionnelles solides.

1945–1958 : vers une indépendance institutionnelle

Au sortir de la guerre, s’affiche une volonté de refonder la justice sur des bases démocratiques, de la préserver des pressions extérieures, notamment politiques. La Constitution de 1946 affirme que l’autorité judiciaire est gardienne des libertés individuelles. Celle de 1958 consacre son indépendance vis-à-vis des pouvoirs législatif et exécutif : elle proclame que « le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire » (article 64).

Des institutions sont créées ou renforcées : le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), organe central des nominations et de la discipline des magistrats, garant de l’indépendance statutaire des magistrats ; le Conseil constitutionnel, organe de contrôle de la conformité des lois ; la Cour européenne des droits de l’homme, qui impose aux États le respect du droit à un tribunal indépendant et impartial.

Ces réformes traduisent une prise de conscience en réponse directe aux dérives constatées sous Vichy : la justice ne doit plus être un instrument du pouvoir politique, mais un contre-pouvoir autonome, garant de l’État de droit, sans toutefois lui reconnaître un véritable pouvoir.

Le refus d’un pouvoir judiciaire : un héritage de l’Ancien Régime

La prudence française à l’égard d’un véritable « pouvoir judiciaire » s’explique en partie par l’histoire.

Sous l’Ancien Régime, les parlements, juridictions souveraines qui rendaient la justice au nom du roi, intervenaient dans la sphère politique en adressant des remontrances au roi et en freinant certaines réformes. De 1648 à 1789, les tensions entre le pouvoir royal et les parlements opposent ainsi les magistrats, qui cherchent à limiter certaines décisions du roi, à une monarchie qui veut affirmer son autorité absolue. La justice d’alors laissait une grande place à l’arbitraire, notamment par le recours aux lettres de cachet, ordres personnels du roi permettant de faire emprisonner, interner ou exiler une personne sans procès. Les parlements pouvaient statuer en équité et pas seulement en vertu du droit.

Contestés tant par le pouvoir royal que par le peuple, les révolutionnaires leur reprochant de contrarier l’expression de la volonté générale par leurs remontrances, les parlements ont été dissous en 1790. Pour prévenir tout risque de « gouvernement des juges », la loi des 16 au 24 août 1790 a consacré une séparation rigoureuse entre les autorités administratives et judiciaires et interdit aux magistrats de troubler l’action des pouvoirs publics. Cette défiance initiale a durablement façonné la culture institutionnelle française.

C’est dans cet héritage que s’inscrit la Ve République, qui accorde une place centrale au pouvoir exécutif, renforcé en 1962 avec l’élection du président de la République au suffrage universel direct qui a fait évoluer le régime vers une pratique semi-présidentielle. La Constitution de 1958 consacre l’indépendance de « l’autorité judiciaire », terme traduisant la volonté de ne pas ériger la justice en troisième pouvoir comparable au législatif ou à l’exécutif, tout en garantissant son indépendance dans sa mission propre : appliquer la loi et protéger les libertés.

Les évolutions contemporaines (rôle des juridictions administratives, développement du contrôle de constitutionnalité, contrôle de conventionnalité, introduction de la question prioritaire de constitutionnalité) ont progressivement renforcé le rôle du juge, qui aujourd’hui, qu’il soit judiciaire, constitutionnel ou européen, exerce une véritable fonction de contre-pouvoir dans l’équilibre institutionnel.

Les standards européens : l’indépendance comme pilier de l’État de droit

Un ensemble de normes relatives à l’indépendance du pouvoir judiciaire a été développé à partir des années 1950 au niveau européen mais aussi international.

Au niveau européen, la Cour européenne des droits de l’homme, sur le fondement de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui garantit l’accès à un tribunal indépendant et impartial et le droit à un procès équitable, a précisé les critères de l’indépendance : mode de nomination des magistrats, garanties contre les pressions extérieures, apparence d’indépendance, liberté d’expression, indépendance matérielle. La Recommandation n° R(94)12 du Comité des Ministres, les avis du Conseil consultatif des juges européens (notamment sur l’indépendance, l’inamovibilité, le Conseil de la justice et la qualité des décisions), ainsi que la Charte européenne sur le statut des juges constituent des références majeures. À cela s’ajoutent les travaux spécifiques de la Commission de Venise ou de la commission pour l’efficacité de la justice (CEPEJ).

La Cour de Justice de l’Union européenne, créée en 1952 à Luxembourg, joue également un rôle majeur en sanctionnant les États qui ne respectent pas l’indépendance judiciaire au visa notamment de l’article 19 du traité de l’UE et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’UE. Par un arrêt Associação Sindical dos Juízes Portugueses (2018), elle affirme ainsi que l’indépendance judiciaire est une exigence structurelle de l’État de droit au sens de l’article 19 TUE. Elle protège notamment les juges contre les pressions politiques, disciplinaires, les modifications arbitraires de leur statut ou les atteintes à leur rémunération.

Sur le plan international, plusieurs textes soutiennent l’indépendance judiciaire et les droits fondamentaux, en cohérence avec les standards européens : la Charte des Nations Unies (1945), qui engage les États à garantir la justice et les droits de l’homme sans discrimination ; les Principes fondamentaux sur l’indépendance de la magistrature (1985) et les Principes de Bangalore (2002) sur la déontologie judiciaire ; la Déclaration universelle des droits de l’homme, qui assure l’égalité devant la loi, la présomption d’innocence et le droit à un procès équitable devant un tribunal impartial ; ou encore, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui garantit un jugement dans un délai raisonnable.

L’indépendance judiciaire est une condition essentielle de la confiance démocratique et de l’égalité devant la loi. C’est ainsi qu’elle est présentée aussi dans la charte de déontologie des magistrats français.

L’indépendance selon la Charte de déontologie du CSM

La Charte de déontologie des magistrats de l’ordre judiciaire (à lire ici), adoptée par le Conseil supérieur de la magistrature dans la droite ligne de ce qui s’appelait auparavant le recueil des obligations déontologiques des magistrats, rappelle que l’indépendance, proclamée par l’article 64 de la Constitution, constitue « l’une des composantes essentielles de l’État de droit » ; qu’elle est, pour la société, la condition de la confiance dans la justice ; pour le justiciable, la garantie d’un procès équitable ; pour le magistrat, la condition de sa légitimité.

La Charte insiste sur un double fondement, à la fois institutionnel et statutaire (conditions de recrutement et de nomination, déroulement de carrière, inamovibilité du siège) mais aussi personnel et éthique : le magistrat exerce « libre de toute influence ou pression », sans chercher à plaire, sans craindre une sanction, et sans espérer d’avantage personnel. Elle précise que le juge « ne reçoit, accepte ou présuppose aucune instruction de la part de quelque autorité ou entité que ce soit » et qu’il veille, y compris dans sa vie privée, à éviter tout comportement susceptible de faire naître un doute sur son indépendance.

L’indépendance est indissociable de l’impartialité : l’absence d’indépendance compromet nécessairement la capacité à juger en appliquant la loi de manière égale pour tous.

La Charte offre ainsi une définition exigeante, qui rejoint celle des standards européens et internationaux : l’indépendance judiciaire n’est pas un privilège corporatiste des magistrats, mais une obligation éthique et institutionnelle au service du justiciable, une garantie essentielle du droit fondamental à un procès équitable et, plus largement, de l’État de droit.

Les fragilités du modèle français

Au regard de ces standards, la France présente des atouts incontestables : inamovibilité des juges du siège, Conseil supérieur de la magistrature doté de compétences élargies, contrôle juridictionnel efficient, ancrage européen. Mais des fragilités subsistent.

• Le statut du parquet : le ministère public demeure hiérarchiquement lié au garde des Sceaux. Si les instructions individuelles ont disparu, le lien structurel avec l’exécutif interroge au regard des exigences européennes. Dans ses avis relatifs à la France, la Commission de Venise a régulièrement recommandé de renforcer les garanties statutaires d’indépendance du ministère public en limitant l’influence du pouvoir exécutif sur la nomination et la carrière des magistrats du parquet.
• La composition du CSM : l’équilibre entre magistrats et personnalités extérieures vise à prévenir le corporatisme. Mais alors que le Conseil de l’Europe, par sa recommandation CM/Rec(2010)12, préconise que les décisions relatives à la carrière soient confiées à un conseil de justice indépendant, composé majoritairement de juges élus par leurs pairs, ce n’est toujours pas le cas du CSM français.
• L’absence d’autonomie budgétaire : la justice dépend du budget gouvernemental ce qui peut constituer un levier indirect de pression, en particulier lorsque la part consacrée à la justice est faible.

Ces failles exposent les institutions françaises à un affaiblissement potentiel de l’État de droit, dont la protection requiert à la fois des garanties institutionnelles universelles et une exigence éthique individuelle, tant des textes solides qu’une culture démocratique enracinée et une vigilance constante des acteurs du système.

Préserver l’État de droit

L’expérience européenne récente (en Pologne, en Hongrie ou en Italie par exemple) montre que l’affaiblissement de l’État de droit commence souvent par une délégitimation symbolique des magistrats, qui s’est manifestée par des critiques politiques, des accusations de partialité visant à affaiblir leur autorité, la dénonciation d’un prétendu « gouvernement des juges », puis par des réformes limitant leur indépendance, des poursuites disciplinaires ciblées, un affaiblissement des conseils de justice.

Face à cela, deux exigences s’imposent.

La première est structurelle : renforcer les garanties d’indépendance, par exemple en clarifiant le statut du parquet et en consolidant la composition du CSM et par là même les mécanismes de nomination et de discipline des magistrats, dans le respect des standards européens.

La seconde est éthique et collective : préserver une lecture non politisée du rôle du juge.

Il appartient donc à chacun – magistrats, responsables politiques, médias, organisations syndicales – de respecter le cadre déontologique. Selon la charte de déontologie du CSM, le magistrat doit limiter sa liberté d’expression individuelle pour préserver la dignité et l’indépendance de ses fonctions, tandis que sa liberté syndicale, indispensable à la défense des intérêts collectifs, lui permet de s’exprimer plus librement, tant que ses propos ne portent pas atteinte à l’institution judiciaire.

Les remises en cause « décomplexées » de la justice, lorsqu’elles visent à délégitimer toute décision défavorable, fragilisent l’État de droit. Inversement, les prises de position ouvertement politisées, lorsqu’elles excèdent la défense des conditions d’exercice de la justice pour entrer dans le champ partisan, exposent l’institution à des critiques qui affaiblissent sa crédibilité.

L’indépendance ne peut être défendue efficacement que si elle est exercée avec rigueur, mesure et sens des responsabilités.

Conclusion : pour une indépendance au service des justiciables

Depuis 1945, la place de l’autorité judiciaire face au pouvoir politique a profondément évolué. Mais l’indépendance n’est jamais acquise définitivement. Elle suppose des institutions solides, mais aussi une culture partagée. Elle suppose que les magistrats exercent leur office « en dehors de toute pression », sans chercher à plaire ni à déplaire, et que les responsables politiques respectent la fonction juridictionnelle comme un élément essentiel de l’équilibre démocratique. Elle suppose enfin que les citoyens aient conscience qu’ils sont les premiers bénéficiaires de cette indépendance, qui garantit à chacun la protection de ses droits et un jugement impartial.

Renforcer structurellement l’indépendance de la justice n’est pas un objectif corporatiste. C’est une exigence au service des justiciables, au nom de l’égalité de tous devant la loi et de la préservation de l’État de droit.

La justice ne gouverne pas ; elle dit le droit. Mais pour le dire librement, elle doit être protégée.

Souvent, les nations, leurs institutions et leurs valeurs se réforment et se renforcent après une guerre ou un traumatisme majeur. À l’inverse, dans le confort de nos démocraties, on tend à oublier le prix de ces libertés que nous tenons pour acquises. Ne laissons pas un nouveau choc nous forcer à réagir : protégeons dès maintenant nos institutions et leur équilibre avant qu’il ne soit trop tard.

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