Plaidoyer pour une réhabilitation de la justice de proximité

Et si, plutôt que de laisser s’éroder leur champ de compétence, on renforçait les chambres de proximité, tant en matière civile que pénale ? C’est la proposition de François-Xavier Puget-Flesch, magistrat, qui détaille les évolutions concrètes à envisager.   

« Les lois et les institutions sont comme des horloges ; de temps en temps, il faut savoir les arrêter, les nettoyer, les huiler et les mettre à l’heure juste. » Lord Byron

L’amiable poursuit son ascension dans nos tribunaux, s’imposant désormais comme un pilier de la justice civile. Porteur de l’espoir d’une justice apaisée et plus rapide, ce mouvement tend également à redonner du sens à l’office du juge[1].

Paradoxalement, la justice de proximité se délite lentement.

Pourtant, elle traite de la justice du quotidien et participe activement à la paix sociale. Elle est pour beaucoup de citoyens, leur tout premier contact avec l’institution judiciaire.

Instrument de régulation, sa présence dans les territoires est nécessaire afin de faciliter l’accès au juge, notamment pour les plus vulnérables, mais aussi afin d’incarner la présence continue de l’institution judiciaire et de rappeler à chaque citoyen que la justice demeure une réalité tangible.

Le nouveau visage de la justice de proximité depuis 2020 

La loi n°2019-222 du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice, a profondément remanié l’architecture des juridictions de l’ordre judiciaire. Le tribunal d’instance créé en 1958, pour mettre à disposition du justiciable une juridiction accessible, sans représentation obligatoire et destinée à juger avec célérité les différends les plus courants de la vie quotidienne, a fusionné avec le tribunal de grande instance pour donner naissance au tribunal judiciaire.

Au sein de cette nouvelle juridiction a subsisté, grâce à la mobilisation soutenue de l’association nationale des juges d’instance, un juge chargé de traiter les difficultés économiques et sociales des justiciables les plus vulnérables : le juge des contentieux de la protection. Inexistant dans le projet de réforme initial au profit d’un juge civil unique, il s’est vu confier le contentieux du logement, du crédit à la consommation, du surendettement et des mesures de protection des majeurs. Il a perdu le contentieux civil inférieur à 10.000 euros qui était pourtant, s’agissant d’une procédure orale et sans représentation obligatoire, le contentieux naturel de la justice de proximité.

Dans les sites dépourvus de tribunaux judiciaires, ont été maintenues des chambres de proximité, dénommées tribunaux de proximité à l’égard des tiers afin de maintenir l’apparence d’une autonomie qui n’est plus, conservant le contentieux civil de moins de 10.000 euros, le surendettement, le contentieux du logement et du crédit à la consommation, les mesures de protection des majeurs et certains contentieux spécifiques[2] comme le contentieux des funérailles ou les actions en bornage.

Ces chambres font partie intégrante du tribunal judiciaire. Avant la réforme, le juge directeur du tribunal d’instance, fixait, après avis du président et du procureur, le nombre, le jour et la nature des audiences. Désormais le nombre, le jour et la nature des audiences sont fixés par ordonnance du président du tribunal après avis de l’assemblée générale des magistrats sur proposition du juge directeur. La chambre de proximité peut ainsi devenir une variable d’ajustement au regard des besoins globaux du tribunal : le nombre d’audiences peut être réduit pour renforcer d’autres services. L’autonomie de la justice de proximité n’est donc plus garantie.

Cette réforme a également conduit à la fusion des personnels de greffe qui se traduit par la possibilité de solliciter le renfort d’un greffier de la chambre de proximité dans un service du tribunal judiciaire et réciproquement.

Enfin, dès lors qu’il ne s’agit plus d’une juridiction autonome mais d’une simple chambre de proximité, sa suppression peut intervenir par simple décret.

La réduction du périmètre des chambres de proximité, l’aboutissement d’un lent démantèlement

Le champ de compétence matérielle des chambres de proximité connaît une érosion progressive qui a débuté avant la fusion.

La loi n°2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures a transféré au juge aux affaires familiales la compétence des tutelles mineurs.

La loi n°2016-1547 du 18 novembre 2016 dite de modernisation de la justice du XXIème siècle a transféré la compétence du tribunal de police et celle du dommage corporel au tribunal de grande instance. Les chambres de proximité n’ont ainsi plus aucune compétence en matière pénale.

La loi de programmation et de réforme pour la justice a transféré la compétence du contentieux des élections professionnelles et des saisies des rémunérations au tribunal judiciaire. Toutefois en pratique, le contentieux des saisies des rémunérations a souvent été délégué aux juges des chambres de proximité.

Enfin, la loi n°2023- 1059 du 20 novembre 2023 dite d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 a simplifié la procédure de saisie des rémunérations en supprimant l’intervention préalable du juge et a transféré la gestion des saisies des rémunérations aux commissaires de justice depuis le 1^er juillet 2025. Aussi, les chambres de proximité qui bénéficiaient d’une délégation de compétence à ce titre ont vu leur périmètre se restreindre au seul contentieux des contestations liées à la saisie des rémunérations.

À l’aune de ce constat, les chambres de proximité apparaissent de plus en plus comme des structures en trompe-l’œil. Dès lors, le risque d’une fermeture de sites et, corrélativement, d’un éloignement de la justice ne peut être écarté.

Certes, la loi de programmation et de réforme pour la justice a permis aux chefs de cour de procéder à des ajouts de compétence et, partant, d’adapter le maillage judiciaire aux besoins locaux. En théorie, le mécanisme est précieux ; en pratique, il demeure tributaire de la politique de proximité conduite localement et, surtout, des moyens. Il existe un aléa certain qui ne garantit pas la pérennité de la justice de proximité. Le manque de moyens a d’ailleurs été analysé dès 2020 par l’inspection générale de la justice comme un potentiel obstacle à la mise en œuvre des ajouts de compétence[3]  A cette date, le taux d’ajout de compétence était de 29% [4] avec de fortes disparités selon les cours d’appel.

Encore plus incertaines, les audiences foraines ou les délégations de compétence par le président du tribunal judiciaire ne présentent aucune garantie et sont remises en cause au gré de la fluctuation des effectifs.

S’agissant du recours à la visioconférence, encadré à l’article R111-7-1 du Code de l’organisation judiciaire, s’il permet de faciliter l’accès au juge, il ne demeure qu’une proximité virtuelle. Or, la justice a besoin d’un visage et d’un ancrage physique ; elle doit être vue et ressentie pour que sa solennité demeure une réalité concrète pour chaque citoyen.

Sans remettre en cause, par pragmatisme, la fusion des juridictions, la spécialisation pertinente de certains contentieux ou encore de préconiser un tribunal dans chaque canton par nostalgie du juge de paix, il est grand temps de redynamiser la justice de proximité ou celle-ci risque de s’éteindre.

Sa revitalisation participera indéniablement à améliorer le service public de la justice en assurant des délais raccourcis et à raffermir le sentiment de justice au sein de la société en redonnant à l’institution judiciaire un visage humain et une présence dans les territoires.

Cette revitalisation doit, enfin, intégrer pleinement l’amiable.

Propositions pour des chambres de proximité renforcées

Un tel renforcement pourrait s’articuler autour de plusieurs propositions concrètes :

Volet civil :

• Relever le seuil de compétence en matière civile à 15 000, voire 20 000 euros, selon la masse de dossiers concernée, tout en maintenant la représentation obligatoire au-delà de 10 000 euros, à l’instar de ce qui existe devant le tribunal de commerce ou le juge de l’exécution. En pratique, certains dossiers très proches de ceux connus par le juge de la chambre de proximité — notamment les actions en garantie des vices cachés ou les recours contre la caution — ne s’en distinguent souvent que par leur montant. Il n’est d’ailleurs pas rare qu’ils soient confiés à un juge unique.

• Transférer le contentieux mobilier de l’exécution. Une telle proposition figurait déjà dans le rapport Guinchard[5]. Elle permettrait aux justiciables les plus vulnérables de contester une mesure d’exécution forcée au plus près de leur domicile. Il s’agit d’une compétence dont bénéficiaient déjà les juges d’instance à travers les saisies des rémunérations et dont bénéficient encore les tribunaux de proximité d’Alsace-Moselle[6]. Une telle évolution supposerait toutefois, sans doute, de simplifier le mode de saisine du juge de l’exécution, actuellement fondé, sauf exception, sur l’assignation, afin de privilégier la requête

• Transférer le contentieux des hospitalisations d’office lorsqu’un établissement psychiatrique a son siège dans le ressort de la chambre de proximité. Cela présente une certaine continuité avec les fonctions de juge des tutelles et il ne s’agit plus d’une compétence exclusive du juge des libertés et de la détention

• Faire des chambres de proximité la porte d’entrée vers l’amiable. Bien souvent, les points justice-anciennement point d’accès au droit et maison de justice et du droit- ne se situent pas dans les mêmes locaux que ceux des chambres de proximité. Or, les conciliateurs de justice- ainsi que les professionnels du droit et les associations- y assurent leur permanence. Cette « externalisation » s’explique historiquement par une dichotomie entre la justice traditionnelle et les formes alternatives de justice[7]. Désormais, pourtant, la résolution amiable fait pleinement partie de la justice civile. Ancrer les conciliateurs au sein même des chambres de proximité permettrait d’orienter le justiciable vers l’amiable avec une plus grande effectivité et d’en faire la première marche de l’accès au juge

Qu’en est-il du contentieux familial, et plus précisément des procédures hors divorce — telles que les actions relatives à l’autorité parentale ou à la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants — pour lesquelles la procédure est pourtant orale ? En raison de la spécificité de la matière, il apparaît plus opportun d’en maintenir la compétence exclusive au profit des juges aux affaires familiales, lesquels bénéficient déjà d’une organisation structurée en « pôle de la famille » au sein des tribunaux judiciaires. Cette exclusion du « socle de compétences » ne fait toutefois pas obstacle à la faculté des chefs de cour de recourir à un ajout de compétence pour répondre aux nécessités du maillage territorial (éloignement, densité démographique) et aux besoins locaux.

Volet pénal :

• Retransférer aux chambres de proximité le tribunal de police, à tout le moins pour les contraventions des quatre premières classes, dont l’action publique est exercée par l’officier du ministère public

• Renforcer la présence des délégués du procureur au sein des chambres de proximité afin d’assurer la mise en œuvre des alternatives aux poursuites et la notification des ordonnances pénales tant contraventionnelles que délictuelles. Afin de garantir cette présence, aujourd’hui dépendante de la politique de chaque juridiction et de ses moyens, il pourrait être envisagé d’inscrire dans les textes le principe d’une présence du délégué du procureur dans chaque chambre de proximité.

En plus de ce bloc de compétences renforcé, il est impératif de maintenir la possibilité pour les chefs de cour d’adapter le maillage judiciaire aux besoins du ressort[8].

Il pourrait également être opportun de créer un groupe de travail chargé d’évaluer la pertinence de l’implantation actuelle des tribunaux de proximité et, si nécessaire, d’envisager non des fermetures, mais des transferts de certains sites, à la lumière des évolutions démographiques et économiques[9].

L’absence de tribunal de proximité au sein du tribunal judiciaire : l’invisibilisation de la justice de proximité

S’il a été maintenu in extremis un juge des contentieux de la protection (JCP), force est de constater l’absence, au sein du tribunal judiciaire, d’un véritable « tribunal de proximité » garantissant une organisation cohérente et centralisée.

Contrairement à l’ancien tribunal d’instance, le JCP évolue désormais dans un périmètre matériel restreint, limité au contentieux du logement, aux crédits à la consommation, au surendettement et à la protection des majeurs. Il se voit ainsi privé du contentieux civil inférieur à 10 000 euros qui constituait pourtant, par son oralité et l’absence de représentation obligatoire, l’essence même de la proximité. De surcroît, il ne bénéficie pas des compétences spécifiques de l’annexe IV-II du Code de l’organisation judiciaire, réservées aux seules chambres de proximité.

Sur le plan organisationnel, cette dilution s’accentue. Si certaines juridictions ont conservé un « pôle de proximité » — lequel ne bénéficie plus de l’autonomie organisationnelle des anciens tribunaux d’instance —, d’autres ont fait le choix d’un éclatement des compétences : la protection des majeurs au pôle famille, le contentieux du logement et des crédits à la consommation au pôle civil, et le surendettement au pôle de l’exécution. Dans cette configuration, il devient difficile voire illusoire pour le magistrat coordonnateur de définir une politique globale et cohérente entre des contentieux ainsi atomisés.

Cette nouvelle architecture révèle ainsi une incohérence manifeste, et plus encore, une perte de sens liée à l’hyperspécialisation de la fonction.

Propositions pour une nouvelle justice de proximité au sein des tribunaux judiciaires

• Instituer un véritable tribunal de proximité, sans pour autant remettre en cause la fusion, composé des actuels juges des contentieux de la protection[10]avec un fonctionnement semblable au tribunal pour enfants : à savoir un vice-président désigné par le président du tribunal judiciaire, après l’avis de l’assemblée générale des magistrats du siège, qui organise le service sous l’autorité de ce dernier

• Définir un nouveau champ de compétence pour ce tribunal de proximité. Il conviendrait, à tout le moins, de lui confier les compétences actuelles du juge des contentieux de la protection -mesures de protection des majeurs, baux d’habitation, crédits à la consommation et surendettement —ainsi que le contentieux civil relevant de la procédure orale, dans la limite d’un taux de compétence identique à celui des chambres de proximité, soit 15 000 ou 20 000 euros selon l’option retenue. En allant plus loin, et dans un souci de cohérence, il pourrait être envisagé de lui attribuer les mêmes compétences que celles confiées aux chambres de proximité. Il serait notamment pertinent de lui transférer les contentieux spécifiques propres à la justice de proximité énumérés à l’annexe IV-II du code de l’organisation judiciaire. Il conviendrait toutefois de veiller aux pôles de compétence et aux spécialisations existantes, afin de ne pas nuire à la lisibilité de l’architecture d’ensemble ni à l’efficacité des organisations. À titre d’exemple, la question du transfert du contentieux mobilier de l’exécution devrait être appréciée avec prudence, dès lors qu’il est aujourd’hui traité par un pôle spécialisé également chargé des saisies immobilières.

[1] VERT Fabrice, La justice amiable : guide des bonnes pratiques, p.8 et 9, LGDJ, novembre 2025

[2] Cf, Annexe Tableau IV-II, Article Annexe Tableau IV-II – Code de l’organisation judiciaire – Légifrance

[3] Inspection générale de la justice, Mission d’appui des chefs de cour dans la mise en place de la nouvelle organisation territoriale des juridictions, Une méthode pour une réforme, avril 2020, notamment page 48 à 50

[4] Ibid., page 43

[5] GUINCHARD Serge, L’ambition raisonnée d’une justice apaisée, rapport au garde des sceaux, août 2008

[6] Annexe IV-III du Code de l’organisation judiciaire : Article Annexe Tableau IV-III – Code de l’organisation judiciaire – Légifrance

[7] METAIRIE Guillaume, La justice de proximité une approche historique, p.137, PUF, mai 2004

[8] BEYNEL Jean-François et ETCHEVERRY Jean-Michel, La spatialité de la justice ou la réforme de la justice à l’épreuve des territoires, JCP G, 7 octobre 2019, n°1003

[9] Ce fut le cas pour le tribunal de proximité des Andelys dans l’Eure qui, dans le cadre de la LPJ, a été transféré à Louviers, bassin économique et démographique plus important : cf site de la Cour d’appel de Rouen, Ouverture du tribunal de proximité de Louviers à compter du 1er septembre 2021 | Cour d’appel de Rouen

[10] Dans un souci de cohérence, peut-être faudrait-il les renommer ? Juge des contentieux de la proximité ? On conserverait l’acronyme, JCP, désormais bien connu mais avec un office plus large, celui de la justice du quotidien. Difficile en revanche de les renommer juge de proximité sans créer la confusion avec les anciens juges de proximité devenus magistrats à titre temporaire.