Une justice ultramarine en état de grande fragilité : que faire après le rapport Sauvé ? (III)

Si la justice est en grande difficulté dans l’hexagone, elle est parfois dans un état de coma avancé en Outre-Mer, dénonce Me Patrick Lingibé. Pour lui, les États généraux n’ont pas suffisamment pris en compte la spécificité de ces territoires. Il soumet donc 18 propositions pour sauver la justice de ces territoires. Nous publions cette analyse approfondie en trois volets. Voici le troisième et dernier. 

4° Une tension sociale permanente face aux incompréhensions de la République.

Le rapport relève que dans un contexte de défiance importante vis-à-vis des institutions, « les services judiciaires sont, en raison de leur mission régalienne, particulièrement exposés aux tensions sociales et à l’insécurité chronique qui traversent certains territoires ultramarins. »

 La crise de confiance est déjà majeure dans l’hexagone, elle est totalement désastreuse en outre-mer.

Outre que la justice est rendue par des magistrats hexagonaux d’une culture différente, les Ultramarins ne se reconnaissent pas dans les personnes qui les jugent, ne serait-ce par l’origine.

Comprendre l’autre lorsque l’on n’utilise pas la même langue et les mêmes codes sociétaux rend les choses compliquées et se prête aux malentendus qui dégénèrent par la suite.

Le dernier épisode sur le scandale du pesticide causé par la chlordécone et le non-lieu qui en est résulté après de 17 années de procédure va assurément augmenter cette crise de confiance envers la République et sa justice. L’argumentation juridique n’a malheureusement plus aucune acuité et pertinence présentement.

La Justice se trouve globalement en grave défiance en Outre-mer : ainsi selon l’enquête réalisée par le cabinet Odoxa en 2021 pour le Conseil national des barreaux et étendu pour la première fois à l’Outre-mer, il ressort que 58 % des Ultramarins affirment qu’il est difficile de faire valoir leurs droits (Baromètre des droits et de l’accès au droit en France, enquête réalisée auprès d’un échantillon de français hexagonaux et ultramarins du 12 au 28 mai 2021 réalisée par le cabinet Odoxa pour le Conseil national des barreaux).

PROPOSITION N° 9 : Intégrer dans la réforme constitutionnelle à venir pour la Nouvelle-Calédonie la création de dispositifs protégeant l’originalité de chaque territoire ultramarin et la pluralité identitaire qui en résulte au sein de la République. 

 PROPOSITION N° 10 : Procéder à des mesures juridiques d’adaptation fortes pour répondre aux réalités et problématiques sociétales liées aux bassins de vie des territoires ultramarins. 

5° Des établissements pénitentiaires hors des normes sous embolie.

Le rapport fait état d’une situation pourtant dénoncée depuis longtemps.

Le rapport mentionne :

« La situation des établissements pénitentiaires y est particulièrement préoccupante. En 2019, à deux reprises, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a publié des recommandations en urgence sur le fondement de l’article 9 de la loi du 30 octobre 2007 à la suite de la constatation de violations graves des droits fondamentaux des personnes incarcérées dans les centres pénitentiaires de Rémire-Monjoly (Guyane) et de Nouméa (Nouvelle-Calédonie). »

 En note de bas de page n° 58, page 66 du rapport, il est indiqué :

« Recommandations en urgence relatives au centre pénitentiaire de Rémire-Montjoly (Guyane) publiées au journal officiel du 31 janvier 2019 et recommandations en urgence relatives au centre pénitentiaire de Nouméa (Nouvelle-Calédonie) publiées au journal officiel du 18 décembre 2019. »

 Nous savons que les prisons françaises sont surpeuplées depuis des années. Au 1^er novembre 2022, il y a 4 479 places disponibles pour 5 510 détenus, soit une densité carcérale de 123 % légèrement supérieure à celle de l’hexagone qui est de 119,7 % avec 56 219 places disponibles pour 67 299 détenus.

La problématique carcérale ultramarine ne résulte pas tant dans son taux de suroccupation que dans les conditions de détention qui sont particulières indignes et inhumaines.

D’ailleurs, il est à relever que dans l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’Homme le 30 janvier 2020 condamnant la France pour notamment traitement dégradant et pour mauvaises conditions de détention en violation de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’Homme, les 32 requérants mettaient en cause 9 établissements pénitentiaires dont trois se trouvaient en outre-mer : Ducos en Martinique, Faa’a Nuutania en Polynésie française et  Baie-Mahault en Guadeloupe (CEDH, 30 janvier 2020, affaire J.M.B. et autres c/ France, requête n° 9671/15 et autres).

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et l’observatoire international des prisons section France n’ont cessé de dénoncer les conditions carcérales dans certains établissements pénitentiaires qui aboutissent à l’indignité notamment en outre-mer (Voir le rapport de l’OIP « Dignité en prison quelle situation deux après la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l’homme, juin 2022).

PROPOSITION N° 11 : Intégrer dans la politique immobilière appliquée par la Chancellerie des paramètres et éléments de mesure qui tiennent réellement compte des caractéristiques du territoire ultramarin concerné (taux d’usure accélérée au regard du climat, etc.).

6° Un outre-mer dissuasif et peu attractif.

Le rapport cite :

« Ce contexte rend particulièrement délicat le recrutement de personnels de justice dans certains de ces territoires. La prise de poste y est parfois extrêmement difficile, surtout pour les magistrats et les greffiers sortant directement des écoles de formation. De façon générale, les services publics ultramarins souffrent de fragilités récurrentes en termes notamment d’attractivité et de modalités d’affectation des agents auxquelles les services de la justice n’échappent pas. À ce titre, les conditions matérielles d’accueil des magistrats et agents affectés dans ces territoires doivent être prises en compte de façon systématique pour faciliter la prise de poste. A minima, un mécanisme d’avance sur rémunération et un accompagnement individualisé pour l’installation sur place (logement, scolarité des enfants) sont indispensables. Le taux d’absentéisme dans les services judiciaires atteint un niveau supérieur à la moyenne nationale, accentué par de nombreux congés bonifiés. Le taux de rotation est particulièrement élevé, l’ancienneté moyenne étant bien inférieure à celle constatée sur le plan national. »

En note de bas de page n° 57 du rapport page 66, il est précisé :

« La question de l’attractivité des postes dans certains départements d’outre-mer est posée. Si les avantages financiers octroyés aux magistrats et fonctionnaires y participent à l’évidence, ils ne sont pas suffisants. Les difficultés de logement et de scolarisation rencontrées par les nouveaux arrivants sont identifiées comme un frein aux candidatures. »

Au nom d’une fiction certainement fondée sur un concept d’égalité souhaitée, la Chancellerie a toujours ignoré les bassins de vie en Outre-mer.

Envoyer des magistrats et des greffiers nécessite au préalable une mise en situation, une sensibilisation préalable, un accompagnement indispensable.

C’est une ineptie d’imaginer que le magistrat et le greffier modelé dans leur conception hexagonale vont s’adapter.

Sur le taux d’absentéisme, le rapport cite :

« Le taux d’absentéisme dans les services judiciaires atteint un niveau supérieur à la moyenne nationale, accentué par de nombreux congés bonifiés. Le taux de rotation est particulièrement élevé, l’ancienneté moyenne étant bien inférieure à celle constatée sur le plan national. »

Il faut se rendre à l’évidence que l’outre-mer c’est un autre monde et non la décalcomanie d’un monde hexagonal transplanté dans un bassin où les référents et la culture sont connectés à d’autres paramètres liés à des bassins de vue extra hexagonaux.

PROPOSITION N° 12 : Mettre en place une véritable politique d’accompagnement matériel et financier des magistrats et greffiers affectés en Outre-mer. 

PROPOSITION N° 13 : Inciter les ultramarins à revenir pour exercer leurs fonctions sur leur territoire.  

PROPOSITION N° 14 : Organiser sur une période limitée des concours régionaux de greffiers en vue de pouvoir assurer le principe constitutionnel de continuité du service public. 

 7° Un pilotage institutionnel illisible.

Le rapport cite :

« À ce contexte s’ajoute un pilotage institutionnel insuffisamment lisible, malgré une densification récente des sites judiciaires, chacune des directions métier de la Chancellerie appréhendant ces territoires de manière verticale et sans coordination entre elles. À l’exception de la Nouvelle-Calédonie, où la direction de la PJJ n’exerce pas de missions, le ministère de la Justice déploie ses trois directions à réseau dans l’ensemble des territoires ultramarins. L’administration pénitentiaire a fait le choix d’une organisation dédiée à l’outre-mer alors que la direction de la PJJ a renoncé, il y a près de dix ans, à une entité ad hoc pour un rattachement de ces territoires à la direction interrégionale d’Île-de-France. Quant aux services judiciaires, leur déploiement dans les outre-mer ne semble pas avoir fait l’objet d’une stratégie spécifique. »

En bas de page n° 59, il est indiqué :

« L’administration pénitentiaire regroupe actuellement quatorze établissements pénitentiaires et huit services pénitentiaires d’insertion et de probation.

 Elle est présente en outre-mer au travers de six directions territoriales ».

PROPOSITION N° 15 : Créer une direction Outre-mer travaillant en étroite collaboration avec le ministère des Outre-mer afin d’avoir une vision synoptique des enjeux ultramarins en cohérence avec les bassins de vie. 

 8° Une fragmentation institutionnelle incomprise.

Le rapport fait état :

« Diverse dans les collectivités d’outre-mer, l’organisation judiciaire est plus homogène dans les départements et régions d’outre-mer, où un mouvement de normalisation est en cours depuis la départementalisation de Mayotte. La répartition des sites judiciaires y est très largement commandée par les contraintes géographiques et le besoin de proximité s’est traduit, ces dernières années, par une densification supplémentaire du maillage des juridictions. »

En note de bas de page n° 60, il est mentionné :

« Ainsi, en moins de dix ans, ont été créées successivement une cour d’appel à Cayenne, une chambre détachée à Saint-Laurent-du-Maroni ainsi qu’une chambre détachée à Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Conformément à l’accord de Guyane du 21 avril 2017, un tribunal judiciaire complétera cette architecture à Saint-Laurent-du-Maroni à l’horizon 2025. »

En note de base de page n° 61, il est précisé :

« Cf. Rapport IGJ « Mission d’appui relative à l’organisation de l’action du secrétariat général du ministère de la Justice dans les Outre-mer » (octobre 2020). »

Il faut savoir que les réalisations de la Chancellerie se sont toujours faites par réaction et non par action. La création de la cour d’appel de Cayenne ou encore celle d’un tribunal judiciaire à Saint-Laurent-du-Maroni résultent de mouvements de grèves menés par les avocats et le monde de la justice guyanais qui ont conduit l’État à agir face à la colère sociétale.

Il convient de rappeler que l’Outre-mer français est éclaté en 13 territoires répondant à quatre catégories juridiques différentes avec pour chacun un cadre institutionnel différent.

En premier lieu, on trouve les cinq territoires qui constituent depuis la réforme constitutionnelle de 2003 les DROM (départements-régions d’outre-mer) régis par l’article 73 de la Constitution où s’appliquerait le principe dit d’identité législative : Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion et Mayotte, représentant une population totale de 2 180 647 habitants.

En deuxième lieu, on trouve cinq autres territoires depuis la réforme constitutionnelle de 2003 les COM (collectivités d’outre-mer) régis par l’article 74 de la Constitution où s’applique le principe dit de la spécialité législative : Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis-et-Futuna et la Polynésie française, représentant une population totale de 341 330 habitants.

En troisième lieu, on trouve la Nouvelle-Calédonie qui n’est pas classée dans la catégorie des collectivités territoriales par le Conseil d’État depuis un arrêt rendu le 13 décembre 2006, n° 279323, avec une population de 290 000 habitants. Elle fait l’objet d’un titre XIII intitulé Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie. Le troisième et denier référendum d’autodétermination ayant validé le maintien au sein de la République française, cela nécessitera une réforme de la Constitution pour faire rentrer cette collectivité particulière dans un article constitutionnel précis.

Enfin, en quatrième lieu, on trouve deux territoires inoccupés qui font l’objet d’un régime législatif et d’une organisation particulière et inédite : les Terres australes et antarctiques françaises et l’île de Clipperton.

Il faut savoir que ces 13 territoires ont tous des statuts différents à l’intérieur de leur propre catégorie juridique. Il y a ainsi autant de statuts que de territoires d’Outre-mer (www. drom-com.fr). Pour rappel, la population ultramarine s’élève à 2 811 977 habitants, représentant environ 4,2 % de la population française. Ces 13 territoires ultramarins représentent une zone économique exclusive totale de plus de 10 923 296 kilomètres carrés, étant précisé que l’hexagone ne représente à ce niveau que seulement 1 111 000 kilomètres carrés. C’est grâce à l’apport de ces 13 territoires ultramarins que la France affiche une zone économique exclusive totale de plus de 11 025 760 kilomètres carrés, faisant d’elle la deuxième puissance maritime mondiale après les États-Unis.

L’une des modifications majeure que nous défendons est la suppression de la dichotomie faite actuellement entre l’article 73 et l’article 74 qui relève selon nous plus de l’artifice au regard des réalités des DROM au profit d’un article unique qui renverrait pour chaque collectivité à une loi organique.

 PROPOSITION N° 16 : Prévoir dans le cadre des principes posés par la loi 3DS des dispositifs relatifs à l’intervention des collectivités territoriales ultramarines pour contribuer au développement de la culture et de l’accès au droit et aux droits aux côtés des chefs de cour et de juridiction. 

9° Une gestion des ressources humaines inadaptée.

Le rapport cite :

« La gestion des ressources humaines est organisée séparément par chaque direction. Les enjeux communs sont pourtant multiples et ils tiennent à la fois au déroulement des carrières des agents originaires des territoires ultramarins et aux conditions d’accueil de celles et ceux qui les rejoignent en provenance de l’hexagone. »

La vérité c’est qu’il n’y a aucune politique d’accompagnement des magistrats et encore moins des greffiers en Outre-mer.

Ce n’est pas une insulte que de reconnaître que l’on vient en outre-mer comme l’on vient dans une vague province hexagonale.

Il convient de rappeler que les outre-mer sont placés dans des bassins de vie radicalement différents des standards de l’hexagone.

On ne peut venir en outre-mer sans en connaître les codes.

Il convient donc d’avoir un pôle Outre-mer qui devrait être interministériel avec une prédominance du ministère des outre-mer.

PROPOSITION N° 17 : Créer un pôle Outre-mer interministériel afin de développer avec les ministères concernés une véritable culture de l’Outre-mer. Il est essentiel d’y affecter des personnes ayant une parfaite compréhension des problématiques ultramarines. 

10° Un isolement des chefs de cour.

« Bénéficiant d’une autonomie accrue du fait de leur éloignement, les chefs de cour ultramarins apparaissent isolés dans l’exercice de leurs importantes responsabilités.

 Ainsi que l’IGJ l’a souligné dans un récent rapport, par leur ampleur et leurs spécificités, les enjeux ultramarins nécessitent de bâtir un plan stratégique d’action à la fois communes et propres à chaque territoire, ce qui suppose de développer pour ces territoires une fonction prospective jusqu’à présent peu investie par l’administration centrale. »

 En note de bas de page 58, page 67 du rapport, il est indiqué :

« L’administration pénitentiaire regroupe actuellement quatorze établissements pénitentiaires et huit services pénitentiaires d’insertion et de probation. »

 En note de bas de page 59, page 67 du rapport, il est dit :

« Elle est présente en outre-mer au travers de six directions territoriales. »

 En note de bas de page 60, il est indiqué :

 « Ainsi, en moins de dix ans, ont été créées successivement une cour d’appel à Cayenne, une chambre détachée à Saint-Laurent-du-Maroni ainsi qu’une chambre détachée à Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Conformément à l’accord de Guyane du 21 avril 2017, un tribunal judiciaire complétera cette architecture à Saint-Laurent-du-Maroni à l’horizon 2025. »

 Enfin en note de bas de page 61, il est renvoyé :

« Cf. Rapport IGJ « Mission d’appui relative à l’organisation de l’action du secrétariat général du ministère de la Justice dans les Outre-mer » (octobre 2020). »

Cette partie du rapport appelle de notre part plusieurs observations.

La première est qu’il n’existe pas en réalité de soutien aux chefs des cours ultramarines de la part de la Chancellerie alors qu’ils sont confrontés à des situations et à des problématiques atypiques liées aux bassins de vie déconnectés de la vie hexagonale. Nous faisons le même constat pour les chefs de juridiction.

La deuxième est qu’il n’y avait pas besoin du rapport du comité des états généraux pour indiquer qu’il faut bâtir un véritable plan stratégique d’action non pas commun mais spécifique et épousant les réalités de chaque territoire judiciaire ultramarin. C’est une hérésie de penser des solutions globales ultramarines alors que chaque territoire a des problématiques spécifiques liées à son environnement et la justice n’est en réalité que l’expression des échecs sociétaux qu’elle doit juger.

La troisième est que les créations dont il est fait état, la cour d’appel de Cayenne ou encore le tribunal judiciaire de Saint-Laurent-du-Maroni n’ont pas résulté d’une volonté de la Chancellerie de les créer mais sont des réponses à des colères sociétales dont il a fallu calmer. La réalité démontre qu’en Outre-mer, le ministère de la Justice, comme bien d’autres, ne développe pas une approche par anticipation et par action mais est toujours en réaction à des doléances sociétales.

PROPOSITION N° 18 : Instituer une conférence des chefs de cours et de juridictions d’Outre-mer à laquelle participeraient la Chancellerie et le ministère des Outre-mer car les juridictions font souvent face à des problématiques organisationnelles et matérielles spécifiques. Cette conférence pourrait être ouverte également à d’autres acteurs de la justice au regard de certaines problématiques, par exemple les bâtonniers.  

 L’Outre-mer pluriel exige des solutions audacieuses et adaptées, souvent disruptives, pour répondre aux singularités et aux problématiques posées par la collectivité d’outre-mer concernée et son bassin de vie.

Des solutions correctives sont parfaitement possibles à condition d’y mettre une volonté très forte et des moyens notamment financiers adaptés, cela afin d’asseoir la République, ses valeurs, ses Principes et la confiance qu’elle doit inspirer.

Cette absence de réponse à des problématiques compliquées et hors normes explique selon nous en partie bien des colères à l’origine des explosions sociétales, lesquelles sont autant de cris de désarroi face aux atteintes des principes d’égalité et d’indignité qui fissurent très clairement les fondements mêmes de la République auxquels nous croyons.

Comme l’écrivait André Gide : « Il est bien des choses qui ne paraissent impossibles que tant qu’on ne les a pas tentées ».