Manquement au devoir de probité et délit de concussion

Publié le 18/10/2016

A justifié sa décision, la cour d’appel qui a caractérisé en tous ses éléments, tant matériel qu’intentionnel, le délit de concussion par la perception, à titre de droits, d’une rémunération que le prévenu, chargé d’une mission de service public, savait ne pas lui être due.

Cass. crim., 29 juin 2016, no 15-82296

1. Décidément, les auteurs publics du délit de concussion1 peinent à se défendre puisque cette infraction pénale demeure incomprise par les acteurs publics. Il est indéniable que, de part ses origines, la notion de concussion n’est pas facile à appréhender. À l’origine les notions de concussion et de corruption étaient réunies sous le terme de prévarication2 qui est un mot un peu savant que l’on retrouve parfois sous la plume de nombreux observateurs3.

2. Hormis le cas des sanctions disciplinaires pouvant être prononcées à l’encontre de tout élu ou fonctionnaire qui se rendrait coupable, dans le cadre de leurs fonctions, d’agissements délictueux en violation du devoir de probité pourrait être poursuivi notamment pour prévention des délits de concussion, de corruption, de trafic d’influence, de prise illégale d’intérêts (ingérence), de favoritisme4.

3. L’arrêt annoté, dont les faits relatés sont relativement embrouillés, fournit néanmoins des précisions intéressantes sur le point de départ du délai de prescription en matière de délit de concussion5. Au cas d’espèce, M. X, directeur, depuis le 1er mars 1992, de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales du Calvados (URSSAF), a bénéficié d’un congé de fin d’activité lui permettant de quitter ses fonctions le 20 mars 2007, avant de prendre sa retraite le 30 novembre 2007 conformément à un compte épargne temps6. L’audit de la Cour des comptes fait apparaître une différence importante et significative dans la gestion du compte épargne temps de M. X. Dans ce prolongement, le contrôle opéré par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) suspecte également des irrégularités de la part de M. X. Les juges du fond considèrent que le point du délai de la prescription de l’action est fixé le 30 novembre 2007, date de départ effectif à la retraire du prévenu7. La chambre criminelle rejette le pourvoi en considérant ainsi que les juges du fond ont fait ressortir le caractère indivisible des opérations reprochées au prévenu8.

4. Pour déclarer non prescrits les faits visés à la prévention, la haute juridiction judiciaire précise sa jurisprudence antérieure tant au regard de la nature du délit de concussion (I) qu’à l’égard du régime de poursuite (II).

I – Nature du délit de concussion d’après l’élément matériel de l’infraction

5. Si la computation du délai de prescription de l’action ne pose pas de problème pour les infractions instantanées en général (A), il n’en est pas de même pour le cas d’espèce qui concernait des irrégularités liées au contrat d’épargne temps (B).

A – Le délit de concussion est en principe une infraction instantanée

6. Depuis un arrêt remarqué du 3 décembre 2008, la Cour de cassation décidait en effet : « qu’en l’état de ces énonciations, et dès lors que le point de départ du délit de concussion, infraction instantanée, ne peut être retardé à la date à laquelle la partie civile en a eu connaissance, la chambre de l’instruction, qui a fait l’exacte application de l’article 8 du Code de procédure pénale et répondu aux articulations essentielles du mémoire dont elle était saisie, a justifié sa décision ; D’où il suit que le moyen ne peut être accueilli »9.

7. Il n’est pas contesté que pour les délits instantanés la prescription de l’action publique court à compter du jour où l’acte a été accompli10. Depuis de nombreuses années, la chambre criminelle de la Cour de cassation considère qu’en matière de délit de concussion, la prescription court à compter de la dernière perception11. Ainsi pour condamner un prévenu du chef de délit de concussion, les magistrats de la chambre criminelle de la Cour de cassation déclarent qu’« attendu que la prescription en matière de concussion ne commence à courir qu’à compter de la dernière des perceptions de sommes indues lorsque ces perceptions résultent d’opérations indivisibles ; Attendu qu’il résulte de l’arrêt attaqué et des pièces de la procédure que, sur la plainte avec constitution de partie civile portée le 22 novembre 2001 par la commune d’Auriol, Michèle Y, qui avait exercé les fonctions de secrétaire général puis de directeur général des services de la mairie et celles de secrétaire d’un syndicat intercommunal, a été mise en examen du chef de concussion pour avoir indûment perçu, notamment entre 1992 et 2002, des rémunérations, primes et indemnités sur le fondement de grades et échelons administratifs auxquels elle ne pouvait prétendre ;

Attendu que, pour constater la prescription des faits antérieurs au 22 novembre 1998, l’arrêt énonce que le délit de concussion étant caractérisé par la perception de sommes qu’une personne chargée d’une mission de service public sait ne pas être dues, seules peuvent être poursuivies les perceptions intervenues dans le délai de trois ans précédant le premier acte interruptif de prescription ; Mais attendu qu’en prononçant ainsi, la chambre de l’instruction a méconnu les textes susvisés et le principe ci-dessus énoncé »12.

8. Il apparaît donc que le point de départ de la prescription triennale, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation en la matière, court à compter de la dernière perception. Il en va différemment en l’espèce car la haute instance considère que le point de départ de la prescription est fixé à la date de fin de contrat malgré le congé de fin d’activité de l’auteur des faits13.

B – Aménagement du principe en infraction continuée

9. Il semble ainsi que la jurisprudence n’hésite pas, dans de nombreuses hypothèses, à aménager le point de départ du délai de prescription de l’action publique14. Comme on l’a souligné avec pertinence, la jurisprudence recule le point de départ du délai au jour où le profit tiré de l’infraction cesse15. Il apparaît que la Cour de cassation recule le point de départ du délai de prescription de l’action publique pour certaines infractions occultes par nature et/ou dissimulées16. C’est le cas en matière de délits financiers. Il est souvent fait état que la chambre criminelle estime que « la prescription du délit d’abus de biens sociaux court, sauf dissimulation, à compter de la présentation des comptes annuels pour lesquels les dépenses litigieuses sont mises indûment à la charge de la société »17.

10. Il faut remarquer que la prescription triennale court à compter, par exemple en matière de corruption, du dernier acte d’exécution d’un pacte de corruption18. Si l’aménagement du principe est admis en matière de délits relatifs aux manquements au devoir de probité, rien ne s’oppose à l’application de la solution à d’autres délits. En notre espèce, l’arrêt précise « que Mme Z a déclaré qu’à cette époque M. X n’avait pas ouvert de contrat épargne-temps et que c’était elle qui le lui avait artificiellement créé ». On se retrouve bien dans l’hypothèse d’une infraction occulte par nature et/ou dissimulée.

11. Sur ce point, l’arrêt annoté n’est pas d’une orthodoxie exemplaire. Force est de constater que cette solution, fortement hostile à la prescription de l’action publique, ne peut être approuvée car elle est contraire aux principes bien établis en la matière. D’ailleurs, la Cour de cassation siégeant en assemblée plénière a considéré qu’« (…) attendu que les règles relatives au point de départ de la prescription de l’action publique et à l’incidence que la connexité des infractions peut exercer sur elle, sont anciennes, connues, constantes et reposent sur des critères précis et objectifs »19.

II – Régime de poursuite du délit de concussion

12. Pour la haute juridiction, la prescription de l’action publique ne commence à courir qu’à compter de la fin du contrat nonobstant la fin d’activité du prévenu (A). Il faut donc convenir que la Cour de cassation opère une distinction entre la situation du prévenu et le caractère indivisible des perceptions irrégulières d’agent (B).

A – Le caractère indivisible des opérations reprochées

13. Le texte de l’article 8 du Code de procédure pénale dispose qu’« en matière de délit, la prescription de l’action publique est de trois années révolues ; elle s’accomplit selon les distinctions spécifiées à l’article précédent (…) ». Il est néanmoins permis de s’interroger sur l’application de ce texte en matière de délit de concussion. Force est d’admettre que depuis deux arrêts rendus par la chambre criminelle de la Cour de cassation, le point de départ du délai de prescription de l’action publique « (…) ne commence à courir qu’à compter de la dernière des perceptions de sommes indues lorsque ces perceptions résultent d’opérations indivisibles » ou « de la dernière des exonérations accordées indûment »20. Dans notre affaire, la chambre criminelle de la Cour de cassation considère que « la cour d’appel, qui a fait ressortir le caractère indivisible des opérations reprochées au prévenu, a justifié sa décision ». D’où alors la question de savoir si le délit de concussion ne perd pas sa singularité pénale ? Progressivement les juges se sont éloignés de l’instantanéité de la concussion pour caractériser cette derrière en une infraction unique21.

14. Au cas d’espèce, la cour d’appel constate que le prévenu, dont le contrat d’épargne temps n’a pris fin qu’au terme de son congé de fin d’activité, est resté jusqu’à cette date chargé d’une mission de service public22. En d’autres termes, les juges du fond ont caractérisé en tous ses éléments, tant matériel qu’intentionnel, le délit de concussion par la perception, à titre de droits, d’une rémunération que le prévenu, chargé d’une mission de service public, savait ne pas lui être due.

B – L’indivisibilité des perceptions irrégulières d’argent

15. L’indivisibilité des perceptions irrégulières reconnue par la chambre criminelle de la Cour de cassation s’opposait-elle à ce qu’il en fût ainsi en l’espèce ? Les solutions en la matière sont pour le moins floues et fluctuantes, d’autant plus que la chambre criminelle de la Cour de cassation s’en remet au pouvoir souverain des juges du fond pour caractériser l’indivisibilité de l’opération. La jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation avait mis à l’honneur l’indivisibilité des perceptions irrégulières dans un arrêt rendu le 16 novembre 201123 en précisant que : « (…) les juges relèvent que les manœuvres constituées par les délibérations des 29 octobre 2001, 15 octobre 2002 et 31 mars 2003, destinées à obtenir, soit une exonération ou franchise de droits, soit la perception de sommes indues, constituent entre elles un tout indivisible à l’origine des versements ou des exonérations (…) »24. Outre ce rappel salutaire à sa propre jurisprudence sur l’appréciation des perceptions irrégulières en matière de concussion, la chambre criminelle introduit un critère lié à la nature de l’activité exercée par le prévenu consistant en une mission de service public25.

16. On peut encore remarquer que conformément aux règles générales gouvernant l’interruption de la prescription de l’action publique, cette dernière est interrompue par tout acte d’instruction ou de constatation, notamment, comme en l’espèce, par le « soit-transmis » du procureur de la République26 à la condition qu’il révèle, « au regard des circonstances dans lesquelles il a été délivré, la volonté, après certaines vérifications, de mettre en mouvement l’action publique » et ne soit pas « une simple demande de renseignement adressé à l’Administration sans valeur interruptive »27.

17. C’est précisément au nom du devoir de probité que la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation a tendance à aménager le point de départ du délai de prescription de l’action publique en matière de délit de concussion.

Notes de bas de pages

  • 1.
    L’article 432-10 du Code pénal dispose : « Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, de recevoir, exiger ou ordonner de percevoir à titre de droits ou contributions, impôts ou taxes publics, une somme qu’elle sait ne pas être due, ou excéder ce qui est dû, est puni de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction. Est puni des mêmes peines le fait, par les mêmes personnes, d’accorder sous une forme quelconque et pour quelque motif que ce soit une exonération ou franchise des droits, contributions, impôts ou taxes publics en violation des textes légaux ou réglementaires. La tentative des délits prévus au présent article est punie des mêmes peines ».
  • 2.
    Corioland S., Responsabilité pénale des personnes publiques : infractions intentionnelles, 2016, Dalloz, Répertoire de la responsabilité de la puissance publique, n° 194. L’étymologie du mot prévarication vient du latin « prevaricare » qui signifie en latin marcher de travers, et tout spécialement dévier quand on laboure ne pas savoir tracer un sillon droit (http://www.chilton.com).
  • 3.
    « La corruption, mère de tous les maux », L’Est Républicain, 13 avr. 2012, http://www.estrepublicain.fr/.
  • 4.
    Soulez-Lariviere D., « Les élus et les fonctionnaires face au nouveau Code pénal », LPA 13 sept. 1995, p. 26.
  • 5.
    Aubert D., « Point de départ du délai de prescription du délit de concussion en cas de congé de fin d’activité », Dalloz actualité, 7 sept. 2016.
  • 6.
    « Le compte épargne-temps (CET) permet de mettre de côté des jours de congés rémunérés sur plusieurs années. Il est ouvert à la demande de l’agent. Ce dernier est informé annuellement des droits épargnés et consommés » (https://www.service-public.fr/).
  • 7.
    Aubert D., « Point de départ du délai de prescription du délit de concussion en cas de congé de fin d’activité », op. cit.
  • 8.
    Ibid.
  • 9.
    Véron M., « La prescription distincte de faits distincts poursuivis conjointement », Dr. pén. avr. 2009, comm. 49.
  • 10.
    Bouloc B., Droit pénal général, 2015, Précis Dalloz, p. 220, n° 234.
  • 11.
    Ibid.
  • 12.
    Cass. crim., 31 janv. 2007, n° 05-870960.
  • 13.
    Aubert D., « Point de départ du délai de prescription du délit de concussion en cas de congé de fin d’activité », op. cit.
  • 14.
    « Dérogations jurisprudentielles », Le Lamy Droit Pénal des Affaires, n° 5768.
  • 15.
    Ibid.
  • 16.
    Roets D., « Classifications des infractions », JCl. Pénal, fasc. n° 20, n° 48, art. 111-1.
  • 17.
    Ibid.
  • 18.
    « Dérogations jurisprudentielles », Le Lamy Droit Pénal des Affaires, n° 5768, préc.
  • 19.
    Cass. ass. plén., 20 mai 2011, n° 11-90025.
  • 20.
    Corioland S., Responsabilité pénale des personnes publiques : infractions intentionnelles, 2016, Dalloz, Répertoire de la responsabilité de la puissance publique, n° 209, op. cit.
  • 21.
    Mayaud Y., La responsabilité pénale des décideurs locaux, déc. 2012, Lamy, Axe Droit, n° 80.
  • 22.
    Aubert D., « Point de départ du délai de prescription du délit de concussion en cas de congé de fin d’activité », op. cit.
  • 23.
    Cass. crim., 16 nov. 2011, n° 10-88838.
  • 24.
    Aubert D., « Point de départ du délai de prescription du délit de concussion en cas de congé de fin d’activité », op. cit.
  • 25.
    Ibid.
  • 26.
    Linditch F., « Délit d’octroi d’avantage injustifié », JCl. Contrats et Marchés Publics, fasc. n° 33, n° 70.
  • 27.
    « Un soit-transmis peut être interruptif de prescription à certaines conditions », Procédures 2005, comm. 235.

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Référence : LPA 18 Oct. 2016, n° 120w0, p.12

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