Encore une nouvelle réforme du chômage, encore des réductions des droits des chômeurs

Publié le 25/05/2021

magistrat, maître de conférences à l'université du Littoral Côte d'Opale

L’assurance chômage est à nouveau réformée. Il s’agit plus de la suite et d’un complément de la précédente réforme que d’une nouveauté. Elle reste dans le même esprit que ce qui existait déjà, caractérisée par des mesures dont l’effet principal, sinon le but, sera la réduction des droits des chômeurs tant en termes de diminution des indemnités versées qu’en termes de conditions pour pouvoir y accéder. Pour les personnes privées d’emploi, ces conditions sont rendues plus difficiles.

Une nouvelle réforme du chômage1 et surtout de son indemnisation2, avec des ambitions affichées de lutter contre le recours abusif aux contrats courts, faire en sorte que le travail paye plus que l’inactivité, renforcer l’accompagnement des demandeurs d’emploi. Des ambitions qui paraissent très loin des objectifs réellement recherchés3, alors qu’ils sont surtout une volonté de faire des économies, au moyen de la réduction des sommes versées aux chômeurs. La matière sera désormais régie par les dispositions ici commentées qui modifient les textes précédents4.

Elle est plus un complément et une actualisation de la précédente5 revenant partiellement sur ce qui avait déjà été fait, notamment pour tenir compte de l’annulation de certaines de ses dispositions par le Conseil d’État6, qui a estimé qu’elles aboutissaient à une différence de traitement manifestement disproportionnée au regard du motif d’intérêt général poursuivi. Le mécanisme mis en place pour remédier à ces objections est tel qu’une nouvelle annulation du nouveau dispositif est une possibilité sérieusement envisageable, d’autant plus que les syndicats de salariés ont manifesté leur hostilité à cette réforme7 et pour certains leurs souhaits d’en demander l’annulation devant les juridictions compétentes8. L’esprit perdure caractérisé par des mesures dont l’effet principal, sinon le but, sera la réduction des droits des chômeurs9 tant en termes de diminution des indemnités versées, qu’en termes de conditions pour y accéder rendues plus difficiles. La crise de la Covid-19 a été l’occasion d’un exercice de communication10 qui promettait le retour des jours heureux11. La première réforme qui s’ensuit, celle relative à l’assurance chômage – en contradiction avec le « quoi qu’il en coûte » qui avait été annoncé – s’ouvre, pour bon nombre de ceux qui pourraient être indemnisés, sur des lendemains qui déchantent, caractérisés par un retour au monde d’avant et à ses valeurs12, plus préoccupé de la diminution des ressources des chômeurs indemnisés que par une réelle lutte contre le chômage13 qui ne correspond pas aux obligations internationales, notamment celles prévues par la convention de l’Organisation internationale du travail (OIT)14 relative au droit des chômeurs et à la lutte contre le chômage. Or ce dispositif lutte plus contre les chômeurs que contre le chômage. Son esprit devrait être d’aider les personnes privées d’emploi à en retrouver un. Ceci ouvre des perspectives de remises en cause de cette réforme. Ainsi, dans la continuation des textes précédents qui avaient alourdi les obligations des chômeurs15, ce nouveau dispositif d’indemnisation du chômage entrera en vigueur de manière progressive, mais pour l’essentiel au 1er juillet 202116, plus tard pour certaines de ces dispositions. Même s’il semble comprendre, comme les précédents, quelques obligations à l’égard des entreprises usant très, trop, largement des contrats précaires17, qui ont été d’une efficacité quasi-nulle et que le nouveau système ne devrait guère améliorer, il est de nature à se traduire par une réduction des indemnités des chômeurs et un alourdissement des conditions permettant d’en bénéficier.

L’esprit de ce dispositif n’a rien de vraiment nouveau, c’est toujours une vision du chômage qui a comme principale, sinon unique, préoccupation, la réduction des charges que cela entraîne pour la collectivité et les entreprises, qui cherche à pénaliser le chômeur du fait de son non-travail, comme si c’était le chômeur qui avait les clés pour la création d’emploi, et surtout pour l’inciter au retour à l’emploi, à n’importe quel prix18, et non pour l’aider à retrouver un emploi, un vrai19. Cela ne paraît pas aller dans le sens de la convention de l’OIT relative au chômage20 dont le texte et l’esprit demandent aux États membres, non pas de pénaliser les chômeurs mais de les aider à retrouver un emploi digne de ce nom.

Le nouveau dispositif est un retour au monde d’avant (I) qui aura bien du mal à être jugé conforme aux normes internationales régissant le chômage et l’aide aux chômeurs (II).

I – Retour au monde d’avant

La promesse de retour aux jours heureux n’aura pas duré plus longtemps que le temps d’un exercice de communication politique21. Il se termine par un retour au monde d’avant22 et par une réforme qui, pour la quasi-totalité de ses « bénéficiaires », se traduira par une réduction des indemnités de chômage (A) et un accès durci au droit à ces allocations (B). Au-delà de ces caractéristiques fondamentales de la réforme, ses autres aspects paraissent assez secondaires et l’efficacité très réduite par rapport aux objectifs affichés, qui d’ailleurs, semble-t-il, ne correspondent pas forcément à ceux réellement recherchés23 : par exemple, faire en sorte que le travail paye plus que l’inactivité en établissant de nouvelles règles d’indemnisation qui incitent à la reprise d’emplois – qui d’ailleurs ne sont pas créés24.

A – Réduction des indemnités de chômage

Si la Covid-19 a entraîné la prolongation et le report de bien des délais relatifs aux contrats, actes juridiques et réglementaires25, cela n’a que peu touché la réforme de l’assurance chômage qui, elle, entrera rapidement en vigueur (1), comme s’il y avait plus d’urgence à la mettre en place qu’à se battre contre la pandémie, ce qui montre bien que, pour certains, l’urgence première est un retour rapide à la régression sociale26 à laquelle la pandémie sert de prétexte. La réforme de l’indemnisation du chômage en est un premier échelon (2).

1 – Entrée en vigueur

Les premières dispositions de la réforme de l’assurance chômage ont été mises en place en novembre 201927. L’épidémie de Covid-19 et ses conséquences sur l’emploi ont fait que l’application de la réforme a été repoussée à trois reprises puis son entrée en vigueur reportée, pour l’essentiel, au 1er juillet 202128 avec toutefois quelques aménagements et délais pour certaines dispositions, en raison du contexte de crise économique lié à l’épidémie de Covid-1929.Ce nouveau dispositif vient confirmer son entrée en vigueur à compter du 1er juillet 202130.

a – Nouvelles modalités de calcul de l’allocation d’assurance chômage

À cette date, une nouvelle règle de calcul du salaire journalier de référence servant de base à la détermination du montant d’allocation est introduite. Les nouvelles modalités de calcul de l’allocation d’assurance chômage s’appliqueront. Cette nouvelle règle de calcul du salaire journalier de référence tient compte du fait que la précédente a été annulée par le Conseil d’État31. Une règle relative à la détermination du montant de l’allocation est introduite afin d’améliorer l’équité de traitement entre des travailleurs concernés en fonction de leur niveau de précarité. Dans ce sens il est prévu un plafonnement à hauteur de 75 % du nombre de journées non travaillées prises en compte dans le nouveau mode de calcul. Ces nouvelles règles s’appliqueront aux salariés dont la fin de contrat de travail interviendra à compter du 1er juillet 2021. Elles toucheront progressivement les nouveaux calculs d’allocation à partir de cette date. Cela signifie que les allocations versées avant le 1er juillet ne seront pas modifiées par la réforme.

b – Création d’une clause de « retour à meilleure fortune » sur l’ouverture et le rechargement des droits

Compte tenu des conséquences de la crise sanitaire sur le marché du travail, la durée d’affiliation minimale nécessaire pour ouvrir ou recharger un droit à l’allocation d’assurance chômage reste fixée à 4 mois jusqu’à ce qu’une amélioration durable de la situation de l’emploi soit constatée. Une telle constatation statistique32 sera facile, même si elle ne correspond pas forcément à la réalité du marché de l’emploi. En cas d’amélioration du marché de l’emploi, la mesure pourrait donc être applicable dès le 1er octobre 2021.

c – Dégressivité des allocations pour les hautes rémunérations

Pour les demandeurs d’emploi dont les revenus sont supérieurs à 4 500 € bruts par mois, la réforme prévoyait initialement que l’allocation chômage était diminuée de 30 % à partir du septième mois d’indemnisation par Pôle emploi. L’application de cette dégressivité est reportée à mars 2022. Toutefois, la mesure connaîtra un assouplissement jusqu’à l’amélioration de la conjoncture. D’ici là, l’abattement s’appliquera temporairement à compter du neuvième mois de chômage dès le 1er juillet 2021. La réforme de l’assurance chômage prévoit aussi d’autres mesures.

d – Le bonus-malus sur les contrats courts

La réforme s’appliquera à compter de septembre 2022. Elle instaure un principe de modulation des cotisations d’assurance chômage dit bonus-malus qui s’appliquera sur la cotisation d’assurance chômage payée par les entreprises d’au moins 11 salariés issues de 7 secteurs gros consommateurs de contrats précaires (hébergement et restauration, fabrication de denrées alimentaires, transports et entreposage, plasturgie, etc.)33. Les entreprises concernées, hors secteurs les plus touchés par la crise liée à la Covid-19 qui en seront exemptés à titre transitoire, verront leur cotisation chômage varier entre 3 et 5,05 % de la masse salariale, contre un taux de 4,05 % aujourd’hui ; cela, après une période d’observation du recours aux contrats courts qui commencera le 1er juillet 2021. De fait, la réforme s’appliquera donc à compter de septembre 2022. Il n’y a pas de rétroactivité pour ceux qui ont perdu leur emploi entre le 1er novembre 2019 et le 31 juillet 2020.

e – Salariés démissionnaires et travailleurs indépendants

Au 1er juillet 2021, les salariés qui démissionnent d’un contrat à durée indéterminé (CDI) et les travailleurs indépendants peuvent désormais être indemnisés34, mais sous conditions assez restrictives.

L’essentiel du dispositif, spécialement les mesures pénalisantes pour les chômeurs, s’appliquera au 1er juillet 2021. Les sanctions de l’abus du recours au contrat court attendront 2022 pour voir leur mise en place et un principe de sanction probablement beaucoup plus tard.

2 – Le contenu de la réforme : réduire les indemnités

La réforme a été présentée comme ayant un objectif majeur : faire en sorte que le travail paye plus que l’inactivité en établissant de nouvelles règles d’indemnisation qui incitent à la reprise de l’emploi. On notera que les nouvelles modalités de calcul des indemnités ont été annulées, car elles introduisaient une rupture d’égalité entre les demandeurs en emploi continu et ceux en emploi discontinu35. La dernière version du texte en tient compte sans revenir sur son véritable objectif : rechercher des économies et réduire les droits des chômeurs.

a – Champ d’application de la réforme quant aux personnes

La réforme s’est partiellement appliquée aux demandeurs d’emploi dont la fin de contrat de travail est intervenue entre le 1er novembre 2019 et le 31 juillet 2020. Maintenant, vont pouvoir bénéficier d’un revenu de remplacement36 les personnes privées d’emploi37. Il s’agit des salariés dont la perte d’emploi est involontaire : licenciements, fin de contrat, démissions légitimes.

L’indemnisation sera ouverte aussi aux démissionnaires ayant travaillé dans la même entreprise au cours des 5 dernières années. Cela sera néanmoins conditionné à la poursuite d’un projet professionnel dont le caractère réel et sérieux devra être attesté par la commission paritaire interprofessionnelle régionale. De telles dispositions sont de nature à réduire le nombre de bénéficiaires à un chiffre symbolique très faible.

Cela concernera les nouveaux allocataires ayant travaillé moins de 6 mois sur 2 ans. Avant la réforme, la règle était que 4 mois de travail sur les 28 derniers mois suffisaient pour ouvrir des droits à l’allocation chômage d’aide au retour à l’emploi (ARE). L’accès aux indemnités est rendu plus difficile puisque la période prise en compte sera plus longue mais que, pendant celle-ci, il faudra avoir travaillé plus longtemps. La durée maximale reste de 2 ans pour les moins de 53 ans, 2 ans et demi pour les 53-55 ans et 3 ans pour les plus de 55 ans. L’ouverture des droits est de nouveau effective à partir de 4 mois de travail au cours des 28 derniers mois38 mais la pérennité de cette mesure n’est pas assurée39.

b – Durée minimale d’affiliation

La durée d’affiliation nécessaire à l’accès aux indemnités est conservée mais avec des aménagements dont le résultat est de rendre plus difficile l’accès aux indemnités de chômage, largement réduites pour les bénéficiaires.

Les salariés privés d’emploi doivent justifier d’une durée d’affiliation correspondant à des périodes d’emploi accomplies dans une ou plusieurs entreprises entrant dans le champ d’application du régime d’assurance chômage40. La durée d’indemnisation reste égale à un nombre de jours calendaires calculés à compter du premier jour de la première période d’emploi incluse dans la période de référence, déduction faite des jours situés en dehors d’une période correspondant aux congés maternité41, à l’indemnisation accordée à la mère ou au père adoptif42, aux périodes d’accident du travail43, aux maladies d’origine professionnelle44, aux congés de paternité et d’accueil de l’enfant45.

c – Rechargement des droits

Un demandeur d’emploi qui arrive en fin d’indemnisation peut effectuer un rechargement de ses droits et percevoir une nouvelle allocation s’il a repris une activité salariée au cours de sa période d’indemnisation par Pôle emploi46. Pour recharger ses droits, entre le 1er novembre 2019 et le 31 juillet 2020, il fallait avoir travaillé au moins 6 mois, au lieu d’1 mois avant la réforme. Après celle-ci, le seuil de rechargement des droits passe à 4 mois.

d – Nouvelles modalités de calcul de l’allocation d’assurance chômage

Le salaire journalier de référence47, qui sert de base au calcul de l’allocation chômage, devait être calculé non plus sur les jours travaillés dans les 12 derniers mois, mais sur un revenu moyen mensuel prenant en compte les jours travaillés, mais aussi les périodes d’inactivité (les jours non travaillés). Ainsi, plus les demandeurs d’emploi avaient un rythme de travail fractionné, plus ils risquaient d’être touchés par une baisse de leur allocation chômage48. En revanche, la durée de leurs droits devait être allongée. Le nouveau dispositif, en plafonnant les jours d’inactivités pris en compte, tient partiellement compte de la décision d’annulation sans véritablement revenir sur son principe. Il n’est pas certain que cette nouvelle modalité résiste à un nouvel examen par le Conseil d’État.

Le Conseil d’État a en effet jugé que ces nouvelles modalités de calcul du salaire journalier de référence entraînaient une rupture d’égalité entre les demandeurs d’emploi en emploi continu et ceux en emploi discontinu49. Une nouvelle règle de calcul du salaire journalier de référence servant de base à la détermination du montant d’allocation est introduite afin d’améliorer l’équité de traitement entre des travailleurs qui, bien qu’ayant réalisé le même nombre d’heures sur une même période, ne bénéficiaient pas du même niveau d’indemnisation, suivant qu’ils travaillaient à temps complet ou à temps partiel. Ces règles ne modifient pas le montant total des droits des demandeurs d’emploi : toute baisse d’allocation liée à des périodes d’emploi morcelées sera assortie d’une augmentation de la durée de versement.

e – Salaire journalier de référence

Le salaire journalier de référence (SJR) correspond au salaire annuel de référence divisé par le nombre de jours travaillés sur les 12 derniers mois qui précèdent le dernier jour travaillé50. Le nombre de jours travaillés maximum retenu sur la période de référence est de 261 jours. Le calcul du SJR est obtenu de la façon suivante : SJR = salaire de référence / (nombre de jours travaillés x 1,4).

Le montant de l’allocation de retour à l’emploi est strictement encadré : il doit être compris entre 57 et 75 % du salaire journalier de référence51.

f – Création d’une clause de « retour à meilleure fortune »

g – Dégressivité des allocations pour les hautes rémunérations

Pour les demandeurs d’emploi dont les revenus sont supérieurs à 4 500 € bruts par mois, la réforme prévoyait initialement que l’allocation chômage était diminuée de 30 % à partir du septième mois d’indemnisation par Pôle emploi. Une dégressivité des allocations chômage pour les hauts salaires est prévue pour les demandeurs d’emploi âgés de moins de 57 ans qui percevaient une rémunération mensuelle brute supérieure à 4 500 € (soit près de 3 500 € nets). Ces derniers verront leur allocation diminuer de 30 % à partir du septième mois de chômage. Toutefois, la mesure connaîtra un assouplissement jusqu’à l’amélioration de la conjoncture. Cette durée d’indemnisation avant dégressivité sera ramenée à 6 mois quand les indicateurs de retour à meilleure fortune seront atteints (deux conditions : baisse du nombre de demandeurs d’emploi et hausse du nombre de déclarations préalables à l’embauche (DPAE) des contrats de plus d’1 mois).

3 – Mesures favorables aux salariés

La réforme instaure un principe de modulation des cotisations d’assurance chômage dit bonus-malus contrats courts52 qui s’appliquera sur la cotisation d’assurance chômage payée par les entreprises d’au moins 11 salariés issues de sept secteurs gros consommateurs de contrats précaires (hébergement et restauration, fabrication de denrées alimentaires, transports et entreposage, plasturgie, etc.)53. Dans ces secteurs, un « taux de séparation »54 qui, derrière une astuce de vocabulaire55, cache ce qu’il faut appeler le terme des contrats en question, et leur usage abusif, doit être calculé pour chaque entreprise, correspondant au nombre de fins de contrat de travail ou de missions d’intérim constatées l’année précédente rapporté à l’effectif annuel moyen. Le bonus-malus est évalué en comparant ce taux de séparation propre à l’entreprise avec celui de son secteur d’activité. Le Conseil d’État a annulé le bonus-malus car il a estimé qu’il aurait fallu le créer par décret et non par un arrêté pour définir certaines de ses modalités. Ainsi, ses modalités sont définies par le décret n° 2021-346 du 30 mars 2021.

Les salariés qui démissionnent d’un CDI et les travailleurs indépendants peuvent désormais être indemnisés, ce qui, de fait, ne concerne qu’un nombre très réduit de personnes, mais sous conditions. Le salarié démissionnaire doit compter au minimum 5 ans d’ancienneté dans son entreprise et avoir un projet de reconversion professionnelle dont la faisabilité est évaluée par une commission paritaire interprofessionnelle. Le nombre d’admis pourrait être faible.

Les travailleurs indépendants peuvent désormais être indemnisés56, mais sous conditions. Là aussi, de fait, cela ne concerne qu’un nombre très réduit de personnes.

Le travailleur indépendant a droit à 800 € par mois pendant 6 mois en cas de liquidation judiciaire. Mais il doit avoir exercé son activité professionnelle durant au moins 2 ans et avoir généré un revenu minimum de 10 000 € par an sur les deux dernières années avant la liquidation, ce qui paraît bien restrictif.

B – Durcissement de l’accès à l’allocation chômage

La réforme de l’assurance chômage a été présentée comme visant à atteindre trois objectifs majeurs : lutter contre le recours abusif aux contrats courts ; faire en sorte que le travail paye plus que l’inactivité ; renforcer l’accompagnement des demandeurs d’emploi.

Ces mesures cherchent, sans y parvenir vraiment, à masquer que le véritable objectif de la réforme, bien que non exposé, est la recherche d’économies. Cela se voit à l’analyse de l’efficacité potentielle des mesures annoncées qui se traduiront par une durée d’affiliation nécessaire pour ouvrir ou recharger les droits qui sera modifiée dans un sens défavorable aux chômeurs. Les autres conditions ne sont guère plus favorables aux chômeurs même ceux qui recherchent activement un emploi : ils auront les mêmes difficultés qu’auparavant à en trouver un, et ne seront guère plus épaulés dans cette tâche que par le passé57. Tout ceci montre les limites de l’objectif annoncé : faire en sorte que le travail paye plus que l’inactivité. On nous dit aussi qu’un autre des objectifs annoncés est de lutter contre le recours abusif aux contrats courts. Mais alors pourquoi avoir reporté de fait son entrée en vigueur en 2022 alors que tous les éléments nécessaires pour permettre son application immédiate sont déjà connus ? Le dernier objectif annoncé de renforcer l’accompagnement des demandeurs d’emploi est prévu pour être concrétisé par un recrutement de 1 000 conseillers au sein de Pôle emploi.

Dans tout cela on ne voit guère de mesures allant dans le sens de la création d’emploi et bien peu de chose allant dans le sens de l’aide aux chômeurs, quelle que soit sa catégorie58, pour retrouver un emploi59, mais à l’inverse beaucoup de choses pour lutter contre les chômeurs, comme si la disparition du chômage se faisait par la disparition de la catégorie « chômeurs indemnisés », cela même au prix d’une augmentation exponentielle du nombre de chômeurs sans ressources.

Chômage, licenciement — zenzen/AdobeStock

II – Lutter contre les chômeurs

Même si ce n’est pas annoncé clairement, la priorité de ces dispositifs est de lutter non pas contre le chômage60 mais contre les chômeurs61 en allant jusqu’à les sanctionner (A) ce qui est contraire à l’esprit, voire à la lettre des normes internationales et pourrait ouvrir bien des recours (B).

A – Sanctionner les chômeurs

Il résulte de ce nouveau texte, qui est dans son esprit la suite des précédents, une nouvelle réduction des droits des chômeurs62. Ceux-ci seront moins nombreux à être indemnisés, toucheront moins qu’auparavant et pendant moins longtemps. Il n’est pas certain que cela soit totalement conforme au droit international régissant la question du chômage. Des recours semblent possibles.

On avait déjà vu la mise en place d’un texte cherchant à durcir les obligations imposées aux chômeurs63, avec notamment l’obligation de répondre à une offre raisonnable d’emploi64 sous peine d’être sanctionné en cas de refus considéré comme non légitime65. Mais le vocabulaire et le concept juridique employés laissent planer des zones d’ombre de nature à nuire à l’effectivité du texte qui relève plus de l’affirmation de présupposés idéologiques66 que d’un texte réellement juridique67. Le présent décret relatif à la nouvelle indemnisation du chômage à la baisse et à leur remise au travail dans des conditions critiquables va dans le même sens que le précédent. Comme les mêmes causes produisent les mêmes effets68, là aussi, les normes internationales pourraient permettre de le remettre en cause.

Le texte du présent décret se caractérise par une idée forte qui est d’adapter les chômeurs aux nouvelles règles d’un marché du travail qui ne produit plus de véritables emplois et de remettre les chômeurs dans l’entreprise, à n’importe quel prix.

B – Droit international et recours

Il existe un texte international qui prévoit que les services publics de l’emploi doivent aider les travailleurs à trouver un emploi convenable69. Les juges français pourraient bien s’en servir pour neutraliser les décrets qui cherchent surtout à sanctionner les chômeurs plutôt qu’à leur apporter une aide à la recherche d’emploi. Ce décret relatif aux indemnités de chômage comme le précédent, relatif à l’offre raisonnable d’emploi et aux sanctions de son refus, ont un fondement commun qui pourrait bien être contraire aux normes de l’OIT.

Même si en matière de contentieux générés par les problèmes relatifs au chômage, la répartition des compétences entre les différentes juridictions susceptibles d’être saisies ne facilite pas l’accès des demandeurs d’emploi aux juges, ceux-ci, s’ils étaient saisis, pourraient bien faire prévaloir les normes internationales et les droits de l’Homme70 sur les normes internes, obligeant alors le législateur français à revoir la lettre et l’esprit de ses textes en matière d’indemnisation du chômage et d’aide des chômeurs à la recherche d’emploi. Il devient donc intéressant de comparer le texte du décret relatif aux nouvelles règles d’indemnisation du chômage avec les normes de l’OIT.

1 – Comparaison avec l’OIT

On sait que le contrôle de la conformité des lois par rapport aux conventions internationales (contrôle de conventionnalité) appartient aux juridictions ordinaires sous le contrôle de la Cour de cassation et du Conseil d’État71 ce qui, lors de l’examen d’un litige, peut conduire le juge à écarter la loi française pour faire prévaloir la convention internationale72. Or il existe une convention de l’OIT relative au chômage73 qui pourrait bien être utilisée par les juges français pour, au nom du droit international, préserver les droits des chômeurs et mettre en cause le décret les réduisant.

2 – Droit des chômeurs

L’esprit de la réforme est dans la droite ligne de la politique, dont l’efficacité est loin d’être certaine74, qui entend valoriser coûte que coûte l’incitation au travail. Son idée forte est de mettre les chômeurs dans l’entreprise, à n’importe quel prix, notamment par la réduction du montant des indemnités qu’ils peuvent obtenir en cas de non-emploi et par la limitation de la durée d’indemnisation et la réduction de leurs autres droits. Ainsi le texte du décret relatif aux nouvelles règles d’indemnisation des personnes privées d’emploi s’inscrit dans une logique de sanction, en contradiction avec la logique de la convention internationale qui, elle, s’inscrit dans une logique d’aide du chômeur pour lui permettre de retrouver un emploi75 digne76. Cela paraît bien loin de l’esprit de la convention OIT, relative aux demandeurs d’emploi, qui prévoit que les services publics de l’emploi doivent aider les travailleurs à trouver un emploi convenable77 et même en contradiction avec l’esprit et les fonctions de l’OIT78.

Dans ces conditions, les juges français pourraient bien se servir du texte de l’OIT pour neutraliser ce décret dès lors qu’il ne permet pas à l’intéressé de vivre dignement de son indemnité et de bénéficier d’une véritable aide à la recherche d’emploi. Ainsi, le risque est grand de voir le décret sur les obligations des chômeurs neutralisé par les juges. En effet, deux logiques s’affrontent : celle du texte français, de sanction et de culpabilisation des chômeurs, et celle de l’OIT, que certains souhaitent que la France quitte79, qui elle est au contraire d’aider les personnes privées d’emploi à en retrouver un dont ils puissent vivre dignement.

a – Une logique de répression et de culpabilisation

Le nouveau texte relatif aux nouvelles règles d’indemnisation des demandeurs d’emploi s’inscrit dans une logique de culpabilisation de celui qui ne travaille pas, et sa remise dans l’entreprise à n’importe quel prix, fût-ce celui du travail gratuit. Ce qui est exactement l’inverse de la logique de l’OIT qui est, non pas une logique de culpabilisation et de sanction du chômeur, mais une logique d’assistance à celui-ci dans le but de lui permettre de retrouver un emploi.

b – Une logique d’aide pour les demandeurs d’emploi dans leur recherche

Dans sa démarche de recherche d’emploi, le chômeur doit bénéficier de l’aide de Pôle emploi, à qui sont conférées les missions d’accueillir, informer, orienter et accompagner les personnes à la recherche d’un emploi, d’une formation ou d’un conseil professionnel, de prescrire toutes actions utiles pour développer leurs compétences professionnelles et améliorer leur employabilité, de favoriser leur reclassement et leur promotion professionnelle, de faciliter leur mobilité géographique et professionnelle et participer aux parcours d’insertion sociale et professionnelle80 et de les remplir efficacement81, lui donnant l’obligation de mettre en œuvre l’ensemble des actions permettant aux chômeurs de retrouver un emploi dans les meilleurs délais. À défaut, Pôle emploi doit être condamné à indemniser le demandeur d’emploi du préjudice subi82

On remarquera que la convention OIT ne prévoit pas de sanctions contre les chômeurs, seulement l’exigence de l’existence d’un service de l’emploi fonctionnant de telle manière qu’il puisse prendre des mesures qui améliorent le marché du travail et fasse bénéficier les demandeurs d’emploi de l’aide nécessaire pour leur permettre de retrouver un emploi. Il n’est pas certain que la dernière norme française relative à cette question passe facilement le test de conformité avec les règles internationales de l’OIT auquel elle pourrait être soumise par les juges français si les justiciables les y invitent ou qu’ils soulèvent d’office ce point comme les y autorise le Code de procédure civile.

Le juge français peut être admis à écarter la loi française qui est en contradiction avec elle pour faire prévaloir la convention internationale83. Les nouvelles règles relatives à l’indemnisation des chômeurs pourraient bien être l’occasion pour les juges français de les écarter en raison de leur contrariété avec les normes internationales relatives à la question.

Conclusion. Ce texte, relatif aux nouvelles règles d’indemnisation du chômage dont il est vraisemblable que, sans créations massives d’emplois ni volonté certaine des employeurs de procéder à des embauches, il n’aura aucune incidence réelle sur le retour à l’emploi des chômeurs, pourrait bien être évincé à la suite de la constatation de son caractère contraire au droit international.

Notes de bas de pages

1.
D. n° 2021-346, 30 mars 2021, portant diverses mesures relatives au régime d’assurance chômage ; V. Roulet, « Réforme de l’assurance chômage », Gaz. Pal. 5 juin 2018, n° 323z2, p. 64, § 5. ; C. Willmann, « Assurance chômage : vers une nouvelle organisation juridique et financière », JCP S 2018, 1312.
2.
D. Ronet-Yague, « La réforme de l’indemnisation chômage », Gaz. Pal. 12 mars 2019, n° 344t7, p. 66 ; Y. Chagny, « À propos de l’indemnisation du chômage » SSL, n° 1138, p. 14.
3.
A. Bouilloux, « Assurance ou couverture universelle ? Retour sur les mots du chômage », Dr. sociétés 2018, p. 583.
4.
D. n° 2021-346, 30 mars 2021, modifiant essentiellement le décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 ; D. n° 2018-1335, 28 déc. 2018, relatif aux droits et aux obligations des demandeurs d’emploi et au transfert du suivi de la recherche d’emploi, art. 3 : JO, 30 déc. 2018.
5.
M. Richevaux, « Nouvelle réglementation du chômage, nouvelle réduction de l’indemnisation des chômeurs », LPA 1er déc. 2019, n° 148k2, p. 7.
6.
CE, 25 nov. 2020, nos 434920, 434921, 434931, 434943, 434944 et 434960 : Veille « Assurance chômage : le Conseil d’État retoque deux mesures de la réforme », JCP S 2020, act. 510.
7.
Communiqué de presse unitaire CGT-FO-CFDT-CFC CGC-CFTC, « Pour une réforme d’assurance chômage qui améliore les droits ! », 23 févr. 2021.
8.
CGT, « Réforme de l’assurance chômage vaguement atténuée ou pas : la CGT exige son annulation », 26 janv. 2021.
9.
Y. Rousseau, « Le statut des chômeurs », in Les sans-emploi et la loi. Actes du colloque de Nantes, juin 1987, 1988, Calligrammes, p. 119.
10.
M. Richevaux, « Le coronavirus, la communication présidentielle et l’avenir de la société : La société après la crise du Covid-19 : première approche », Cahier du CEDIMES 2020/HS.
11.
« Les jours heureux citoyens résistants », le programme du Conseil national de la résistance, mars 1944.
12.
M. Richevaux, « Commerce et valeurs fondamentales de la société », Cahiers du CEDIMES, juill. 2015.
13.
M. Richevaux, « Lutter contre le chômage », Cahiers du CEDIMES, juill.-déc. 2017, n° 2.
14.
Conv. OIT, n° 2, 28 nov. 1919, Conv. OIT, n° 88, 9 juill. 1948, art. 6, a).
15.
M. Richevaux, « À propos des droits et obligations des chômeurs », LPA 29 avr. 2019, n° 142f6, p. 7.
16.
D. n° 2021-346, 30 mars 2021, portant diverses mesures relatives au régime d’assurance chômage : JO, 31 mars 2021.
17.
D. n° 2019-797, 26 juill. 2019, relatif au régime d’assurance chômage, art. 50-2, ann. A : JO, 28 juill. 2019.
18.
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19.
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20.
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27.
D. n° 2019-797, 26 juill. 2019, et D. n° 2019-796, 26 juill. 2019 : JO, 28 juill. 2019.
28.
D. n° 2021-346, 30 mars 2021 : JO, 31 mars 2021.
29.
D. n° 2021-346, 30 mars 2021, portant diverses mesures relatives au régime d’assurance chômage.
30.
D. n° 2021-346, 30 mars 2021, portant diverses mesures relatives au régime d’assurance chômage : JO, 31 mars 2021 – D. n° 2019-797, 26 juill. 2019, modifié par D. n° 2021-346, 30 mars 2021, art. 1.
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CE, 25 nov. 2020, nos 434920, 434921, 434931, 434943, 434944 et 434960 : Veille, « Assurance chômage : le Conseil d’État retoque deux mesures de la réforme », JCP S 2020, act. 510.
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35.
CE, 25 nov. 2020, nos 434920, 434921, 434931, 434943, 434944 et 434960 : Veille, « Assurance chômage : le Conseil d’État retoque deux mesures de la réforme », JCP S 2020, act. 510.
36.
D. n° 2019-797, 26 juill. 2019, relatif au régime d’assurance chômage, ann. A, art. 1 : JO, 28 juill. 2019.
37.
D. n° 2019-797, 26 juill. 2019, relatif au régime d’assurance chômage, ann. A, art. 2 : JO, 28 juill. 2019.
38.
D. n° 2019-797, 29 juill. 2020.
39.
D. n° 2019-797, 26 juill. 2019, art. 3, modifié D. n° 2020-741, 16 juin 2020, art. 9, modifié par D. n° 2021-346, 30 mars 2021, art. 3.
40.
D. n° 2019-797, 26 juill. 2019, modifié par D. n° 2021-346, 30 mars 2021, art. 2.
41.
CSS, art. L. 331-3.
42.
CSS, art L. 331-7.
43.
CSS, art. L. 411-1.
44.
CSS, art. L. 461-1.
45.
CSS, art. L. 331-8.
46.
D. n° 2021-797, 26 juill. 2019, art. 11, § 1 et 2, modifié par D. n° 2021-346, 30 mars 2021, art. 2, § 3.
47.
D. n° 2021-797, 26 juill. 2019, art. 11, § 1 et 2, modifié par D. n° 2021-346, 30 mars 2021, art. 2.
48.
T. Béranger, « Contrat à durée déterminée et indemnisation du chômage », Dr. soc. 1980, p. 72.
49.
CE, 25 nov. 2020, nos 434920, 434921, 434931, 434943, 434944 et 434960 : veille « Assurance chômage : le Conseil d’État retoque deux mesures de la réforme », JCP S 2020, act. 510.
50.
À l’article 11, annexe I au règlement d’assurance chômage de l’annexe A du décret du 26 juillet 2019 modifiée par le décret n° 2021-346 du 30 mars 2021.
51.
D. n° 2021-346, 30 mars 2021.
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D. Baugard, B. Coquet et É. Heyer, « Controverse : quels instruments juridiques pour limiter le recours aux contrats courts ? », RDT 2019, p. 452.
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A. 7 nov. 2019.
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D. n° 2019-797, 26 juill. 2019, art. 50-2 à 50-15, art. 50-2 modifié par D. n° 2021-346, 30 mars 2021, art. 2.
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62.
M. Richevaux, « À propos des droits et obligations des chômeurs », LPA 29 avr. 2019, n° 142f6, p. 7.
63.
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64.
D. n° 2018-1335, 28 déc. 2018, relatif aux droits et aux obligations des demandeurs d’emploi et au transfert du suivi de la recherche d’emploi : JO, 30 déc. 2018 ; N. Catala, « Offres valables et offres raisonnables d’emploi : rupture ou continuité ? À propos de la loi du 1er août 2008 », JCP G 2008, I 193 ; C. Dechristé, « Définition de l’offre raisonnable d’emploi », Dalloz actualité, 16 mai 2008 ; M. Richevaux, « Petit exercice de vocabulaire à propos de l’offre raisonnable d’emploi », LPA 11 mars 2019, n° 142f0, p. 10.
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66.
M. Richevaux, « Lutter contre le chômage », Cahiers du CEDIMES, juill.-déc. 2017, n° 2 ; L. Joly, « L’incitation au retour à l’emploi », RDT 2009, p. 436 ; Y. Chassard et A. Bosco, « L’émergence du concept d’employabilité », Dr. soc. 1998, p. 903 ; L. Epiard, Le retour des demandeurs d’emploi indemnisés sur le marché du travail : la voie des politiques d’incitation, thèse, J.-P. Chauchard (dir.), 2007, université de Nantes ; C. Willmann, L’identité juridique du chômeur, thèse, 1998, LGDJ, préf. A. Lyon-Caen.
67.
M. Richevaux, « Petit exercice de vocabulaire à propos de l’offre raisonnable d’emploi », LPA 11 mars 2019, n° 142f0, p. 10.
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G. Cohen-Tannoudji, « Le temps des processus élémentaires I », in É. Klein et M. Spiro (dir.), Le temps et sa flèche, 1996, Flammarion ; M. Paty, « Genèse de la causalité physique », Revue philosophique de Louvain, 2004 ; C. Vilain, v° Causalité, Dictionnaire d’histoire et philosophie ; R. Omnès, Les indispensables de la mécanique quantique, 2006, Odile Jacob.
69.
Conv. OIT, n° 88, 9 juill. 1948, art. 6, a).
70.
« Le droit du travail, confronté au droit international des droits de l’Homme », LPA 9 oct. 2018, n° 139v4, p. 2.
71.
Cons. const., 15 janv. 1975, n° 74-54 DC ; Cons. const., 3 sept. 1986, n° 86-216 DC ; Cass. ch. mixte, 24 mai 1975, n° 73-13556, Sté des cafés Jacques Vabre ; CE, ass., 20 oct. 1989, n° 108243, Nicolo.
72.
Par ex. Cons. prud’h. Longjumeau, 28 avr. 2006, n° 06/00316, De Wee c/ Philippe Samzun ; CA Paris, 6 juill. 2007, n° 06/06992 ; Cass. soc., 1er juill. 2008, n° 07-44124. Conv. OIT, n° 158, 22 juin 1982 – M. Richevaux, « L’avenir moins incertain du barème d’indemnisation de licenciement », obs. sous Cons. prud’h. Troyes, 13 déc. 2018 : LPA 7 févr. 2019, n° 142f5, p. 8.
73.
Conv. OIT, n° 88, 9 juill. 1948, adoptée en 1948.
74.
C. comptes, rapp. public thématique, Le marché du travail ; face à un chômage élevé, mieux cibler les politiques, janv. 2013.
75.
Conv. OIT, n° 88, 9 juill. 1948.
76.
D. Ghai, « Travail décent : concept et indicateurs », RI trav. 2003, n° 2.
77.
Conv. OIT, n° 88, 9 juill. 1948, art. 6, a).
78.
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79.
N. Lecaussin, « Monsieur Macron, il faut quitter l’OIT (Organisation internationale du travail) ! », Institut de recherches économiques et fiscales, 14 janv. 2019.
80.
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81.
M. Véricel, « Recréer un véritable service public de l’emploi pour une action efficace en matière d’insertion professionnelle », Dr. soc. 2013, p. 1031.
82.
TA Paris, 11 sept. 2012, n° 1216080/9, M. X c/ Pôle emploi.
83.
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Référence : LPA 25 Mai. 2021, n° 200h8, p.8

Référence : AJU220379

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