De la nécessité de distinguer la mise en ligne d’une sanction de sa notification, et la répression administrative du pouvoir disciplinaire

Publié le 21/07/2016

La publication d’une sanction ne peut se substituer ou se confondre avec sa notification, qui reste une condition sine qua non pour son opposabilité à son destinataire. Par ailleurs, compte tenu de la différence devant exister entre pouvoir répressif et pouvoir disciplinaire, la sanction disciplinaire ne peut être qualifiée de « sanction ayant le caractère d’une punition ».

CE, 11 mai 2016, no 388322

Par un arrêt du 11 mai 20161, le Conseil d’État a estimé que le barème des sanctions de référence pour comportement antisportif contenu dans le règlement disciplinaire de la Fédération française de football ne méconnaît pas le principe d’individualisation des sanctions. Dans le sillage de la question d’automaticité de la sanction à laquelle il a répondu, le juge administratif a jugé que la sanction mise en ligne sur le site de la Fédération et sur l’application « Foot 2000 » est opposable à son destinataire, en dépit du fait qu’elle n’a pas fait l’objet d’une notification individuelle. C’est cet élément qui retiendra notre attention, en plus de la référence faite aux notions de « répression administrative » et de « sanction administrative ayant le caractère d’une punition ».

Pour revenir aux faits de l’espèce, un joueur du FC Nantes s’est vu infliger une sanction d’un match de suspension, par la Commission fédérale de discipline de première instance de la Fédération française de football, suite à trois avertissements qu’il avait reçus. Malgré cette suspension, le joueur a participé avec son club à un match de Ligue 1 face au SC Bastia, ce qui a conduit la Commission des compétitions de la Ligue de football professionnel à retirer trois points au club nantais pour les attribuer à son homologue corse. Suite au rejet de leurs appels par la Commission supérieure d’appel de la Fédération française de football, le FC Nantes et son joueur ont saisi le juge administratif pour dénoncer l’atteinte aux principes du respect des droits de la défense et de l’individualisation des peines.

Il est utile de rappeler que, d’après l’article 9 bis du règlement disciplinaire de la Fédération française de football, les sanctions inférieures ou égales à quatre matches de suspension font l’objet d’une mise en ligne sur le site internet de la Fédération et que les autres sanctions sont notifiées à la personne sanctionnée par un envoi recommandé avec accusé de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception.

Se basant sur cette disposition, la haute juridiction administrative a reconnu l’opposabilité de la sanction de suspension d’un match infligée au joueur du FC Nantes, alors même qu’elle ne lui soit pas notifiée individuellement. Le juge a justifié un tel procédé par « la teneur des sanctions en cause et (par) l’intérêt qui s’attache à la répression effective des infractions commises ». Peut-on réellement considérer la mise en ligne d’une sanction sur le site internet de l’autorité sanctionnatrice comme une notification de celle-ci ? Sûrement pas. La notification d’une sanction doit être distinguée de sa mise en ligne sur un site internet, qui n’est autre qu’un affichage ou une publication, dans la mesure où les deux procédures ne visent pas le même objectif (I).

Dans sa réponse le juge administratif a également évoqué les notions de « répression administrative » et de « sanction administrative ayant le caractère d’une punition », or il est question dans les faits de l’espèce d’une sanction disciplinaire infligée en application d’un pouvoir disciplinaire suite à une faute disciplinaire (II).

I – Sur la question de la mise en ligne de la sanction

Les arguments du Conseil d’État pour justifier l’opposabilité de la sanction prononcée sont contestables, qu’il s’agisse de celui de la teneur de la sanction ou de celui de l’intérêt à réaliser une répression effective des infractions commises (A). Par ailleurs, la mise en ligne sur internet d’une sanction ne doit pas être confondue avec sa notification par voie électronique (B).

A – L’argument relatif à la teneur et à l’effectivité de la sanction

En mettant en exergue la teneur des sanctions en cause, le Conseil d’État semble distinguer entre les sanctions graves et les sanctions mineures. Aussi, a-t-il estimé que la mise en ligne de ces dernières, en l’occurrence les suspensions de moins de quatre matches, suffit pour qu’elles soient opposables, quand bien même elles n’ont pas fait l’objet d’une notification individuelle. Faut-il vraiment admettre qu’on n’a pas le droit d’être notifié lorsqu’il ne s’agit que d’une sanction mineure ? Et où se situe alors le seuil de sévérité à partir duquel on peut invoquer ce droit ?

Par définition, la notification est « le fait de porter à la connaissance d’une personne un fait, un acte, un projet d’acte qui la concerne individuellement »2. En matière disciplinaire, tout comme en matière de sanctions administratives ou pénales, la notification d’une sanction a pour objectif de rendre celle-ci opposable à son destinataire après l’avoir informé de son contenu, de ses motifs, du délai et des voies de recours. Ainsi, compte tenu des retombées qu’elle peut avoir sur son destinataire, en principe une sanction doit faire l’objet d’une notification nonobstant sa nature et son degré de gravité.

Pour revenir à notre cas d’espèce, dans la mesure où une sanction inférieure ou égale à quatre matches de suspension est une décision défavorable à son destinataire et qu’elle est susceptible de faire l’objet d’un recours, une notification individuelle s’imposait. Par ailleurs, le caractère mineur de cette sanction est discutable, étant donné l’incidence qu’elle peut avoir sur la carrière du joueur, notamment dans l’hypothèse où il devait être supervisé par des recruteurs et que son absence des terrains pourrait lui faire perdre un contrat et un transfert importants. Du reste, on peut également considérer cette sanction comme étant grave parce qu’elle porte atteinte à l’image de son destinataire. Il apparaît donc que la suspension pour quatre matches est suffisamment sévère pour qu’elle soit notifiée à son destinataire, au lieu de se contenter de sa mise en ligne sur internet.

Il convient de rappeler également qu’une telle sanction intervient suite à trois avertissements, ce qui suppose qu’elle doit être considérée comme étant plus grave. Plus encore, comment peut-on juger une suspension de quatre matches mineure, et celle de cinq matches grave ?

Enfin, force est de constater que, traitant du recours à l’encontre des sanctions pouvant être prononcées, les rédacteurs du règlement disciplinaire et barème des sanctions de référence pour comportement antisportif n’ont pas distingué entre sanctions graves et sanctions mineures à propos des modalités dont l’appel doit être interjeté. Dans le cas de toutes les sanctions, il est exigé que l’appel soit interjeté par lettre recommandée, télécopie ou courrier électronique envoyé d’une adresse officielle ou déclarée du club3. Pourquoi se contenter de mettre en ligne la sanction, en guise de notification, et exiger que le recours soit interjeté par lettre recommandée, voire par courrier électronique envoyé d’une adresse officielle du club employeur du joueur ? Avant d’imposer au destinataire d’une sanction, qui aurait fait le choix d’adresser son recours par voie électronique, de le faire à partir de l’adresse officielle de son club employeur, il aurait été plus juste et logique de lui adresser la sanction à cette adresse là ou à son adresse personnelle.

Outre l’argument tenant à la gravité de la sanction, le juge administratif a justifié la mise en ligne de la sanction plutôt que sa notification par « l’intérêt qui s’attache à la répression effective des infractions commises », notamment en permettant « de [la] porter à la connaissance de l’ensemble des intéressés, qu’il s’agisse du joueur suspendu, de son club ou des autres clubs participant à la compétition ». Néanmoins, avant de chercher à rendre la sanction effective aux autres clubs participants à la compétition, il est primordial de rendre effectif le droit au recours dont bénéfice son destinataire, en lui notifiant à titre individuel la sanction afin qu’il puisse bénéficier de la totalité du délai d’appel qui est de dix jours.

En effet, outre l’opposabilité de la sanction, la notification a également pour effet de faire courir les délais de recours, à conditions que les informations portant sur les délais et voie de recours soient mentionnées dans la décision de sanction notifiée à son destinataire. En l’espèce, selon le troisième alinéa de l’article 10 du règlement disciplinaire et barème des sanctions de référence pour comportement antisportif, l’appel à l’encontre des sanctions inférieures ou égales à quatre matches de suspension doit être interjeté dans un délai de dix jours à compter du lendemain de l’affichage internet de la décision contestée sur le site officiel de la Fédération française de football et de ses organes déconcentrés4. Il n’en demeure pas moins qu’à défaut d’une notification individuelle, comment peut-on savoir que le joueur et son club employeur ont réellement pris connaissance de la sanction dès sa mise en ligne, pour qu’il puisse ainsi bénéficier effectivement du délai de dix jours ? Il est tout à fait légitime que les intéressés prétextent un « bug » dans leur réseau internet ou la non-consultation des sites internet concernés, pour une raison justifiée. Pourquoi s’encombrer de telles affaires secondaires ?

B – La nécessité de distinguer la mise en ligne sur internet d’une sanction et son envoi par voie électronique

Comme nous l’avons noté, le but de la notification d’une sanction est d’informer son destinataire de la sanction prononcée à son encontre, ainsi que du délai et des voies de recours dont il dispose. En revanche, la publication ou l’affichage d’une sanction, si elle obéit le plus souvent à une stratégie pédagogique et préventive, constitue parfois une véritable sanction complémentaire. Aussi, les autorités sanctionnatrices se trouvent-elles investies soit d’une obligation soit d’une faculté de publication de la sanction infligée ou du moins de certains extraits. Cette procédure peut prendre plusieurs formes, qui peuvent même être cumulatives : la publication dans des journaux, l’affichage en certains lieux, l’insertion dans des bulletins ou rapports officiels ou privés et enfin la mise en ligne sur des sites internet. Aussi, est-il clair que la notification d’une sanction est une chose et son affichage ou sa mise en ligne en est une autre.

Certes, la tendance est vers la dématérialisation des procédures, et plusieurs autorités administratives sont autorisées à notifier les sanctions qu’elles infligent par voie électronique. C’est le cas de l’Autorité de régulation des jeux en ligne, qui bénéficie de la faculté de notifier ses sanctions par voie électronique, à condition d’attester de la date de réception5. Toutefois, la mise en ligne de la sanction sur le site internet d’une autorité sanctionnatrice diffère de sa notification par e-mail. Contrairement à la première, dans la seconde hypothèse la sanction est adressée à la personne sanctionnée, c’est-à-dire à sa boîte mail. Mieux encore, l’utilisation de cette voie est bien encadrée étant donné qu’il est exigé que l’autorité s’assure de l’adresse mail de la personne sanctionnée et de la réception de l’e-mail. Autrement dit, l’autorité sanctionnatrice doit avoir la preuve de la réception du courriel de notification par son destinataire.

Dans notre cas d’espèce, aucun envoi n’a été fait à la boîte mail de l’intéressé ou de son club employeur. La Fédération française de football a seulement affiché la sanction sur son site internet ainsi que sur l’application « Foot 2000 ».

Selon le Conseil d’État, cette manière particulière de notifier les sanctions ne déroge pas « illégalement aux dispositions du règlement disciplinaire type figurant à l’annexe I-6 du Code du sport, qui se bornent à prévoir une règle générale de notification des sanctions sans exclure l’adoption de dispositions particulières adaptées permettant d’assurer la mise en œuvre effective des sanctions prononcées ». Cependant, aux termes du deuxième alinéa de l’article 12 de l’annexe visée, après être signée conjointement par le président et le secrétaire de l’organe disciplinaire, la sanction « est aussitôt notifiée par lettre adressée dans les conditions définies au premier alinéa de l’article 9 ». Donc, contrairement à ce qui est soutenu dans l’arrêt commenté, le règlement disciplinaire type cité a bel et bien prévu une règle générale de notification des sanctions, qui doit se faire par lettre, à laquelle l’autorité sanctionnatrice ne peut en aucun cas déroger.

En somme, au-delà de l’arrêt commenté, c’est l’article 9 bis du règlement disciplinaire et barème des sanctions de référence pour comportement antisportif de la Fédération française de football qui doit être revu afin d’unifier les modalités de notification, en exigeant qu’elle soit adressée à son destinataire par lettre ou par voie électronique, à condition d’attester de sa réception.

II – Le caractère disciplinaire et non répressif de la sanction prononcée

En recourant, dans sa réponse, aux expressions « répression » et « sanction administrative ayant le caractère d’une punition », le juge administratif s’est éloigné de la sphère disciplinaire pour empiéter sur celle de la répression administrative. En effet, dans les faits de l’espèce il était question d’une faute disciplinaire, ce qui implique le prononcé d’une sanction disciplinaire et non pas d’une sanction administrative ayant le caractère d’une punition.

Parler de répression administrative en matière disciplinaire n’est pas opportun, compte tenu de la différence existant entre les sanctions administratives répressives (stricto sensu) et les sanctions disciplinaires. Certes, ces dernières peuvent être administratives lorsqu’elles émanent d’une administration, néanmoins on ne peut les qualifier de répressives. Alors que les sanctions administratives disciplinaires supposent, d’une part, l’existence d’un rapport juridique préétabli entre l’individu susceptible d’être sanctionné et l’Administration et, d’autre part, la violation d’une règle d’ordre disciplinaire, les sanctions administratives répressives touchent des personnes non liées à la puissance publique ou alors liées à elle mais par un lien spécial, et font face à des atteintes portées à des règles d’une portée plus générale6. En effet, les sanctions disciplinaires interviennent « à l’intérieur d’un groupe restreint pour des manquements internes aux règles de celui-ci »7, tandis que les sanctions administratives répressives sont des manifestations de la puissance publique s’imposant de façon générale. En principe, c’est cette seconde catégorie de sanctions administratives qui est visée par le Conseil constitutionnel lorsqu’il parle de « sanction ayant le caractère d’une punition »8. Le juge constitutionnel n’a donné aucune définition à ce type de sanctions administratives, de même qu’il n’a dégagé aucun critère permettant de les identifier parmi leurs semblables. Cependant, sachant que la punition ou la peine postule à réprimer un comportement, nous pouvons déduire qu’il a visé les sanctions administratives répressives plutôt que les sanctions disciplinaires dont l’objectif est la protection d’un ordre particulier, c’est-à-dire l’ordre interne d’une institution.

À titre d’exemple, le Conseil constitutionnel a jugé que la sanction d’inéligibilité définitive aux chambres, organismes et conseils, prévue par le deuxième alinéa de l’article 4 de l’ordonnance du 28 juin 1945, ne constitue pas une sanction ayant le caractère d’une punition dans la mesure où elle tend « à garantir l’intégrité et la moralité des professionnels siégeant dans les organes représentatifs de la profession en en excluant ceux qui ont fait l’objet des condamnations disciplinaires les plus sévères »9. En revanche, il a considéré, dans la même décision, que l’interdiction définitive d’inscription sur les listes électorales prévue par le troisième alinéa de la disposition contestée, « n’a pas pour objet de garantir l’intégrité ou la moralité indispensables à l’exercice des fonctions d’officier public ou d’officier ministériel ; que, par suite, elle doit être regardée comme une sanction ayant le caractère d’une punition ».

Par conséquent, il paraît exagéré d’inclure le pouvoir disciplinaire dans la notion de répression administrative et d’utiliser l’expression « répression » en matière disciplinaire. Seules les sanctions administratives répressives, c’est-à-dire stricto sensu, composent la répression administrative. On réprime un fait (infraction/manquement) et on sanctionne disciplinairement une faute disciplinaire. Le terme « réprimer » – plus lourd et plus fort que le terme « sanctionner » – est généralement utilisé pour évoquer l’exercice d’actions ou de moyens de contraintes graves et cœrcitifs10.

Toutefois, l’exclusion du pouvoir disciplinaire du cercle répressif ne peut être fondée sur la nature et la gravité des sanctions, étant donné que les sanctions disciplinaires sont parfois identiques aux sanctions administratives répressives, mais plutôt sur la nature et l’ampleur de la norme violée. En effet, les unes et les autres assurent le respect de règles de caractère et d’étendue différents ; dans la sanction administrative répressive, la règle en cause présente un caractère général (violation de normes législatives et réglementaires) : elle oblige tous les administrés ou des catégories de ceux-ci définies objectivement. Au contraire, dans le pouvoir disciplinaire l’atteinte porte sur une règle disciplinaire, représentant un ordre interne, ne s’appliquant qu’aux personnes déterminées ou déterminables qui sont assujetties à ce pouvoir. Par ailleurs, la sanction administrative répressive n’est pas seulement rendue par une autorité administrative, mais également et surtout « agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique »11. Aussi, est-il possible de qualifier un pouvoir de sanction de répressif lorsqu’il représente l’expression des prérogatives régaliennes de l’État.

En somme, le principe d’individualisation des sanctions est certes applicable en matière disciplinaire, néanmoins la sanction disciplinaire n’est pas une sanction administrative ayant le caractère d’une punition comme le laisse supposer l’arrêt commenté.

Notes de bas de pages

  • 1.
    CE, 11 mai 2016, n° 388322, M. A. et SAS P Football club de Nantes.
  • 2.
    Association Henri Capitant, Vocabulaire juridique, Cornu G. (dir.), 2016, Paris, PUF, Quadrige dicos poche.
  • 3.
    V. règl. Disciplinaire, art. 10, al. 3.
  • 4.
    Ainsi, dans le texte lui-même, il est question d’un simple « affichage internet » et non pas d’une notification.
  • 5.
    V. D. n° 2010-495, 14 mai 2010, relatif à la procédure de sanction applicable aux opérateurs agréés de jeux ou de paris en ligne, art. 16 : JO n° 111, 15 mai 2010, p. 9052.
  • 6.
    V. dans ce sens : Taibi A., « Le pouvoir répressif des autorités administratives indépendantes de régulation économique, témoin de la consécration d’un ordre répressif administratif », thèse, 2015, Paris 1, p. 14.
  • 7.
    Teitgen-Colly C., « Sanctions administratives et autorités administratives indépendantes », LPA 17 janv. 1990, p. 29.
  • 8.
    V. Cons. const., 17 janv. 1989, n° 88-248 DC, loi modifiant L. n° 86-1067, 30 sept. 1986, relative à la liberté de communication : Rec. Cons. const. 1989, p. 18 ; JO, 18 janv. 1989, p. 754 – Cons. const., 28 juill. 1989, n° 89-260 DC, loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier : Rec. Cons. const. 1989, p. 71 ; JO, 1er août 1989, p. 9676 – Cons. const., 27 juill. 2000, n° 2000-433 DC, loi modifiant L. n° 86-1067, 30 sept. 1986, relative à la liberté de communication : Rec. Cons. const. 2000, p. 121 ; JO, 2 août 2000, p. 11922.
  • 9.
    Cons. const., 27 janv. 2012, n° 2011-211 QPC, M. Éric M. [Discipline des notaires] : Rec. Cons. const. 2012, p. 87 ; JO, 28 janv. 2012, p. 1674.
  • 10.
    V. Taibi A., « Le pouvoir répressif des autorités administratives indépendantes de régulation économique, témoin de la consécration d’un ordre répressif administratif », op. cit., p. 17.
  • 11.
    Cons. const., 28 juill. 1989, n° 89-260 DC, cons. 6. V. Genevois B., « Le Conseil constitutionnel, la séparation des pouvoirs et la séparation des autorités administratives et judiciaires, le Conseil constitutionnel et l’extension des pouvoirs de la Commission des opérations de bourse, à propos de la décision n° 89-260 DC du 28 juill. 1989 », RFDA 1989, p. 671.

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Référence : LPA 21 Juil. 2016, n° 118s1, p.18

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