Les dispositions du projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique concernant le droit de l’environnement

Publié le 16/07/2020 - mis à jour le 23/07/2020 à 14H00

Le 5 mars 2020, le Sénat a adopté à main levée, en première lecture, le projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique dit ASAP qui comporte un certain de nombre de dispositions qui concernent le droit de l’environnement. Ce texte législatif s’efforce d’apporter plus de sécurité juridique aux porteurs de projets face aux éventuelles évolutions normatives en cours de procédure. Il permet l’exécution de certains travaux avant la délivrance de l’autorisation environnementale. Il rend facultative la consultation du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques préalablement à certains actes administratifs pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) relevant du régime d’enregistrement ou de déclaration. Il vient également réduire le champ d’application des enquêtes publiques.

Le projet de loi d’accélération et simplification de l’action publique dit ASAP, qui avait été présenté au conseil des ministres du 5 février 2020, a été adopté en première lecture par le Sénat le 5 mars 20201. Il reprend largement le texte voté, le 26 février 2020, par la commission spéciale de la haute assemblée2 qui était chargée de l’examiner.

Selon le gouvernement, il a pour ambition de « simplifier la vie de nos concitoyens et de nos entreprises » et présente des mesures concernant aussi bien le particulier que l’entreprise, ou encore l’Administration. Ce texte législatif, qui a été qualifié de « fourre-tout » par plusieurs parlementaires, s’inscrit dans le prolongement de la politique de modernisation de l’Administration qui a donné lieu notamment à l’adoption de la loi pour un État au service d’une société de confiance, dite loi ESSOC3.

Reprenant plusieurs propositions du rapport Kasbarian4 qui a été remis au Premier ministre, le 23 septembre 2019, il a notamment pour objectif d’accélérer les implantations et extensions industrielles. Il cherche à simplifier les procédures applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). « Le gouvernement souhaite rendre les procédures administratives plus efficaces et plus rapides, tout en maintenant nos exigences en matière d’urbanisme, d’archéologie ou d’environnement » a déclaré Agnès Pannier-Runacher, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Économie et des Finances, devant les sénateurs, le 3 mars 2020.

Il s’agira pour nous dans cette étude de présenter les différentes dispositions du projet de loi ASAP qui intéressent directement le droit de l’environnement. Si ces dispositions ont été jugées « bien équilibrées entre défense de l’environnement et besoins de la vie économique »5 par la commission spéciale du Sénat, plusieurs d’entre elles ont été critiquées lors du débat en séance publique et pourraient conduire selon certains experts à une « régression du droit de l’environnement »6. C’est le cas par exemple de la faculté donnée au préfet d’autoriser, dans certains cas, des travaux de construction industrielle en anticipant sur la délivrance de la décision d’autorisation environnementale, à la seule condition que le permis de construire ait été délivré et l’enquête publique achevée. C’est également le cas de la faculté donnée aux préfets de décider pour un certain nombre d’ICPE si la consultation du public se fera via une enquête publique ou via une consultation électronique.

On examinera tout d’abord l’article du projet de loi qui a pour objet de « revitaliser » la commission nationale d’évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF) qui se trouve dans le titre Ier de la loi consacré à la suppression de certaines commissions administratives consultatives (I). On exposera ensuite les dispositions figurant dans le troisième titre de la loi qui lui est relatif à la simplification des procédures applicables aux entreprises. Elles concernent les modalités d’application des nouvelles prescriptions en matière d’ICPE aux projets en cours (II), le droit de l’archéologie préventive (III), l’actualisation des études d’impact (IV), les modalités de consultation du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (V), la consultation du public pour les projets soumis à autorisation ne faisant pas l’objet d’une évaluation environnementale (VI), l’information des maires sur les projets d’installations éoliennes (VII), l’exécution anticipée de travaux avant la finalisation de l’instruction de l’autorisation environnementale (VIII), les dispositions transitoires relatives à la nouvelle définition des zones humides introduite par la loi du 24 juillet 2019 (IX) et enfin l’attestation par une entreprise certifiée de la qualité des mesures de mise en sécurité et de réhabilitation des sites industriels (X).

I – La « revitalisation » de la CNEF

L’article 12 du projet de loi adopté par le Sénat le 5 mars 2020 se distingue de l’article 12 du projet de loi initial qui prévoyait d’abroger la section du Code de l’environnement relative à l’existence et au fonctionnement de la CNEF, laquelle est un « organisme mixte comprenant représentants du Parlement et personnalités qualifiées »7.

Le Sénat n’a pas jugé opportun de supprimer la CNEF alors que la loi Énergie-Climat du 8 novembre 2019 prévoit la réduction de 50 % de la production d’électricité nucléaire d’ici 2035 et, pour ce faire, la fermeture d’au moins 14 réacteurs nucléaires8. Au contraire, il a adopté un amendement de la sénatrice Patricia Morhet-Richaud, rapporteure du projet de loi, destiné à « revitaliser » la CNEF en la rapprochant de l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Il s’agit de donner véritablement à la CNEF, créée en 2006, les moyens d’exercer ses missions, en lui permettant de saisir l’ACPR dans le cadre du contrôle de l’adéquation des provisions aux charges prévue au premier alinéa de l’article L. 594-11 du Code de l’environnement.

L’évolution proposée par le législateur n’est pas inédite puisque l’ACPR joue déjà un « rôle consultatif » dans le domaine du nucléaire auprès des ministres chargés de l’Énergie et de l’Économie. Ces derniers peuvent effectivement la consulter sur les rapports triennaux transmis par les exploitants d’installations nucléaires de base.

Par ailleurs, l’ACPR intervient également auprès d’une instance consultative qui est la commission d’évaluation et de contrôle de la médiation et de la consommation (CECM).

Enfin, on remarquera que la commission spéciale du Sénat, qui n’a pas souhaité supprimer la CNEF, a reconnu les difficultés de cette instance de contrôle ad hoc dont le bilan d’activité – « avec un seul rapport triennal publié en 15 ans – n’est pas satisfaisant »9. Il est à noter que si la CNEF n’a pas trouvé jusqu’ici de modalités de fonctionnement satisfaisantes, cela pourrait s’expliquer par « l’extrême technicité de ses attributions »10, qui portent sur l’évaluation du provisionnement des charges (de démantèlement, de fermeture, d’entretien et de surveillance) des exploitants d’installations nucléaires de base et la gestion de deux fonds attribués à l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)11.

II – Les modalités d’application des nouvelles prescriptions en matière d’ICPE aux projets en cours

L’article 21 du projet de loi vise à traduire les préconisations du rapport remis par le député Guillaume Kasbarian au Premier ministre, le 23 septembre 2019, dans le but de faciliter la création de projets industriels12.

Il prévoit d’appliquer aux projets d’installations en cours d’instruction les délais et conditions d’entrée en vigueur des nouvelles prescriptions en matière d’ICPE qui bénéficient aux installations existantes.

Seront considérés comme installations existantes, les projets d’ICPE dont la demande d’autorisation ou d’enregistrement sera complète à la date de publication de l’arrêté définissant de nouvelles prescriptions génériques. Les ICPE qui relèvent du régime déclaratif « ne sont pas concernées, dès lors qu’elles basculent sans délai lors de la déclaration du statut d’installations en projet à celui d’installations existantes »13.

D’après l’étude d’impact du projet de loi, ce dispositif est de nature à simplifier la charge administrative pour l’Administration et le porteur de projet ainsi qu’à accélérer la réalisation des projets d’implantation industrielle14. Il contribuera « à fiabiliser le processus d’instruction des demandes d’autorisation environnementale ou d’enregistrement, ainsi qu’à renforcer la confiance des industriels envers la réglementation française »15.

Par ailleurs, l’article 21 du projet de loi prévoit d’inscrire dans la loi le principe de non-rétroactivité des prescriptions nouvelles affectant le gros œuvre. Ces nouvelles règles d’application pourront faire l’objet de dérogations fondées sur « le respect des engagements internationaux de la France » et en particulier du droit de l’Union européenne. Ces nouvelles règles d’application pourront également faire l’objet de dérogations fondées sur « la sécurité, la santé ou la salubrité publiques ».

Il est à noter que la rédaction de l’article 21 du projet de loi a été jugée sur ce point « imprécise » par certains parlementaires qui ont fait valoir qu’elle ne paraît pas de nature à « favoriser la sécurité juridique des projets ». Ils ont aussi soutenu qu’elle ne tient pas compte « de l’ensemble des intérêts devant être protégés par les prescriptions tels que l’agriculture, l’environnement, les paysages ou encore les éléments du patrimoine archéologique »16.

Plus généralement, plusieurs amendements parlementaires, qui ont été rejetés, ont réclamé la suppression de cet article 21 « qui crée des droits acquis pour les entreprises en considérant comme des installations existantes les installations classées en cours d’instruction »17.

Le sénateur Joël Labbé (RDSE) a critiqué le fait que cette disposition conduise « à autoriser des installations qui s’avéreront non conformes dès le jour de leur mise en fonctionnement »18. Selon lui, « on peut s’interroger sur le gain de temps espéré, alors que les installations devront in fine se conformer ultérieurement aux prescriptions »19.

Enfin, ces critiques ont été rejetées par la commission spéciale de la haute assemblée qui a estimé que les évolutions proposées présentent l’intérêt de sécuriser les projets d’installations classées, en mettant fin aux changements de réglementation pendant la phase d’instruction des demandes d’autorisation ou d’enregistrement20.

Elle a observé que « la faculté d’appliquer aux projets en cours d’instruction les mêmes conditions d’entrée en vigueur des changements de prescriptions que pour les installations existantes devrait être dépourvue d’impact sur la maîtrise des risques, dès lors qu’elle n’implique qu’une application différée des nouvelles exigences en la matière, et qu’en cas de risque important pour la santé, la salubrité ou la tranquillité publiques, une application immédiate restera possible »21.

III – Les garanties concernant la réglementation applicable en matière de prescriptions d’archéologie préventive

L’article 22 du projet de loi, qui procède de la même logique que l’article 21, complète l’article L. 522-2 du Code du patrimoine, relatif aux modalités d’édiction des prescriptions de diagnostics et de fouilles d’archéologie préventive, par une disposition qui garantit à l’aménageur que la réglementation en vigueur au moment du dépôt de son dossier continuera de lui être appliquée tout au long de la procédure d’archéologie préventive, même si elle venait à changer dans l’intervalle.

L’introduction d’une telle disposition est destinée à apporter davantage de sécurité juridique aux aménageurs conformément aux conclusions du rapport Kasbarian. Il s’agit « d’améliorer la capacité des aménageurs à prévoir les délais et les conditions dans lesquelles s’exercera la procédure archéologique, dans un contexte où celle-ci est souvent perçue comme une contrainte par les industriels »22.

IV – L’actualisation des études d’impact

L’article 23 du projet de loi précise le mécanisme d’actualisation des études d’impact de projets inscrits dans un processus d’autorisation en cours, en clarifiant que l’avis de l’autorité environnementale à nouveau sollicité ne revient pas sur les éléments déjà autorisés, que les prescriptions nouvelles pouvant être formulées ne portent que sur ce qui fait l’objet de la demande concernée, et qu’en cas de procédure d’autorisation environnementale, la consultation de l’autorité environnementale vaut à la fois pour cette procédure d’autorisation et pour le mécanisme d’actualisation de l’étude d’impact.

Cette modification du mécanisme d’actualisation des études d’impact ne s’appliquera qu’aux procédures engagées après l’entrée en vigueur de la loi d’accélération et de simplification de l’action publique23.

L’étude d’impact du projet de loi souligne la nécessité de « pouvoir réutiliser dans le temps des études déjà réalisées, quitte à les actualiser, et notamment pouvoir accueillir un nouveau projet dans une zone industrielle sans avoir à reprendre à zéro l’ensemble des études » car cela fait partie « des moyens de favoriser et de simplifier les implantations industrielles »24. Il s’agit de sécuriser l’ensemble des acteurs économiques sur le fait que l’accueil d’un nouvel entrant ne sera pas de nature à mettre en cause la sécurité juridique et le cadre d’action de ceux déjà installés.

L’étude d’impact du projet de loi constate que la rédaction actuelle de l’article L. 122-1-1 du Code de l’environnement laisse « une marge d’interprétation quant au périmètre précis de l’évaluation environnementale à réviser », qui entraîne un « potentiel risque d’incertitude pour tout site déjà existant lors de l’implantation d’un nouveau projet industriel à proximité »25.

La commission spéciale du Sénat, qui n’a pas apporté de modification à l’article 23 du projet de loi, a considéré qu’il opère « une clarification utile à l’intention des porteurs de nouveaux projets au sein d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) par exemple, ainsi que pour les industriels déjà présents »26. Elle a souligné que ce dispositif a vocation à permettre aux nouveaux entrants sur un tel projet de ne pas être contraints de reprendre à zéro les études nécessaires à la réalisation d’une étude d’impact et de ne pas faire porter une insécurité juridique sur toutes les autres parties du projet déjà existantes27.

Cela étant admis, l’article 23 du projet de loi, qui vise à affirmer le principe selon lequel l’évaluation environnementale doit se faire opération par opération, a été contesté lors du débat parlementaire par certains sénateurs. Ces derniers ont fait valoir que l’ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes28 visait justement à faire l’inverse afin de se mettre en conformité avec la directive n° 2011/92/UE du 13 décembre 2011 qui interdit ce qu’on appelle le « saucissonnage »29. Ainsi, le sénateur Joël Labbé (RDSE) a souligné que le droit de l’UE « interdit le découpage par opération ou par législation de l’évaluation de l’impact d’un projet, et ce afin de prendre en compte le cumul des différents projets et de mesurer leur réel impact sur l’environnement »30.

V – Les modalités de consultation du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques

L’article 24 du projet de loi modifie les règles de consultation du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST)31 ou, le cas échéant, de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS). Cette consultation est rendue facultative pour les ICPE soumises à enregistrement, « d’une part au stade de l’autorisation initiale, lorsque le préfet définit des prescriptions complétant ou renforçant les prescriptions génériques, d’autre part après la mise en service, lorsque le préfet définit des prescriptions complémentaires »32.

La consultation est aussi rendue facultative pour les ICPE soumises à déclaration, lorsque le préfet adopte des prescriptions complémentaires.

Il en va de même pour les canalisations de transport de gaz, d’hydrocarbures ou de produits chimiques, avant autorisation et lorsque le préfet impose des prescriptions spéciales.

Cette réforme aura pour effet de permettre l’alignement de la procédure sur celle prévue pour le régime d’autorisation qui prévoit, depuis le 1er mars 2017, une saisine facultative du CODERST ou, le cas échéant, de la CDNPS33.

D’après le gouvernement, l’absence de saisine systématique dans les dossiers d’enregistrement devrait permettre de réduire de 3 semaines en moyenne la durée de la procédure lorsque le préfet fera le choix de ne pas consulter le CODERST34.

La commission spéciale du Sénat a jugé que les évolutions proposées en matière de consultation préservent le rôle du CODERST ou, le cas échéant, de la CDNPS, grâce à un dispositif d’information systématique, ainsi que le maintien d’une faculté de consulter la commission compétente en cas d’enjeux importants35.

Mais ce dispositif législatif qui vise à rendre facultatif, dans le cadre de l’instruction des demandes d’ICPE, la consultation par le préfet du CODERST ou de la CDNPS, a été contesté lors du débat parlementaire. Certains sénateurs ont rappelé que « le maintien du CODERST obligatoire pour les ICPE enregistrées constituait la contrepartie de sa disparition pour les ICPE soumises à autorisation »36.

Ils ont souligné que dans ce CODERST, « peuvent s’exprimer de nombreux acteurs comme les riverains, les associations de l’environnement ou de consommateurs, des médecins… permettant justement aux préfets de disposer de davantage d’informations pour déterminer leur position »37. Des sénateurs ont jugé d’autant plus dommageable de se priver de cette concertation que « le gain de temps attendu de cette réforme pour les porteurs de projets reste modéré, de l’ordre de 2 semaines, de l’aveu même de la commission spéciale dans son rapport »38. Il s’agit donc selon eux d’un recul de la démocratie environnementale, « qui pourrait, par ailleurs, donner lieu à du contentieux, à l’inverse de la logique de simplification recherchée par le texte »39.

VI – La consultation du public pour les projets soumis à autorisation ne faisant pas l’objet d’une évaluation environnementale

L’article 25 du projet de loi, qui vient modifier les articles L. 181-9 et L. 181-10 du Code de l’environnement, attribue une marge d’appréciation aux préfets pour juger de la procédure de participation du public la plus adaptée pour les autorisations environnementales de projets non soumis à évaluation environnementale.

Il permet au préfet pour les projets soumis à une procédure d’autorisation, mais non soumis à évaluation environnementale, de choisir, pour la procédure de consultation du public, entre une enquête publique et une participation par voie électronique. Ce dispositif ne s’appliquera qu’aux procédures engagées après l’entrée en vigueur de la loi d’accélération et de simplification de l’action publique40.

Si les projets devant faire l’objet d’une autorisation environnementale ne sont plus soumis par principe à enquête publique, cette dernière restera cependant la forme de consultation du public dans certains cas.

La consultation du public sera réalisée sous la forme d’une enquête publique pour tous les projets soumis à évaluation environnementale, c’est-à-dire ceux qui sont de nature à avoir une incidence notable sur l’environnement.

La consultation du public sera également réalisée sous la forme d’une enquête publique pour les projets non soumis à évaluation environnementale mais dont le préfet aura jugé que « leurs impacts sur l’environnement ainsi que les enjeux socio-économiques ou sur l’aménagement du territoire » qui s’y attachent le nécessitent.

Selon le rapport de la commission spéciale du Sénat, ces projets « représentent environ un tiers des dossiers soumis à autorisation environnementale, c’est-à-dire environ 250 par an, et présentent moins d’enjeux environnementaux ou de risques d’incidences négatives sur l’environnement »41. De grandes stations-service, de grands pressings ou encore des imprimeries pourraient être concernés.

Force est de constater que le projet de loi ASAP reprend ici une des recommandations du rapport Kasbarian qui vise à « accélérer les délais sur appréciation du préfet pour faire gagner plusieurs mois dans la mise en œuvre des projets industriels »42. D’après ce rapport, cette mesure pourrait faire gagner « entre 2 et 3 semaines aux projets concernés » mais impliquerait un « accompagnement des personnes fragiles ou ne disposant pas d’accès à internet afin d’assurer la participation de tous les citoyens concernés »43.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a estimé que « la possibilité de remplacer au cas par cas l’enquête publique par la participation (…) ne soulève pas d’objection d’ordre constitutionnel ou conventionnel, eu égard à l’adéquation entre les enjeux environnementaux des projets et les modes de participation du public »44.

Enfin, lors de la séance publique du 5 mars 2020, cette « nouvelle » réduction du champ de l’enquête publique45 – laquelle garantit l’intervention d’un tiers et la remise d’un rapport motivé assorti éventuellement de recommandations – a été présentée par certains sénateurs comme « une régression importante en matière de démocratie environnementale »46.

Ils ont notamment souligné que les projets concernés par la réduction du champ de l’enquête publique sont souvent des « projets à forts enjeux locaux ». Selon eux, le maintien d’une enquête publique semble nécessaire pour ces projets car cette procédure est « bien plus complète qu’une simple participation par voie électronique : conduite par un commissaire-enquêteur indépendant et impartial, à la fois garant de la qualité de la participation, et chargé de formuler un avis, cette procédure permet une véritable information du public, et des échanges avec les citoyens »47.

Il a également été soutenu que l’article 25 du projet de loi porterait atteinte « au principe constitutionnel reconnu par l’article 7 de la charte de l’environnement de la participation des citoyens aux décisions environnementales »48.

Enfin, il est à noter que la Compagnie nationale des commissaires-enquêteurs (CNCE), qui a réclamé le retrait de cette disposition du projet de loi, a considéré qu’elle participe à un « détricotage systématique de l’enquête publique et constitue une manière de la faire disparaître en faisant de la dématérialisation la procédure de droit commun de la participation du public »49.

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VII – L’information des maires sur les projets d’installations éoliennes

L’article 25 bis du projet de loi, qui reprend un amendement du sénateur Jean-Pierre Sueur (SOCR), renforce l’information des maires sur les projets d’éoliennes qui se développent sur leurs territoires. Il s’agit d’améliorer l’information des maires en amont du dépôt des demandes d’autorisation environnementale. Il s’agit de « replacer les communes au cœur de la réglementation régissant les implantations d’éoliennes. Il est en effet possible de constater que les maires se retrouvent souvent démunis face aux projets d’implantation sur leur commune malgré leur rôle fondamental d’aménageurs du territoire »50.

On rappellera que le Code de l’environnement intègre les parcs d’éoliennes dans la nomenclature des ICPE et les soumet, pour leur implantation, au régime de l’autorisation environnementale. Cette autorisation est subordonnée à une demande dont l’instruction se déroule en plusieurs phases (une phase d’examen, une phase d’enquête publique, une phase de décision). Depuis le 1er mars 2017, les maires sont informés des projets d’implantation dès la phase d’examen51.

L’article 25 bis du projet de loi prévoit que les porteurs de projets de parcs éoliens devront désormais adresser aux maires des communes concernées un avant-projet comprenant notamment l’étude d’impact environnementale « 15 jours au moins avant le dépôt de la demande d’autorisation environnementale ». Le contenu de l’avant-projet sera précisé par décret en Conseil d’État.

VIII – L’exécution anticipée de travaux avant la finalisation de l’instruction de l’autorisation environnementale

L’article 26 du projet de loi permet à l’autorité administrative compétente pour délivrer l’autorisation environnementale, par une décision spéciale motivée, d’autoriser le lancement de certains travaux de construction avant que la décision d’autorisation environnementale n’ait été délivrée. Il vient compléter l’article L. 181-30 du Code de l’environnement afin de prévoir une telle dérogation au principe de non-exécution des décisions d’urbanisme avant la délivrance de l’autorisation environnementale.

Afin de tenir compte des observations formulées par le Conseil d’État dans son avis du 30 janvier 2020 sur le projet de loi52, la possibilité offerte au préfet d’autoriser un démarrage anticipé des travaux est strictement encadrée. En effet, cette possibilité d’exécution anticipée des travaux se fera « à la demande du pétitionnaire et à ses frais et risques ». Elle devra également avoir fait l’objet d’une procédure d’information du public et ne pourra concerner que les travaux dont la réalisation ne nécessite pas de requérir une décision au titre des législations spéciales intégrées dans l’autorisation environnementale comme celle relative à la protection des espèces protégées.

En outre, cette décision spéciale du préfet, notifiée au pétitionnaire et soumise aux mêmes modalités de publicité que l’autorisation environnementale, ne pourra intervenir qu’après que l’autorité administrative compétente aura eu connaissance de l’autorisation d’urbanisme. Elle ne pourra être délivrée « avant l’expiration d’un délai, fixé par voie réglementaire, courant à partir de la fin de la consultation du public incluant une information sur la possibilité de commencer les travaux par anticipation ».

La commission spéciale du Sénat a considéré que « la possibilité d’anticiper le démarrage des travaux en exécution d’un permis de construire délivré pourra permettre de faciliter la mise en œuvre de projets industriels d’envergure »53.

On observera que certains sénateurs ont réclamé la suppression de cette disposition législative qui vise à permettre l’exécution de certains travaux avant la délivrance de l’autorisation environnementale, laquelle « vise à prévenir les dangers sur l’environnement et les populations de certains projets, notamment industriels, en permettant de les améliorer et de les rendre plus pertinents »54. Ils ont estimé que « le signal envoyé aux entreprises est celui d’une non prise en compte des enjeux environnementaux »55. Il a également été soutenu qu’il serait très problématique de lancer les travaux avant que l’ensemble des autorisations ait été obtenu car « si finalement une des autorisations n’était pas accordée, les dommages causés à l’environnement par le début des travaux seraient eux déjà là, et inutiles »56. Pour le sénateur Joël Labbé (RDSE), cette mesure, qui reprend une recommandation du rapport Kasbarian, « ne va pas dans le sens de la sécurisation des projets industriels, [une] logique pourtant suivie par le texte »57. Elle viendra également nuire selon lui « à la lisibilité des procédures pour nos concitoyens, qui pourront voir des travaux se lancer avant même que la décision sur le projet ne soit rendue »58.

IX – Les dispositions transitoires relatives à la nouvelle définition des zones humides introduite par la loi du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité

L’article 23 de la loi du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité (OFB), modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement59, a modifié la définition des zones humides prévue par l’article L. 211-1 du Code de l’environnement sans prévoir de dispositions transitoires.

Cette modification législative cherche à assurer une plus grande protection des zones humides qui sont un enjeu majeur en termes de protection des ressources en eau, des écosystèmes et de captation du carbone.

Elle rend alternatifs, et non plus cumulatifs, les deux critères retenus pour définir une zone humide (sol hydromorphe et végétation hygrophile) et cela contrairement à l’interprétation donnée par le Conseil d’État dans sa décision du 22 février 201760. Elle s’applique aux demandes d’autorisation en cours d’instruction alors même qu’une enquête publique a déjà été prescrite par l’autorité administrative, ou le cas échéant aux déclarations préalables. Il en résulte, selon la sénatrice Patricia Morhet-Richaud, rapporteure du projet de loi ASAP, une « potentielle insécurité juridique » pour les porteurs de projets dont les caractéristiques étaient conformes à la réglementation en vigueur au moment du dépôt de la demande.

Afin de ne pas faire peser d’insécurité juridique sur ces derniers, l’article 26 bis du projet de loi, qui reprend un amendement de la rapporteure de la commission spéciale du Sénat61, prévoit que les dispositions de l’article 23 de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 « ne sont pas applicables aux demandes d’autorisations environnementales et aux déclarations préalables déposées avant la publication de cette loi ».

Il est à noter que certains sénateurs ont réclamé la suppression de l’article 26 bis qui, selon eux, « entend restreindre la portée de l’article 23 de la loi du 24 juillet 2019 »62, lequel a permis d’améliorer la protection des zones humides. Ils ont déploré le fait que les projets en cours, dont la demande a été déposée avant la publication de la loi du 24 juillet 2019, ne seront concernés par la nouvelle définition des zones humides. Pour ces élus, « si l’objectif de sécuriser les porteurs de projets sous-tendu par l’article 26 bis est louable, cela ne peut se faire au détriment des impératifs de protection de l’environnement »63.

X – L’attestation par une entreprise certifiée de la qualité des mesures de mise en sécurité et de réhabilitation des sites industriels

L’article 27 du projet de loi complète les articles L. 512-6-1 et L. 512-7-6 du Code de l’environnement. Il instaure une obligation pour les exploitants d’ICPE autorisées ou enregistrées de faire appel à une entreprise spécialisée pour attester de la mise en œuvre des mesures relatives à la mise en sécurité du site, ainsi que de la pertinence et de la mise en œuvre des mesures proposées pour la réhabilitation du site.

Pour les ICPE déclarées, cette obligation ne portera que sur les mesures de mise en sécurité. L’article L. 512-12-1 du Code de l’environnement est complété par un alinéa qui prévoit que l’exploitant fera uniquement attester « la mise en œuvre des mesures relatives à la mise en sécurité du site » par une entreprise certifiée dans le domaine des sites et sols pollués ou disposant de compétences équivalentes en matière de prestations de services dans ce domaine.

L’article 50 du projet de loi prévoit que ce nouveau dispositif, qui permettra de fiabiliser les opérations de mise en sécurité et de réhabilitation des anciens sites industriels, s’appliquera aux cessations d’activité déclarées à partir du premier jour du dix-huitième mois suivant celui de la publication de la loi au Journal officiel. Ce délai se trouve justifié par la nécessité de prendre les textes d’application puis de laisser le temps aux entreprises d’obtenir la certification qui sera mise en place64.

Si l’article 27 du projet de loi a été jugé utile par les sénateurs, certains d’entre eux ont critiqué la disparité de traitement qu’il introduit selon le régime ICPE (autorisation, enregistrement, déclaration) dont relèvent les entreprises. Cette disparité de traitement selon le régime ICPE a effectivement été jugée infondée, « car l’état de pollution d’un sol lié à une activité industrielle ne dépend pas de son régime. Une installation soumise à déclaration, a fortiori moins contrôlée par l’Administration, peut très bien avoir pollué les sols de manière beaucoup plus significative qu’une ICPE autorisée ou enregistrée »65.

Mais le gouvernement et la commission spéciale du Sénat n’ont pas souhaité étendre aux ICPE soumises à déclaration l’attestation par une entreprise certifiée de la pertinence et de la mise en œuvre des mesures de réhabilitation du site après mise à l’arrêt, en complément des mesures de mise en sécurité du site.

Agnès Pannier-Runacher, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Économie et des Finances, a estimé que l’on peut penser que « les installations qui sont soumises à déclaration présentent peu de risques en matière de pollution des sols » et a fait référence « aux petits élevages, aux chaufferies collectives, au broyage de déchets végétaux, aux tours aéroréfrigérantes… »66.

« En vertu du principe de proportionnalité », il est logique, selon Agnès Pannier-Runacher, que « les dispositions relatives aux installations soumises à déclaration ne soient pas strictement identiques à celles qui s’appliquent aux installations soumises à autorisation et enregistrement, en particulier pour ce qui concerne les mesures de réhabilitation, les installations soumises à déclaration n’ayant pas à être réhabilitées »67.

Notes de bas de pages

  • 1.
    http://www.senat.fr/leg/tas19-074.pdf.
  • 2.
    http://www.senat.fr/leg/pjl19-359.pdf.
  • 3.
    L. n° 2018-727, 10 août 2018, pour un État au service d'une société de confiance : JORF n° 0184, 11 août 2018, texte n° 1.
  • 4.
    V. rapp. Kasbarian, Cinq chantiers pour simplifier et accélérer les installations industrielles, 23 sept. 2019.
  • 5.
    http://www.senat.fr/rap/l19-358/l19-358-syn.pdf.
  • 6.
    V. Huglo C., « Évolution du droit de l'environnement : entre le chaud et le froid », Énergie - Env. - Infrastr. 2020, repère 3.
  • 7.
    V. rapp. Sénat, 26 févr. 2020, p. 62, n° 358.
  • 8.
    V. Zarka J.-C., « La loi Énergie-Climat : un nouveau pilier de notre ambition pour la transition écologique », LPA 13 déc. 2019, n° 148u3, p. 5.
  • 9.
    V. rapp. Sénat, 26 févr. 2020, p. 61, n° 358.
  • 10.
    V. l’amendement n° COM-139 sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 24 février 2020 par la sénatrice Patricia Morhet-Richaud (LR), rapporteure de la commission spéciale, (https://www.senat.fr/encommission/2019-2020/307/Amdt_COM-139.html).
  • 11.
    Il s’agit du fonds de financement des recherches et études sur l’entreposage et le stockage des couches géologiques profondes des déchets radioactifs et du fonds destiné au financement de la construction, de l’exploitation, de la fermeture, de l’entretien et de la surveillance des installations d’entreposage et de stockage des déchets de haute ou de moyenne activité à vie longue construites ou exploitées par l’ANDRA.
  • 12.
    Rapp. Kasbarian, Cinq chantiers pour simplifier et accélérer les installations industrielles, 23 sept. 2019.
  • 13.
    V. rapp. Sénat, 26 févr. 2020, p. 91, n° 358.
  • 14.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 52.
  • 15.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 52.
  • 16.
    V. l’amendement n° 167 rect. sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 3 mars 2020 par les sénateurs Ronan Dantec et Joël Labbé, rattachés au groupe du Rassemblement démocratique et social européen (http://www.senat.fr/amendements/2019-2020/359/Amdt_167.html).
  • 17.
    V. l’amendement n° 62 rect. sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 2 mars 2020 par des sénateurs du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (https://www.senat.fr/enseance/2019-2020/359/Amdt_62.html).
  • 18.
    Labbé J., séance publique Sénat, 5 mars 2020.
  • 19.
    Labbé J., séance publique Sénat, 5 mars 2020.
  • 20.
    V. rapp. Sénat, 26 févr. 2020, p. 91, n° 358.
  • 21.
    V. rapp. Sénat, 26 févr. 2020, p. 91, n° 358.
  • 22.
    V. rapp. Sénat, 26 févr. 2020, p. 93, n° 358.
  • 23.
    V. l’article 50 du projet de loi.
  • 24.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 55.
  • 25.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 55.
  • 26.
    V. rapp. Sénat, 26 févr. 2020, p. 97, n° 358.
  • 27.
    V. rapp. Sénat, 26 févr. 2020, p. 97, n° 358.
  • 28.
    V. Zarka J.-C., « La réforme de l’évaluation environnementale », LPA 10 nov. 2016, n° 121w1, p. 6.
  • 29.
    V. l’amendement n° 101 sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 2 mars 2020 par des sénateurs du groupe socialiste et républicain (https://www.senat.fr/amendements/2019-2020/359/Amdt_101.html).
  • 30.
    Labbé J., séance publique Sénat, 5 mars 2020.
  • 31.
    Le CODERST concourt à l'élaboration, à la mise en œuvre et au suivi, dans le département, des politiques publiques dans les domaines de la protection de l'environnement, de la gestion durable des ressources naturelles et de la prévention des risques sanitaires et technologiques (CSP, art. R. 1416-16).
  • 32.
    V. rapp. Sénat, 26 févr. 2020, p. 100-101, n° 358.
  • 33.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 57.
  • 34.
    V. rapp. Sénat, 26 févr. 2020, p. 101, n° 358.
  • 35.
    V. rapp. Sénat, 26 févr. 2020, p. 101, n° 358.
  • 36.
    V. l’amendement n° 169 rectifié sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 3 mars 2020 par des sénateurs du groupe socialiste et républicain (https://www.senat.fr/amendements/2019-2020/359/Amdt_105.html).
  • 37.
    V. l’amendement n° 169 rectifié sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 3 mars 2020 par des sénateurs du groupe socialiste et républicain (https://www.senat.fr/amendements/2019-2020/359/Amdt_105.html).
  • 38.
    Labbé J., séance publique Sénat, 5 mars 2020.
  • 39.
    Labbé J., séance publique Sénat, 5 mars 2020.
  • 40.
    Article 50 du projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique.
  • 41.
    V. rapp. Sénat, 26 févr. 2020, p. 103, n° 358.
  • 42.
    Rapp. Kasbarian, Cinq chantiers pour simplifier et accélérer les installations industrielles, 23 sept. 2019, p. 28.
  • 43.
    Rapp. Kasbarian, Cinq chantiers pour simplifier et accélérer les installations industrielles, 23 sept. 2019, p. 28.
  • 44.
    V. CE, avis, 30 janv. 2020, n° 399408, p. 7.
  • 45.
    Il est à noter que le décret n° 2018-1217 du 24 décembre 2018 a permis l’expérimentation durant 3 ans d’une procédure de participation du public par voie électronique en remplacement de l’enquête publique dans les régions de Bretagne et des Hauts-de-France. Cette expérimentation porte seulement sur les projets soumis à la procédure de délivrance de l’autorisation environnementale qui ont donné lieu à une concertation préalable avec garant.
  • 46.
    V. l’amendement n° 170 rect. sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 3 mars 2020 par les sénateurs Ronan Dantec, Joël Labbé, et Jean-Claude Requier (https://www.senat.fr/amendements/2019-2020/359/Amdt_170.html).
  • 47.
    V. l’amendement n° 170 rect. sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 3 mars 2020 par les sénateurs Ronan Dantec, Joël Labbé, et Jean-Claude Requier (https://www.senat.fr/amendements/2019-2020/359/Amdt_170.html).
  • 48.
    V. l’amendement n° COM-91 sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 24 février 2020 par des sénateurs du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (http://www.senat.fr/amendements/commissions/2019-2020/307/Amdt_COM-91.html).
  • 49.
    V. Radisson L., « Le nouveau projet de restriction du champ des enquêtes publiques suscite de vives oppositions », Actu environnement 25 févr. 2020, https://www.actu-environnement.com/ae/news/enquetes-publiques-loi-asap-evaluation-environnementale-simplification-cnce-opposition-35038.php4.
  • 50.
    V. l’amendement n° COM-79 sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 24 février 2020 par des sénateurs du groupe socialiste et républicain (https://www.senat.fr/encommission/2019-2020/307/Amdt_COM-79.html).
  • 51.
    V. l’amendement n° COM-79 sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 24 février 2020 par des sénateurs du groupe socialiste et républicain (https://www.senat.fr/encommission/2019-2020/307/Amdt_COM-79.html).
  • 52.
    V. CE, avis, 30 janv. 2020, n° 399408, p. 7.
  • 53.
    V. rapp. Sénat, 26 févr. 2020, p. 107, n° 358.
  • 54.
    V. l’amendement n° 107 sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 2 mars 2020 par des sénateurs du groupe socialiste et républicain (https://www.senat.fr/amendements/2019-2020/359/Amdt_107.html).
  • 55.
    V. l’amendement n° 69 sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 2 mars 2020 par des sénateurs du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (https://www.senat.fr/amendements/2019-2020/359/Amdt_69.html).
  • 56.
    V. l’amendement n° 171 rect. sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 3 mars 2020 par les sénateurs Ronan Dantec et Joël Labbé, rattachés au groupe du Rassemblement démocratique et social européen (https://www.senat.fr/amendements/2019-2020/359/Amdt_171.html).
  • 57.
    Labbé J., séance publique Sénat, 5 mars 2020.
  • 58.
    Labbé J., séance publique Sénat, 5 mars 2020.
  • 59.
    L. n° 2019-773, 24 juill. 2019, portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement : JORF n° 0172, 26 juill. 2019, texte n° 2.
  • 60.
    Dans cette décision, la haute juridiction avait considéré que ces deux critères devaient être pris en compte de manière cumulative et non alternative (CE, 9e-10e ch. réunies, 22 févr. 2017, n° 386325).
  • 61.
    V. l’amendement n° COM-155 sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 24 février 2020 par la sénatrice Patricia Morhet-Richaud, rapporteure de la commission spéciale, (http://www.senat.fr/amendements/commissions/2019-2020/307/Amdt_COM-155.html).
  • 62.
    V. l’amendement n° 70 sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 2 mars 2020 par des sénateurs du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (https://www.senat.fr/amendements/2019-2020/359/Amdt_70.html).
  • 63.
    V. l’amendement n° 70 sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 2 mars 2020 par des sénateurs du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (https://www.senat.fr/amendements/2019-2020/359/Amdt_70.html).
  • 64.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 68.
  • 65.
    V. l’amendement n° 71 sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique déposé le 2 mars 2020 par des sénateurs du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (https://www.senat.fr/amendements/2019-2020/359/Amdt_71.html).
  • 66.
    Pannier-Runacher A., séance publique Sénat, 5 mars 2020.
  • 67.
    Pannier-Runacher A., séance publique Sénat, 5 mars 2020.

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Référence : LPA 16 Juil. 2020, n° 153k7, p.7

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