L’ordonnance n° 2017-543 du 13 avril 2017 portant diverses mesures relatives à la mobilité dans la fonction publique

Publié le 30/05/2017

L’ordonnance n° 2017-543 du 13 avril 2017 comporte diverses dispositions destinées à favoriser la mobilité des fonctionnaires et contractuels entre les trois versants de la fonction publique. Cette ordonnance qui a été présentée en conseil des ministres le 12 avril dernier, prévoit la création de « cadres inter-fonctions publiques ». Elle organise la portabilité du compte épargne-temps dans le cadre d’une mobilité entre les versants de la fonction publique. Elle permet également la prise en compte immédiate des avancements de grade pour les fonctionnaires détachés afin de favoriser leur mobilité.

L’ordonnance du 13 avril 20171 a été prise en application de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires2. L’article 83 de cette loi Déontologie, qui a été l’unique loi de la législature traitant exclusivement de la fonction publique3, a autorisé le gouvernement à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi afin « d’adapter et de moderniser les dispositions relatives aux conditions d’affectation et aux positions statutaires, afin de favoriser la mobilité des agents publics à l’intérieur de chaque fonction publique et entre les trois fonctions publiques et de contribuer à la diversification de leur parcours professionnel ».

L’ordonnance comporte diverses dispositions destinées à faciliter la mobilité des fonctionnaires et contractuels entre les trois versants de la fonction publique. Elle s’inspire notamment des préconisations du rapport Pêcheur de 2013 sur l’avenir de la fonction publique4. Cette ordonnance, qui compte cinq articles, a pour objectif de supprimer les derniers obstacles à l’effectivité du droit à la mobilité au sein de la fonction publique.

La mobilité constitue l’une des garanties fondamentales de la carrière des fonctionnaires et permet d’offrir à ces derniers des perspectives de carrière plus riches et plus diversifiées tout en assurant la continuité et la modernisation du service public. La mobilité, sous ses différents aspects, est l’un des principaux axes des politiques de gestion des ressources humaines et d’adaptation de la fonction publique5.

L’ordonnance du 13 avril dernier, qui a été expurgée de l’une de ses dispositions les plus controversées, vient regrouper les dispositions relatives à la mobilité au sein de la loi statutaire du 13 juillet 19836.

Elle prévoit que les corps et cadres d’emplois des fonctionnaires relevant de la même catégorie et appartenant à au moins deux fonctions publiques pourront dorénavant être régis par des dispositions statutaires communes afin de reconnaître « la culture professionnelle qu’ils ont en partage ».

Elle organise la portabilité du compte épargne-temps dans le cadre d’une mobilité inter-fonctions publiques. Elle renforce les modalités de prise en compte d’un avancement d’échelon ou de grade dans le corps d’origine ou cadres d’emploi pour les fonctionnaires détachés afin de favoriser leur mobilité. Elle cherche également à favoriser la mobilité des agents contractuels relevant d’établissements publics sortant du champ de la dérogation au principe selon lequel les emplois doivent être occupés par des fonctionnaires.

I – La création des « cadres inter-fonctions publiques »

L’article 1er de l’ordonnance du 13 avril 2017 vient compléter l’article 13 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Cet article 1er qui constitue la mesure phare de l’ordonnance prévoit que les corps et cadres d’emplois des fonctionnaires relevant de la même catégorie et appartenant à au moins deux des trois fonctions publiques pourront désormais être régis par des dispositions statutaires communes adoptées par décret en Conseil d’État.

Les « cadres inter-fonctions publiques », qui seront susceptibles d’être créés, devraient être de nature à favoriser la mobilité, entre plusieurs versants de la fonction publique, d’agents exerçant des missions comparables.

Ils pourront prévoir, pour les membres des corps et cadres d’emplois concernés, les mêmes épreuves de concours ainsi que la même formation professionnelle7. Dans la mesure où les personnels concernés seront conduits à exercer des missions similaires, ces dispositions statutaires « pourront autoriser leurs membres à être nommés ou promus dans un grade pour pourvoir un emploi vacant dans l’un des corps ou cadres d’emplois régi par des dispositions communes »8.

La création de « cadres professionnels communs » à deux ou trois fonctions publiques avait été envisagée par le conseiller d’État, Bernard Pêcheur, dans son rapport sur l’avenir de la fonction publique qui a été remis au Premier ministre le 4 novembre 2013.

Selon l’ancien directeur général de l’Administration et de la fonction publique, lorsque l’on analyse « les missions et les contenus professionnels de certains corps et de certains cadres d’emploi, l’on constate que certaines professions sont très proches voire communes aux différentes fonctions publiques »9. « Pour ces professions, dont le contenu et l’identité sont les mêmes quelle que soit la fonction publique envisagée, des rapprochements statutaires auraient du sens. Ils permettraient, sans diluer les identités professionnelles, de favoriser la mobilité des agents et de diversifier les parcours »10.

Bernard Pêcheur avait souligné que la plupart des corps et cadres d’emploi de fonctionnaires des bibliothèques, le corps et le cadre d’emploi de conservateur du patrimoine ainsi que les corps et cadres d’emploi d’administration générale se prêtaient « tout particulièrement à une expérimentation pour la création d’un cadre professionnel commun »11.

II – La publicité des emplois

L’article 2 de l’ordonnance du 13 avril dernier, qui vient compléter l’article 41 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale12, vise à permettre à chaque agent d’identifier aisément les possibilités de mobilité offertes.

Il renforce l’obligation actuellement faite aux employeurs territoriaux d’assurer la publicité, auprès des centres de gestion ou du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), des postes vacants ou susceptibles de l’être13. Il cherche à faciliter « la publicité des postes vacants » en obligeant les centres de gestion et le Centre national de la fonction publique territoriale à rendre accessibles ces publications sur un portail d’information commun aux trois versants de la fonction publique. Cette obligation de mise en accessibilité entrera en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2019.

Dans leur rapport sur « l’affectation et la mobilité des fonctionnaires sur le territoire », qui a été publié le 23 octobre 2013, les trois inspections générales interministérielles (Inspection générale de l’Administration, Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales) ont constaté que les bourses de l’emploi des trois fonctions publiques sont « méconnues et insuffisamment reliées entre elles ». Elles ont notamment proposé de les rapprocher via un portail commun. Mais elles indiquaient qu’il faudrait « dans un premier temps et a minima [que] les portails des trois fonctions publiques soient accessibles depuis le site de la Direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP) ».

III – La portabilité du compte épargne-temps

L’article 3 de l’ordonnance Mobilité concerne le dispositif du compte épargne-temps. Un système de compte épargne-temps permettant aux salariés qui le souhaitent « d’accumuler des droits à congés rémunérés » a été mis en place initialement par la loi n° 94-640 du 25 juillet 1994 relative à l’amélioration de la participation des salariés dans l’entreprise14. Il a fait l’objet ensuite de différentes réformes (L. n° 2000-37, 19 janv. 2000 ; L. n° 2003-47, 17 janv. 2003 ; L. n° 05-296, 31 mars 2005…)15.

Après avoir été introduit dans le droit du travail, le compte épargne-temps a été étendu au droit de la fonction publique16. Ce mécanisme a été institué, en 2002, dans la fonction publique de l’État et la fonction publique hospitalière à la suite de l’instauration de l’aménagement et de la réduction du temps de travail. La possibilité de recourir à ce dispositif a été ouverte en 2004 dans la fonction publique territoriale.

Suite à l’adoption du protocole d’accord sur le pouvoir d’achat du 21 février 2008 qui comportait un relevé de conclusions relatif à l’indemnisation des comptes épargne-temps dans la fonction publique, les conditions dans lesquelles les jours de congé figurant sur le compte épargne-temps peuvent être utilisés dans les différentes fonctions publiques ont été modifiées.

Ce protocole d’accord a organisé le passage d’un régime exclusivement géré sous forme de jours de congé en un régime combinant sortie en temps, en argent ou en épargne retraite, afin de faire du compte épargne-temps un instrument en faveur du pouvoir d’achat des fonctionnaires.

Le compte épargne-temps, qui a profondément évolué depuis sa création, fait aujourd’hui partie du « décor statutaire » de l’agent public17.

L’article 3 de l’ordonnance du 13 avril dernier, qui complète l’article 14 de la loi du 13 juillet 1983, dite loi Le Pors, vient organiser la portabilité du compte épargne-temps dans le cadre d’une mobilité entre les trois versants de la fonction publique. Cette portabilité était prévue jusqu’ici au sein d’un même versant seulement.

L’ordonnance indique qu’en cas de mobilité auprès d’une administration, d’une collectivité ou d’un établissement relevant de l’une des trois fonctions publiques, l’agent public pourra conserver le bénéfice des droits aux congés acquis au titre de son compte épargne-temps.

Cette mobilité ne se traduira plus, pour le fonctionnaire concerné, par la perte ou le gel de ses droits acquis car il pourra désormais les utiliser en partie ou en totalité, dans les conditions qui seront prévues par un décret en Conseil d’État.

IV – L’amélioration de la situation des fonctionnaires détachés

Si les mobilités entre les divers versants de la fonction publique sont possibles par la voie du détachement, « les pratiques de gestion les rendent plus difficiles »18.

L’article 4 de l’ordonnance du 13 avril dernier est consacré aux fonctionnaires détachés19 dont il améliore la situation. Il renforce les modalités de prise en compte, dans le corps ou cadre d’emploi d’accueil, d’un avancement d’échelon ou de grade obtenu dans un corps ou cadre d’emploi d’origine.

Les agents détachés pourront désormais voir cet avancement « immédiatement pris en compte » et non plus à l’occasion du renouvellement de leur détachement.

La règle concernant l’avancement de grade ainsi définie pourra s’appliquer quelles que soient les modalités d’avancement dont aura bénéficié le fonctionnaire dans son corps ou cadre d’emploi d’origine20.

Dans la fonction publique territoriale, cet avancement de grade sera conditionné par l’existence d’une vacance de l’emploi correspondant dans la collectivité locale concernée21.

Enfin, ces dispositions ne pourront s’appliquer que lorsqu’elles seront favorables au fonctionnaire détaché. Ce dernier ne sera plus contraint d’attendre le renouvellement de son détachement ou sa réintégration pour pouvoir bénéficier des mesures d’avancement dont il a fait l’objet.

V – La prorogation du dispositif de titularisation dit « Sauvadet »

L’article 5 de l’ordonnance du 13 avril dernier vient proroger jusqu’en 2020 le dispositif Sauvadet d’accès à l’emploi titulaire ouvert aux personnels contractuels occupant les emplois d’établissements publics sortant de la dérogation prévue à l’article 3 du titre II du statut général des fonctionnaires. Ce dispositif de résorption de l’emploi précaire des contractuels a été organisé par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 dite loi Sauvadet22.Le législateur a ensuite décidé de le prolonger jusqu’en 2018 par la loi Déontologie du 20 avril 2016.

Comme l’indique le rapport au président de la République relatif à l’ordonnance du 13 avril 2017, il s’agit de favoriser « la titularisation d’agents publics occupant des emplois permanents et le plus souvent recrutés sur “quasi-statuts”, qui, accédant par cette voie à un corps de fonctionnaires, bénéficieront de perspectives plus larges de mobilité et pourront occuper des emplois dans les trois versants de la fonction publique »23.

VI – Les dispositions écartées de l’ordonnance Mobilité

Il convient de souligner que, par rapport au projet d’ordonnance présenté en Conseil commun de la fonction publique, certaines dispositions très critiquées par les organisations syndicales ont été retirées par le gouvernement. C’est le cas notamment de l’article 4 du projet d’ordonnance qui précisait que le seul changement de service, de département ministériel ou d’établissement public ne constituait pas en tant que tel « un changement de situation de l’intéressé » au sens de l’article 60 du titre II du statut général des fonctionnaires.

Lors de l’assemblée plénière du Conseil commun de la fonction publique (CCFP) du 6 mars dernier, les organisations syndicales avaient unanimement rejeté la version initiale du projet d’ordonnance au motif que cette disposition venait réduire, selon elles, le rôle des commissions administratives paritaires24 dans les opérations de mobilité des agents publics. Pour les syndicats, cette disposition, qui venait compléter l’article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, donnait à penser que les commissions administratives paritaires pourraient ne pas être consultées25.Finalement, lors du Conseil supérieur de la fonction publique d’État (CSFPE) du 23 mars dernier, le gouvernement a donné satisfaction aux organisations syndicales en annonçant le retrait de cette disposition controversée26.

On observera également que l’ordonnance du 13 avril dernier ne prévoit plus la création d’une « obligation de mobilité statutaire » dans certains corps de catégorie A. Ce faisant, elle se distingue, là encore, du projet d’ordonnance Mobilité qui prévoyait, dans son article 3, que les membres de certains corps et cadres d’emplois de catégorie A des trois versants de la fonction publique pourraient être soumis à une obligation de mobilité statutaire conditionnant l’accès à l’un des grades de leur corps ou cadre d’emploi27. Les modalités de cette obligation de mobilité devaient être précisées par un décret en Conseil d’État.

Il est à noter à ce propos que dans leur rapport de 2013 sur « l’affectation et la mobilité des fonctionnaires sur le territoire », les inspections générales de l’Administration, des finances et des affaires sociales ont indiqué que « la mobilité, au moins fonctionnelle, est un principe répandu en cas d’avancement dans la fonction publique de l’État et peut même être une condition préalable »28. Elles ont jugé que « ce principe de la mobilité lié à un avancement mérite d’être rappelé et confirmé »29.

En conclusion, il apparaît que l’ordonnance du 13 avril dernier comporte des dispositifs qui devraient être de nature à favoriser la mobilité des fonctionnaires à l’intérieur de chaque versant de la fonction publique et entre les trois versants. Elle vient conforter la politique qui a été conduite en faveur de la mobilité dans la fonction publique ces dix dernières années, une politique amorcée avec la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique30et poursuivie avec la loi Déontologie du 20 avril 2016 à travers la réforme des différentes positions statutaires des fonctionnaires31. Cette dynamique s’inscrit dans la volonté d’organiser une gestion des ressources humaines performante dans les administrations publiques de façon à rendre un service public de qualité et au meilleur coût.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Ord. n° 2017-543, 13 avr. 2017 : JO, 14 avr. 2017.
  • 2.
    V. Zarka J.-C., « La réforme relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires », LPA 28 avr. 2016, p. 8.
  • 3.
    D’autres textes importants concernant la fonction publique ont été adoptés en 2017. C’est le cas de l’ordonnance du 19 janvier 2017 qui a mis en œuvre, pour chaque agent public, le compte personnel d’activité (V. Zarka J.-C., « L’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique », LPA 15 mars 2017, n° 124s9, p. 7). C’est également le cas de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté qui cherche « à lutter contre les discriminations de toute nature dans la fonction publique » (V. Jean-Pierre D., « Égalité, citoyenneté et diversité dans la fonction publique », JCP A 2016, n° 2081).
  • 4.
    V. Pêcheur B., rapport au Premier ministre sur la fonction publique, 29 oct. 2013.
  • 5.
    V. Idmachiche S., « Mobilité et restructurations dans la fonction publique de 2011 à 2014 », in Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2016, p. 246.
  • 6.
    L’article 14 de cette loi présente le droit à la mobilité comme l’une « des garanties fondamentales » de la carrière des agents (L. n° 83-634, 13 juill. 1983 : JO, 14 juill. 1983).
  • 7.
    V. rapport au président de la République relatif à l’ordonnance n° 2017-543 du 13 avril 2017 portant diverses mesures relatives à la mobilité dans la fonction publique (JO, 14 avr. 2017).
  • 8.
    Ibid.
  • 9.
    Pêcheur B., op. cit., p. 99.
  • 10.
    Ibid.
  • 11.
    Ibid.
  • 12.
    L. n° 84-53, 26 janv. 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : JO, 27 janv. 1984.
  • 13.
    On notera que l’article 2 du projet d’ordonnance imposait aux administrations des trois versants de la fonction publique une obligation de publication des postes vacants ou susceptibles de l’être, au terme d’un délai maximum de deux mois durant lequel ces postes pourraient être proposés en interne.
  • 14.
    L. n° 94-640, 25 juill. 1994 : JO, 27 juill. 1994 (C. trav., art. L. 3151-1 à C. trav., art. L. 3151-4).
  • 15.
    La loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail a simplifié le fonctionnement du compte épargne-temps afin de « rendre ce dispositif d’épargne plus lisible et plus compréhensible pour les salariés et les employeurs » (Circ. DGT n° 20 du 13 nov. 2008 relative à la loi du 20 août 2008). Les dispositions du Code du travail relatives au compte épargne-temps ont été réécrites par l’article 11 de la loi « Travail » du 8 août 2016 (L. n° 2016-1088, 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels : JO, 9 août 2016).
  • 16.
    Le compte épargne-temps a été créé dans la fonction publique de l’État par le décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 (JO, 30 avr. 2002). Dans la fonction publique hospitalière, il a été institué par le décret n° 2002-788 du 3 mai 2002(JO, 5 mai 2002). Enfin, le compte épargne-temps a été mis en place dans la fonction publique territoriale par le décret n° 2004-878 du 26 août 2004 (JO, 28 août 2004), lequel a été modifié en profondeur par le décret n° 2010-531 du 20 mai 2010 (V. Jean-Pierre D., « La modification des règles relatives au compte épargne-temps dans la fonction publique territoriale », JCP A 2010, act. 429).
  • 17.
    V. Calley G., « La gestion de l’épargne-temps en cas de mobilité du fonctionnaire d’État », JCP A 2011, n° 23.
  • 18.
    V. Conseil économique, social et environnemental, avis sur « l’évolution de la fonction publique et des principes qui la régissent », p. 41, janv. 2017.
  • 19.
    Depuis l’entrée en vigueur de la loi Déontologie du 20 avril 2016, le fonctionnaire ne peut être placé que dans une seule des positions statutaires suivantes : l’activité, le détachement, la disponibilité ou le congé parental (L. n° 83-634, 13 juill. 1983, art. 12 bis). Le détachement est la position du fonctionnaire placé hors de son corps ou cadre d’emplois qui continue à bénéficier de ses droits à l’avancement et à la retraite. Il est prononcé sur la demande de l’agent public.
  • 20.
    Ainsi, par exemple, le nouvel article 52 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière indique que « lorsque le fonctionnaire bénéficie ou peut prétendre au bénéfice d’un avancement de grade dans son corps ou cadre d’emplois d’origine, à la suite de la réussite à un concours ou à un examen professionnel ou de l’inscription sur un tableau d’avancement au titre de la promotion au choix, il est tenu compte dans le corps de détachement, du grade et de l’échelon qu’il a atteints ou auxquels il peut prétendre dans son corps ou cadre d’emplois d’origine (…) ».
  • 21.
    L. n° 84-53, 26 janv. 1984, art. 66.
  • 22.
    Afin de lutter contre la précarité dans la fonction publique, la loi Sauvadet a cherché à permettre à certains agents contractuels d’accéder, sous certaines conditions, à l’emploi titulaire et aux contrats à durée indéterminée (L. n° 2012-347, 12 mars 2012, relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique : JO, 13 mars 2012 ; v. Soykurt-Macaire S., « La loi du 12 mars 2012 relative à l’accès des agents contractuels de la fonction publique à l’emploi titulaire, AJFP, 6 juill.2012, n° 4, p. 43-46).
  • 23.
    V. Rapp. au président de la République, préc.
  • 24.
    Les commissions administratives paritaires (CAP) sont les instances de représentation des personnels titulaires de la fonction publique. La CAP est un organe consultatif chargé de la préparation des décisions individuelles qui concernent la carrière des agents.
  • 25.
    Ainsi, l’UNSA-Fonction publique avait estimé que l’article 4 du projet d’ordonnance sur la mobilité des fonctionnaires remettait en cause le droit des agents et le rôle des commissions administratives paritaires dans les opérations de mobilité, un avis partagé par le syndicat FO selon lequel l’article 4 « pourrait permettre aux employeurs publics de balader les agents d’un service à un autre, pire [l’absence] de consultation des commissions administratives paritaires pourrait être utilisée pour favoriser la mobilité forcée » ( V. Scordia B., « Bataille entre le gouvernement et les syndicats autour de la mobilité»,10 mars 2017, Acteurs Publics, (https://www.acteurspublics.com/2017/03/10/bataille-entre-le-gouvernement-et-les-syndicats-autour-de-la-mobilite).
  • 26.
    Scordia B., « Volte-face du gouvernement sur l’ordonnance “mobilité” des fonctionnaires », 28 mars 2017, Acteurs Publics, (https://www.acteurspublics.com/2017/03/27/volte-face-du-gouvernement-sur-l-ordonnance-mobilite-des-fonctionnaires).
  • 27.
    Le rapport de présentation du projet d’ordonnance précisait que ces dispositions concerneraient tout d’abord les corps recrutant par la voie de l’École nationale d’administration et de l’École polytechnique.
  • 28.
    Inspection générale de l’administration, Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales, « Affection et mobilité des fonctionnaires sur le territoire », La Doc. fr., 2013, op. cit., p 49.
  • 29.
    Ibid.
  • 30.
    Cette loi est venue modifier les règles relatives au détachement et à l’intégration directe dans le but de promouvoir la mobilité inter-fonctions publiques (L. n° 2009-972, 3 août 2009 : JO, 6 août 2009, V. Jean-Pierre D., « La loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique », JCP A 2009, n° 2232).
  • 31.
    La loi Déontologie du 20 avril 2016 a simplifié les positions statutaires pour faciliter la mobilité entre les trois fonctions publiques (L. n° 83-634, 13 juill. 1983, art. 12 bis). Elle a aussi unifié la structure des corps et cadres d’emplois entre les trois versants de la fonction publique autour des trois mêmes catégories hiérarchiques qui sont désignées par les lettres A, B et C (L. n° 83-634, 13 juill. 1983, art. 13).

À lire également

Référence : LPA 30 Mai. 2017, n° 126w8, p.8

Plan
X