L’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique

Publié le 15/03/2017

L’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 a été prise sur le fondement de l’article 44 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels. Cette ordonnance met en œuvre, pour chaque agent public, le compte personnel d’activité dont elle définit les conditions d’utilisation et les modalités de gestion. Elle comprend un volet de mesures relatives à la santé et à la sécurité des agents des trois fonctions publiques (d’État, hospitalière et territoriale).

Conformément aux dispositions de l’article 44 de la loi Travail du 8 août 2016, dite loi El Khomri1, l’ordonnance du 19 janvier 20172 met en œuvre, pour chaque agent public, un compte personnel d’activité ayant pour objet d’informer son titulaire de ses droits à formation et ses droits sociaux liés à sa carrière professionnelle, ainsi que de permettre l’utilisation des droits qui y sont inscrits. Selon le gouvernement, le compte personnel d’activité constituera « à termes un élément déterminant dans la mobilité des fonctionnaires (inter-fonction publique ou fonction publique/secteur privé) ».

L’ordonnance du 19 janvier 2017 renforce également les garanties en matière de formation des agents publics ainsi que les garanties applicables à ces derniers en matière de prévention et d’accompagnement de l’inaptitude physique. Elle améliore enfin les droits et congés pour raisons de santé ainsi que le régime des accidents de service et des maladies professionnelles applicables aux agents publics. Un congé pour invalidité temporaire imputable au service est créé dans les trois fonctions publiques (L. n° 83-634, 13 juill. 1983, art. 21 bis I).

D’une manière générale, l’ordonnance du 19 janvier 2017 vient rapprocher la situation des agents publics des travailleurs du secteur privé. Elle « sera sans doute a posteriori considérée comme une étape importante dans ce que certains appellent la “banalisation” (…) du droit de la fonction publique »3.

I – Le compte personnel d’activité (CPA)

Le premier titre de l’ordonnance du 19 janvier 2017 étend le CPA4 aux fonctionnaires et aux contractuels de la fonction publique5. Ce faisant, l’ordonnance de 2017 vient confirmer une nouvelle fois le rapprochement entre le droit de la fonction publique et le droit du travail. Il s’agit là d’un phénomène important dit de « travaillisation » du droit de la fonction publique, mis en évidence par la doctrine6, que l’on avait constaté dernièrement avec la loi Déontologie du 20 avril 20167.

Ce CPA spécifique à la fonction publique est constitué du compte personnel de formation (CPF) et du compte d’engagement citoyen (CEC). Le compte personnel de prévention de la pénibilité8, qui complète le CPA dans le secteur privé, n’a pas été prévu pour les agents publics.

Le CPA « a pour objectifs, par l’utilisation des droits qui y sont inscrits, de renforcer l’autonomie et la liberté d’action de son titulaire et de faciliter son évolution professionnelle » (art. 2).

Tout agent aura la possibilité de faire valoir auprès de toute personne publique ou privée qui l’emploie les droits qu’il a précédemment acquis, selon les modalités du régime dont il relève au moment de sa demande (L. 13 juill. 1983, nouv. art. 22 ter). « Les droits inscrits sur le compte personnel d’activité demeurent acquis par leur titulaire jusqu’à leur utilisation ou à la fermeture du compte ».

Chaque titulaire d’un CPA pourra consulter les droits inscrits sur celui-ci en accédant au service en ligne gratuit mentionné à l’article L. 5151-6 du Code du travail.

A – Le compte personnel de formation (CPF)

Le CPF, qui bénéficie à l’ensemble des agents publics, qu’ils soient fonctionnaires ou contractuels, sans condition d’ancienneté de service, s’est substitué, au 1er janvier 2017, au droit individuel à la formation (DIF).

Les agents conserveront toutefois la totalité des droits acquis au titre de ce dispositif9 qui avait été prévu par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique. Les heures de DIF non consommées au 31 décembre 2016 seront automatiquement transférées dans les nouveaux comptes des agents.

Comme on le sait, l’idée d’un CPF pour les fonctionnaires a été critiquée par certains syndicats de la fonction publique10.

Le CPF doit permettre au fonctionnaire « d’accéder à une qualification ou de développer ses compétences dans le cadre d’un projet d’évolution professionnelle » (L. 13 juill. 1983, nouv. art. 22 quater).

Le CPF, qui donnera accès à un large champ de formations, sera mis en œuvre à l’initiative de l’agent et en accord avec son administration. Les actions de formation suivies au titre du CPF se dérouleront, « en priorité », pendant le temps de travail.

Le CPF pourra être utilisé en combinaison avec le congé de formation professionnelle. Il pourra aussi être utilisé en complément des congés pour validation des acquis de l’expérience (VAE) et pour bilan de compétences créés par le législateur en 2007. Il pourra enfin servir à préparer des examens et concours, le cas échéant en combinaison avec le compte épargne-temps (L. 13 juill. 1983, nouv. art. 22 quater).

L’utilisation du compte personnel de formation fera l’objet d’un « accord entre le fonctionnaire et son administration ». Toute décision de refus opposée à une demande de mobilisation du CPF devra être motivée. Elle pourra être contestée par le fonctionnaire devant l’instance paritaire compétente.

Lorsqu’une demande de mobilisation du CPF présentée par un fonctionnaire a été refusée deux années de suite, le rejet d’une troisième demande portant sur une action de formation de même nature ne pourra être décidé par l’autorité compétente qu’après avis de l’instance paritaire compétente.

L’administration ne sera pas en mesure de s’opposer à une demande de formation relevant du socle de connaissances et compétences mentionné à l’article L. 6121-2 du Code du travail. Elle pourra seulement reporter la formation à l’année suivante.

Comme pour les salariés du secteur privé, l’alimentation du CPF s’effectuera à la fin de chaque année, à hauteur de 24 heures maximum par année de travail jusqu’à l’acquisition d’un crédit de 120 heures, puis de 12 heures maximum par année de travail, dans la limite d’un plafond total de 150 heures. Pour les « agents de catégorie C dépourvus de qualification »11, l’alimentation du CPF se fera à hauteur de 48 heures maximum par an et le plafond sera porté à 400 heures.

Le nombre d’heures de travail de référence pour le calcul de l’alimentation du compte personnel de formation sera égal à la durée légale annuelle de travail. Cette durée est calculée au prorata du temps travaillé pour les agents nommés sur des emplois à temps non complet.

Les agents publics pourront également bénéficier d’un crédit d’heures supplémentaires, dans la limite de 150 heures, lorsque leur projet d’évolution professionnelle est destiné à prévenir une situation d’inaptitude à l’exercice des fonctions.

Par ailleurs, l’ordonnance du 19 janvier 2017 prévoit un principe de portabilité : en cas de changement d’employeur, les droits acquis au titre du compte personnel de formation seront conservés, y compris lorsqu’ils ont été acquis préalablement au recrutement dans la fonction publique ou lorsqu’un agent public décide d’occuper un emploi relevant du secteur public ou du secteur privé (art. 3).

Enfin, afin de clarifier la situation des agents publics involontairement privés d’emploi (non-renouvellement de CDD, non-réintégration des fonctionnaires à l’issue de leur disponibilité…), les employeurs placés dans un régime d’auto-assurance devront couvrir les coûts des actions de formation sollicitées par leurs anciens agents12.

B – Le compte d’engagement citoyen (CEC)

Créé par la loi Travail du 8 août 2016 dont il constitue l’une des innovations, le CEC, qui vient recenser les activités bénévoles ou de volontariat de son titulaire, a été étendu à la fonction publique par l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017.

Le CEC, qui est « strictement décliné sur le modèle du secteur privé », doit permettre aux agents publics d’obtenir des droits à formation supplémentaires en reconnaissance des activités citoyennes exercées, à raison de 20 heures par an dans la limite de 60 heures.

Les activités qui permettent d’obtenir des droits à formation sont le service civique, la réserve militaire opérationnelle, la réserve militaire citoyenne, la réserve communale de sécurité civile, la réserve sanitaire, l’activité de maître d’apprentissage, et les activités de bénévolat associatif.

Le décret n° 2016-1970 du 28 décembre 2016 relatif au compte d’engagement citoyen du compte personnel d’activité13 est venu préciser les modalités de ce dispositif. Il détermine notamment la durée minimale par activité qui est nécessaire à l’acquisition de droits sur le CPF14.

Les droits qui ont été acquis au titre de l’année 2017 pourront être utilisés dès 2018, soit pour suivre une formation ayant trait à l’engagement citoyen que l’agent public exerce, soit pour bénéficier d’une formation nécessaire à la mise en œuvre de son projet d’évolution professionnelle, en complément des droits relevant du CPF15.

Enfin, on notera que les agents publics pourront bénéficier, comme les salariés de droit privé, d’un conseil en évolution professionnelle pour les accompagner dans l’élaboration et la mise en œuvre de leur projet professionnel16.

II – Les nouvelles garanties en matière de santé et de sécurité au travail

Le titre 2 de l’ordonnance du 19 janvier 2017 aborde les questions de santé et de sécurité au travail. Il renforce les garanties applicables aux agents publics en matière de prévention et d’accompagnement de l’inaptitude physique. Il améliore les droits et congés pour raisons de santé ainsi que le régime des accidents de service et des maladies professionnelles applicable aux agents publics.

L’ordonnance du 19 janvier 2017 définit les notions d’accident de service, d’accident de trajet et de maladie contractée en service. Elle rapproche le droit de la fonction publique du droit du travail en ce qui concerne la définition des accidents de service et des maladies professionnelles.

A – Les conditions d’accès au temps partiel thérapeutique

L’ordonnance du 19 janvier 2017 cherche à simplifier et à améliorer l’accès au temps partiel thérapeutique. Elle supprime la condition de six mois d’arrêt continu pour une maladie d’origine non professionnelle avant l’ouverture du droit (art. 8). De plus, elle prévoit que l’avis de l’instance médicale compétente (comité médical, ou commission de réforme) ne sera requis que pour les seuls cas où les avis du médecin traitant et du médecin agréé par l’Administration ne sont pas concordants17.

B – La création d’une période de préparation au reclassement pour inaptitude physique

L’ordonnance du 19 janvier 2017 crée une « période de préparation au reclassement » pour les agents qui, compte tenu de leur état de santé, doivent changer de poste de travail (art. 9). D’une durée maximale d’un an avec traitement, cette période de préparation au reclassement pour inaptitude physique est assimilée à une période de service effectif. Les modalités de mise en œuvre de cette période seront déterminées par décret en Conseil d’État.

C – Le congé pour invalidité temporaire imputable au service

Le nouvel article 21 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires prévoit que le fonctionnaire en activité pourra avoir droit à un congé pour invalidité temporaire imputable au service. Ce nouveau congé sera accordé lorsque son incapacité temporaire de travail est consécutive à un accident reconnu imputable au service, à un accident de trajet ou à une maladie contractée en service.

L’article 10 de l’ordonnance du 19 janvier 2017 précise que les définitions de ces notions, qui figurent dans le nouvel article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983, ne seront pas applicables « au régime de réparation de l’incapacité permanente du fonctionnaire ».

Avec ce congé pour invalidité temporaire imputable au service, le fonctionnaire conservera l’intégralité de son traitement jusqu’à ce qu’il soit en état de reprendre son service ou jusqu’à sa mise à la retraite18. Il aura droit au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l’accident. La durée du congé sera assimilée à une période de service effectif. L’autorité administrative aura la faculté, à tout moment, de vérifier si l’état de santé de l’agent public justifie son maintien en congé pour invalidité temporaire imputable au service.

Le nouvel article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 prévoit un régime de présomption d’imputabilité au service pour les accidents de service et certaines maladies professionnelles contractées dans l’exercice des fonctions. Jusqu’ici, il revenait à l’agent d’apporter la preuve que son accident était survenu sur les lieux et durant les horaires de service.

Désormais est « présumé imputable au service tout accident survenu à un fonctionnaire, quelle qu’en soit la cause, dans le temps et le lieu du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par le fonctionnaire de ses fonctions ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal, en l’absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant l’accident du service » (L. 13 juill. 1983, art. 21 bis II). Force est de constater que l’ordonnance du 19 janvier 2017 vient ici reprendre la jurisprudence du Conseil d’État en ce qui concerne la notion d’accident de service19.

De plus, est « reconnu imputable au service (…) l’accident de trajet dont est victime le fonctionnaire qui se produit sur le parcours habituel entre le lieu où s’accomplit son service et sa résidence ou son lieu de restauration et pendant la durée normale pour l’effectuer, sauf si un fait personnel du fonctionnaire ou toute autre circonstance particulière étrangère notamment aux nécessités de la vie courante est de nature à détacher l’accident du service » (L. 13 juill. 1983, art. 21 bis III). On observera que la définition jurisprudentielle de l’accident de trajet20 est consacrée par l’ordonnance du 19 janvier 2017, laquelle n’institue pas ici une présomption d’imputabilité. Elle prévoit en effet que la preuve de cette imputabilité doit être apportée soit par l’agent public (ou ses ayants droit), soit par une enquête.

D’autre part, est présumée imputable au service toute maladie désignée par les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du Code de la sécurité sociale et contractée dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par le fonctionnaire de ses fonctions dans les conditions mentionnées à ce tableau (L. 13 juill. 1983, art. 21 bis IV).

La maladie professionnelle pourra être reconnue imputable au service y compris lorsque « une ou plusieurs conditions tenant au délai de prise en charge, à la durée d’exposition ou à la liste limitative des travaux ne sont pas remplies ». Il conviendra toutefois que le fonctionnaire ou ses ayants droit établissent que la maladie a directement été causée par l’exercice de ses fonctions.

« Peut également être reconnue imputable au service une maladie non désignée dans les tableaux de maladies professionnelles (…) lorsque le fonctionnaire ou ses ayants droit établissent qu’elle est essentiellement et directement causée par l’exercice des fonctions et qu’elle entraîne une incapacité permanente à un taux déterminé et évalué » par décret (L. 13 juill. 1983, art. 21 bis IV).

L’ordonnance du 19 janvier 2017 revient sur la « spécificité de la maladie dans la fonction publique » et sur « l’absence de présomption des maladies professionnelles sur la base du Code de la sécurité sociale »21.

Contrairement aux salariés du secteur privé, les agents publics ne bénéficiaient pas jusqu’ici d’une présomption d’origine professionnelle d’une maladie figurant aux tableaux annexés au Code de la sécurité sociale.

On rappellera à ce propos que le Conseil d’État a jugé en 2015 que la présomption de maladie professionnelle instituée par les dispositions des articles L. 461-1 et R. 461-1 et suivants du Code de la sécurité sociale ne s’appliquait pas aux fonctionnaires hospitaliers22. Il avait aussi considéré en 2012 que la présomption en faveur de la reconnaissance de maladies professionnelles présente dans le Code de la sécurité sociale ne s’appliquait pas aux fonctionnaires de l’État23. Plus récemment, en 2016, la cour administrative d’appel de Nantes avait réaffirmé cette jurisprudence du Conseil d’État24.

Par ailleurs, le droit existant ne sera pas modifié en ce qui concerne les agents publics « blessés ou contractant une maladie, en dehors du service, soit en accomplissant un acte de dévouement dans l’intérêt général, soit en exposant leur vie pour sauver celle d’une ou plusieurs personnes »25.

Enfin, l’article 10 de l’ordonnance du 19 janvier 2017 prévoit que les employeurs publics devront fournir les données nécessaires à la connaissance des accidents de service et des maladies professionnelles selon les modalités déterminées par un arrêté du ministre chargé de la Fonction publique.

En conclusion, il apparaît que l’ordonnance du 19 janvier 2017 constitue une nouvelle illustration du rapprochement entre le droit du travail applicable aux salariés et le droit de la fonction publique applicable aux fonctionnaires. Elle étend aux agents publics le compte personnel d’activité, inscrit dans la loi Travail de 2016, qui avait été présenté comme le volet sécurité d’une « flexisécurité » à la française. Elle rapproche aussi le régime des fonctionnaires de celui des salariés du secteur privé en posant le principe d’une présomption d’imputabilité au service pour les accidents de service et certaines maladies professionnelles contractées dans l’exercice des fonctions.

Notes de bas de pages

  • 1.
    L. n° 2016-1088, 8 août 2016 : JO, 9 août 2016.
  • 2.
    Ord. n° 2017-53, 19 janv. 2017 : JO, 20 janv. 2017.
  • 3.
    De Montecler M-C., « Une nouvelle étape dans la banalisation du droit de la fonction publique », AJDA 2017, p. 140.
  • 4.
    Mesure phare de la loi Travail du 8 août 2016, le CPA a été présenté par le gouvernement comme « un progrès social considérable qui doit préfigurer la protection sociale de demain, permettre à chacun de construire son parcours professionnel ainsi que la création d’un droit universel à la formation » (v. Willmann C., « Le compte personnel d’activité : être et avoir », Droit social 2016, p. 812). Le CPA avait également été présenté comme la grande réforme sociale du quinquennat par le président François Hollande, le 3 avril 2015.
  • 5.
    Cette initiative a été contestée par certaines organisations syndicales. Ainsi, par exemple, dans un communiqué du 8 avril 2016, FO fonctionnaires a déclaré que « dans la fonction publique, les dispositions statutaires garantissent aux agents leurs droits et non un compte personnel ». Toutefois, le 6 décembre 2016, le Conseil commun de la fonction publique, qui réunit l’ensemble des organisations syndicales de la fonction publique ainsi que les employeurs des trois fonctions publiques, a approuvé à une très large majorité le projet d’ordonnance du gouvernement. Seuls FO et Solidaires ont voté contre, tandis que la CGT s’est abstenue.
  • 6.
    V. Touzeil-Divina M., « Travaillisation ou privatisation des fonctions publiques ?», AJFP 2010, p. 284 et s.
  • 7.
    V. Zarka J.-C., « La réforme relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires », LPA 28 avr. 2016, p. 8.
  • 8.
    Il est automatiquement créé depuis janvier 2017 pour les salariés de droit privé exposés à des facteurs de risques professionnels et intégré au CPA.
  • 9.
    Ce dispositif qui s’inspirait de celui mis en place dans le secteur privé par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, témoignait lui aussi du phénomène dit de « travaillisation » du droit de la fonction publique. On notera que le DIF, qui apparaît comme la mesure phare de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004, a été remplacé par le CPF pour les salariés du secteur privé depuis le 1er janvier 2015.
  • 10.
    Ainsi, pour FO, « le compte personnel de formation est la réplique du DIF, avec un peu moins de garanties ». FO a contesté par ailleurs un dispositif qui procède à « l’individualisation des garanties collectives ». En revanche, l’UFFA-CFDT, qui a salué la création de nouveaux droits en matière de formation, a souligné que « le CPF permet d’accumuler jusqu’à 150 heures (de formation), contre 120 heures pour le DIF » (v. Beurey T., « Compte personnel d’activité : vote favorable des employeurs et des syndicats », 7 déc. 2016, Localtis.info.fr).
  • 11.
    V. compte rendu du conseil des ministres, 18 janv. 2017.
  • 12.
    V. rapport au président de la République relatif à l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017, portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique (JO, 20 janv. 2017).
  • 13.
    D. n° 2016-1970, 28 déc. 2016 : JO, 30 déc. 2016.
  • 14.
    Pour le service civique, une durée de six mois continus ; pour la réserve militaire opérationnelle, une durée d’activités accomplies de quatre-vingt-dix jours ; pour la réserve militaire citoyenne, une durée d’engagement de cinq ans ; pour la réserve communale de sécurité civile, une durée d’engagement de cinq ans ; pour la réserve sanitaire, une durée d’engagement de trois ans ; pour l’activité de maître d’apprentissage, une durée de six mois, quel que soit le nombre d’apprentis accompagnés ; pour les activités de bénévolat associatif, une durée de 200 heures, réalisées dans une ou plusieurs associations, dont au moins 100 heures dans une même association (D. n° 2016-1970, 28 déc. 2016, art. 1).
  • 15.
    http://m.fonction-publique.gouv.fr/compte-personnel-dactivite-dans-la-fonction-publique.
  • 16.
    V. compte rendu du conseil des ministres, 18 janv. 2017.
  • 17.
    S’agissant par exemple de la fonction publique hospitalière, le nouvel article 41-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 prévoit qu’« après un congé de maladie, un congé de longue maladie ou un congé de longue durée, les fonctionnaires peuvent être autorisés à accomplir un service à temps partiel pour raison thérapeutique, accordé pour une période de trois mois renouvelable dans la limite d’un an pour une même affection (…). La demande d’autorisation de travailler à temps partiel pour raison thérapeutique est présentée par le fonctionnaire accompagnée d’un certificat médical établi par son médecin traitant. Elle est accordée après avis favorable concordant du médecin agréé par l’administration. Lorsque les avis du médecin traitant et du médecin agréé ne sont pas concordants, le comité médical compétent ou la commission de réforme compétente est saisi ».
  • 18.
    On rappellera que, dans un arrêt du 18 décembre 2015, le Conseil d’État était venu clarifier « la combinaison des textes concernant les différents congés de maladie dont peuvent bénéficier les fonctionnaires en cas d’affection ou d’accident imputable au service » (Dalloz actualité, 5 janv. 2016, obs. de Montecler M.-C. – CE, 18 déc. 2015, n° 374194, Mme A c/ Maison départementale de l’enfance et de la famille de la Haute-Savoie).
  • 19.
    Dans son arrêt du 16 juillet 2014, le Conseil d’État a rappelé « qu’un accident survenu sur le lieu et dans le temps du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par un fonctionnaire de ses fonctions ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal présente, en l’absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant cet événement du service, le caractère d’un accident de service »(CE, sect., 16 juill. 2014, n° 361820 : AJDA 2014, p. 1706, chron. Bretonneau A. et Lessi J. ; RDSS 2014, p. 945, note Lerouge L.).
  • 20.
    CE, sect., 17 janv. 2014, n° 352710 : AJDA 2014, p. 448, chron. Bretonneau A. et Lessi J. ; AJFP 2014, p. 157.
  • 21.
    V. Aubin E., La fonction publique, Le droit applicable aux trois fonctions publiques, 6e éd., 2015, Gualino.
  • 22.
    CE, 25 févr. 2015, n° 371706, Centre hospitalier Edmond Garcin d’Aubagne : AJDA 2015, p. 1303.
  • 23.
    CE, 23 juill. 2012, n° 349726, ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique, et de la Réforme de l’État, porte-parole du gouvernement c/ Lami-Hurier : AJDA 2012, p. 1483.
  • 24.
    CAA Nantes, 4e ch., 12 janv. 2016, n° 14NT00197 : AJFP 2016, p. 167.
  • 25.
    V. rapport au président de la République relatif à l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 (JO, 20 janv. 2017).
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