L’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État

I – La notion d’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État

Dans son article 1er, l’ordonnance du 2 juin 2021 définit la notion d’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État. Cette notion qui renvoie aux emplois de la catégorie A+, n’a jusqu’ici fait l’objet d’aucune définition dans le statut de la fonction publique. « Plutôt qu’une approche strictement statutaire, l’ordonnance retient une définition permettant de regrouper des emplois, corps, grades et fonctions constituant l’encadrement supérieur de l’État, afin de prévoir des dispositions spécifiques en matière de formation, d’évaluation et de parcours de carrière »8.

Les dispositions de l’ordonnance s’appliqueront aux emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du gouvernement ainsi qu’aux emplois fonctionnels9 qui sont nombreux dans la fonction publique de l’État.

Elles seront aussi applicables aux dirigeants des établissements publics de l’État exerçant la plus haute fonction exécutive mentionnée par les statuts de l’établissement et aux agents occupant dans ces établissements des fonctions exécutives de haut niveau.

L’article 1er de l’ordonnance fait également référence aux agents qui exercent des fonctions supérieures de direction, d’encadrement, d’expertise ou de contrôle leur donnant vocation à occuper ces emplois et à ceux dont la nature des missions et le niveau de responsabilité, de recrutement, d’expertise ou d’autonomie leur permettent de prétendre à ces emplois.

Enfin, l’ordonnance du 2 juin 2021 renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de déterminer la liste des emplois, corps, grades et fonctions concernés.

II – La création de l’Institut national du service public

L’article 5 de l’ordonnance du 2 juin 2021 crée un nouvel établissement public de l’État, l’Institut national du service public (INSP), qui remplacera dès le 1er janvier 2022, l’École nationale d’administration. Il sera « l’opérateur de formation initiale et continue de l’encadrement supérieur, ouvert sur le monde académique et à l’international »10. Cet établissement qui sera placé sous la tutelle du Premier ministre et du ministre chargé de la Fonction publique sera notamment chargé d’assurer la formation initiale et continue du futur corps des administrateurs de l’État et d’autres corps de fonctionnaires ou de magistrats susceptibles d’exercer des fonctions d’encadrement supérieur dans la fonction publique de l’État.

L’INSP coordonnera « l’élaboration des programmes de formation initiale et continue » destinés à accompagner les parcours professionnels. Il pourra « coordonner l’action des différents services et organismes de formation afin de renforcer la culture commune de l’action publique »11. Il pourra conduire « des travaux de recherche en lien avec l’action publique » (art. 5). Il « participera à l’élaboration et au rayonnement des connaissances utiles à l’action publique »12. Le président Emmanuel Macron a précisé le 8 avril 2021 qu’« il devra construire un partenariat fort avec les universités et s’appuiera sur un personnel enseignant d’excellence (…) »13.

Amélie de Montchalin, ministre chargée de la Transformation et de la Fonction publiques a indiqué que l’INSP proposera « un tronc commun aux écoles d’encadrement supérieur afin de donner une culture commune, mais aussi une culture du travail en commun, à chacun »14.

Le site internet du ministère de la Transformation et de la Fonction publiques indique que les élèves de 14 écoles de service public15 suivront dès 2022 ce tronc commun dont les premiers modules seront articulés autour de cinq thématiques : transition écologique, transition numérique, rapport à la science, inégalités et pauvreté, valeurs de la République et principes du service public.

On rappellera que le rapport de Frédéric Thiriez, sur la réforme de la haute fonction publique,16 avait recommandé la création d’un tronc commun de formation initiale de six mois, partagé par les élèves reçus aux concours externes de plusieurs écoles de service public. Ce rapport intitulé : « Pour une haute fonction publique plus agile, plus attractive et plus représentative » avait souligné que « la multiplication des écoles d’administration depuis la création de l’ENA (…) nuit au développement d’une culture commune chez les grands serviteurs de l’État, pourtant appelés à travailler ensemble ».

L’INSP, dont les attributions seront plus larges que celles de l’ENA, sera dirigé par un directeur et administré par un conseil d’administration. Ce dernier comprendra des représentants de l’État, des personnalités qualifiées, des représentants de fédérations syndicales de fonctionnaires, des représentants élus du personnel et des élèves, un député, un sénateur ainsi qu’un représentant au Parlement européen élu en France.

Les ressources de l’INSP seront notamment constituées par des subventions de l’État ou des autres personnes publiques, par les dons et legs faits à son profit et par toute recette provenant de l’exercice de ses activités.

Un décret en Conseil d’État détaillera les règles relatives à l’organisation et au fonctionnement de l’Institut national du service public qui sera, comme l’ENA, basé à Strasbourg.

III – La suppression de l’accès direct aux grands corps de l’État

À l’issue de leur formation, les futurs élèves de l’INSP n’intégreront plus directement les grands corps de l’État. Actuellement, les élèves sortis les mieux classés de l’ENA – la fameuse « botte » – peuvent entrer au Conseil d’État, à la Cour des comptes et dans les inspections générales. Les lauréats de l’INSP intégreront tous au terme de leur formation un nouveau corps, unique, celui des administrateurs de l’État. La création de ce corps cherche à créer une identité commune à l’ensemble des cadres supérieurs de l’État, en basculant d’une logique de corps à une logique d’emploi. La ministre chargée de la Transformation et de la Fonction publiques Amélie de Montchalin a expliqué que la réforme « permettra de passer d’une logique de corps à une logique de métier et de compétences au service des besoins de l’État »17.

Le président Emmanuel Macron a indiqué le 8 avril 2021 qu’« on ne pourra plus intégrer le Conseil d’État, la Cour des comptes ou les inspections à 25 ans, mais après s’être distingué par des résultats concrets, c’est-à-dire après plusieurs années d’expérience comme administrateur d’État et un processus de sélection (…) méritocratique, ouvert et transparent »18. « Je veux qu’en nous inspirant du modèle de l’École de guerre, nous puissions prévoir un rendez-vous de carrière avant d’accéder à d’éminentes responsabilités », a déclaré le chef de l’État.

Avec cette réforme de la haute fonction publique, les élèves sortant de l’INSP devront tous avoir « une première expérience opérationnelle avant de juger, de contrôler ou d’inspecter »19. Il ne sera plus possible d’exercer des fonctions dans les juridictions administratives et financières sans avoir exercé auparavant au sein de l’Administration. On ne pourra plus accéder au grade supérieur sans avoir accompli au préalable une mobilité.

IV – Les lignes directrices de gestion interministérielles

L’article 2 de l’ordonnance du 2 juin 2021 instaure, sous la forme de lignes directrices de gestion interministérielles, une stratégie commune de l’État pour son encadrement supérieur.

Ces lignes directrices de gestion détermineront « la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines ». Elles fixeront les orientations générales « en matière de recrutement, de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, de mobilité, de promotion, d’évaluation, de formation, de valorisation des parcours professionnels et d’accompagnement des transitions professionnelles ».

Ces lignes directrices de gestion qui « sont l’une des pierres centrales du paradigme managérial qui anime aujourd’hui le droit de la fonction publique »22, ont été généralisées par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique23. Elles seront désormais édictées par le Premier ministre après avis du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État (composé de représentants de l’Administration et de représentants des organisations syndicales de fonctionnaires) et non plus par chaque ministre pour le département ministériel dont il est chargé. Elles seront communiquées aux agents et rendues publiques.

Elles préciseront les modalités selon lesquelles l’accomplissement d’une mobilité pourra conditionner la promotion de grade ou l’accès à certains emplois. Elles fixeront les modalités selon lesquelles le suivi d’une formation pourra être pris en compte pour l’accès à ces mêmes emplois.

Un décret en Conseil d’État précisera les modalités d’articulation de ces lignes directrices de gestion avec celles mentionnées à l’article 18 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État24.